II SA/Ol 394/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant sekretarz sądowy Marta Kudła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi R.M., K.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę. Decyzją z 26 lipca 2018 r. Burmistrz "[...]" (dalej: Burmistrz lub organ pierwszej instancji) ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pomostu pływającego dla maksymalnie dwóch jednostek pływających na części działki "[...]" (jezioro "[...]" - dalej: jezioro) na wysokości działki "[...]". Ustalił, że pomost ma mieć kształt litery "I", o długości 25 m i szerokości 2 m. Organ nie ustalał nieprzekraczalnej linii zabudowy i wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji. W uzasadnieniu Burmistrz podał, że przedmiotowa inwestycja znajduje się na terenie nieobjętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i stanowi zmianę zagospodarowania terenu w rozumieniu art. 59 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073), dalej: u.p.z.p. Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. dokonano analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wokół przedmiotowej działki. Projekt decyzji uzgodniono z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w "[...]", w trybie art. 53 ust. 5c u.p.z.p. W złożonym od powyższej decyzji odwołaniu "[...]" (dalej: skarżący) zarzucili, że została ona wydana z naruszeniem: - art. 105 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm.), dalej jako k.p.a., i art. 61 ust. 1 w zw. z art. 56 u.p.z.p. oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), dalej: rozporządzenie, przez ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, w sytuacji gdy została już ona samowolnie wykonana, zatem postępowanie było bezprzedmiotowe; - art. 7, art. 77 §1 i art. 80 k.p.a. przez nieustalenie sytuacji w terenie i sporządzenie analizy urbanistycznej oderwanej od stanu na nieruchomości, pomijając w szczególności wybudowanie pomostu; - art. 110 § 1 k.p.a. przez naruszenie decyzji podziałowej Burmistrza, która zezwalała na wykorzystanie działki inwestora wyłącznie na powiększenie działki sąsiedniej; - art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i § 4 ust. 1 i § 5 ust. 1 w zw. z § 1 rozporządzenia przez brak ustalenia wymaganych parametrów inwestycji i przyjęcie, że planowana zabudowa stanowi kontynuację funkcji i parametrów zabudowy istniejącej, podczas gdy różni się od niej co do wskaźnika powierzchni zabudowy i intensywności zabudowy w obszarze analizowanym; - art. 1 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 2 pkt 1 u.p.z.p. przez naruszenie wymogu uwzględnienia ładu przestrzennego w wyniku dopuszczenia obiektu, którego rozmiary i funkcja są niedostosowane do parametrów i wielkości działki; - art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. przez dopuszczenie inwestycji, która narusza prawo własności skarżących - właścicieli działek "[...]". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w "[...]" (dalej: Kolegium) decyzją z 27 lutego 2019 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium wyjaśniło w uzasadnieniu, że zlokalizowany na jeziorze, na wysokości działki "[...]", pomost jest pomostem stałym, o konstrukcji drewnianej, w kształcie litery "L". Dla tego pomostu wydana została decyzja o warunkach zabudowy z 20 stycznia 2017 r., utrzymana w mocy decyzją Kolegium z 11 maja 2017 r. Przedmiotem niniejszego postępowania jest natomiast budowa pomostu pływającego w kształcie litery "I", który inwestor ma zamiar wybudować w miejscu aktualnie istniejącego pomostu stałego. Uwzględniając powyższe stwierdziło, że brak było podstaw, aby prowadzone postępowanie uznać za bezprzedmiotowe. Kolegium podniosło ponadto, że z uwagi na specyfikę inwestycji nie wszystkie parametry wymienione w § 1 rozporządzenia podlegały ustaleniu. Stwierdziło, że z analizy wynika, iż działka, przy której zlokalizowany ma być przedmiotowy pomost ma szerokość 4 m, a zatem prawidłowo obszar analizowany wyznaczony został w odległości 50 m, to jest w minimalnej dopuszczalnej odległości. Obszar analizowany stanowią wody jeziora i działki zabudowane. W ramach zabudowy sąsiedniej znajduje się jednorodzinny budynek mieszkalny i budynek o innej funkcji. Budynki są wykorzystywane do obsługi ruchu turystycznego. Bezpośrednio związana z rekreacją i wypoczynkiem przedmiotowa inwestycja stanowi dopełnienie funkcji związanych z turystyką. W granicach jeziora, na wysokości działki "[...]", znajduje się pomost o parametrach technicznych zbliżonych do parametrów przedmiotowej inwestycji. Kolegium podniosło, że z wyjaśnień inwestora wynika, że działka "[...]" powstała z podziału działki nr "[...]" i prawdopodobnie dla pomostu przy tej działce zostały wydane stosowne pozwolenia. Organ pierwszej instancji wyjaśnił zaś, że Starostwo Powiatowe w "[...]" posiada dokumentację potwierdzającą legalność wykonania urządzenia wodnego przy działce nr "[...]". Działka nr "[...]" została podzielona na działki "[...]", tym samym odniesienie się do pomostu zlokalizowanego na wysokości działki nr "[...]" było prawidłowe. Kolegium zaznaczyło, że w aktach sprawy znajduje się kopia decyzji Starosty "[...]" z 10 marca 2015 r. w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie pomostu w kształcie odwróconej litery "I" zlokalizowanego na części jeziora przy granicy działki nr "[...]" o długości 25 m i szerokości 2 m, łączna powierzchnia 50 m2. W związku z tym stwierdziło, że w obszarze analizowanym istnieje obiekt o tożsamej funkcji oraz parametrach, pozwalający na ustalenie tych parametrów dla planowanej inwestycji. Odnosząc się do zarzutu zaniechania ustalenia wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu i wynikającego z tego faktu niedostosowania inwestycji do parametrów i wielkości działki, Kolegium wskazało, że brak jest podstaw prawnych do oceny tego parametru w odniesieniu do powierzchni działki inwestora, skoro przedmiotowe zamierzenie w całości ma być zlokalizowane na działce nr "[...]" (jezioro). Gdyby zatem było zasadne ustalenie omawianego parametru dla przedmiotowej inwestycji, to jedynie w odniesieniu do działki stanowiącej jezioro. Na działce inwestora nie będzie bowiem zlokalizowana żadna część inwestycji, a jej powołanie miało na celu jedynie doprecyzowanie, w której części linii brzegowej jeziora będzie ona realizowana. Kolegium podniosło, że pomost będzie miał takie same parametry, jak ten, który został już zrealizowany przy działce nr "[...]", a zatem i wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu będzie taki sam, co oznacza, że w tym zakresie wymóg tzw. dobrego sąsiedztwa uznać należało za spełniony. Kolegium wyjaśniło ponadto, że uprawnienia właściciela do danej nieruchomości ograniczone są zawsze jej granicami ewidencyjnymi. Skoro przedmiotowa inwestycja ma zostać w całości zrealizowana na powszechnie dostępnym jeziorze, to odwołujący nie mogą się powoływać na to, że korzystanie przez inne osoby z tego jeziora naruszy sferę uprawnień właścicielskich przysługujących im w stosunku do ich działek. W ocenie Kolegium treść zaskarżonej decyzji nie wskazuje na to, by inwestycja miała uniemożliwiać odwołującym dostęp do jeziora, gdyż obiekt nie będzie realizowany wzdłuż linii brzegowej. Kolegium oceniło, że przedmiotowe zamierzenie spełnia wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. W złożonej na powyższą decyzję skardze skarżący zarzucili, że została ona wydana z naruszeniem: - art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 110 k.p.a. przez zaakceptowanie naruszenia decyzji podziałowej; - art. 107 § 1 i 3 k.p.a. przez brak uzasadnienia w odniesieniu do zarzutu naruszenia decyzją o warunkach zabudowy decyzji podziałowej; - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez nieustalenie sytuacji w terenie i powielenie nieprawidłowych ustaleń organu pierwszej instancji oraz zaakceptowanie niepełnej analizy urbanistycznej pomijającej, że działka nr "[...]", przy której znajduje się pomost, jest duża i zabudowana budynkiem mieszkalnym, a pomost służy do jej obsługi, zaś inwestycja objęta wnioskiem planowana jest na gruncie o szerokości linii brzegowej 4 m i służyć będzie do obsługi publicznej jako przystań; - art. 6 ust 2 pkt 2 u.p.z.p. przez przyjęcie, że skarżący nie mogą skutecznie podnosić roszczeń związanych z uprawnieniami właścicielskimi; - art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. przez przyjęcie, że inwestor ma prawo zabudowy działki, do której nie ma tytułu prawnego - jeziora, w sposób, który oddziałuje na nieruchomość skarżących; - art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w zw. z art. 140 kodeksu cywilnego przez nieuwzględnienie zasięgu oddziaływania przedmiotowego pomostu na nieruchomość skarżących i jego wpływu na ograniczenie ich prawa własności; - art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 4 ust. 1 i § 5 ust. 1 rozporządzenia przez uznanie, że planowana zabudowa stanowi kontynuację funkcji i parametrów istniejącej zabudowy, w sytuacji gdy różni się od niej co do wskaźnika powierzchni zabudowy i intensywności zabudowy oraz uznanie, że zestawienie pomostu będącego przedmiotem analizy w odniesieniu do powierzchni działki inwestora jest pozbawione podstaw prawnych; - art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 oraz § 4 i § 5 rozporządzenia, przez zaakceptowanie decyzji o warunkach zabudowy ustalającej warunki zabudowy pomimo braku sporządzenia analizy, w tym nieokreślenia linii nowej zabudowy i wskaźnika powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki; - art. 1 ust. 1 oraz art. 1 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 1 oraz art. 1 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. przez zakłócenie zasady kontynuacji funkcji obiektów o zbliżonych parametrach z uwagi na dopuszczenie obiektu, którego rozmiary i funkcja są niedostosowane do parametrów i wielkości działki. Skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Kolegium stwierdziło ponadto, że kwestie dotyczące przeznaczenia przedmiotowej działki w decyzji podziałowej nie mają żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej warunków zabudowy. Na tym etapie nie jest wymagane legitymowanie się tytułem prawnym do terenu inwestycji. Podkreśliło ponadto, że brak jest podstaw prawnych do oceny parametru wskaźnika powierzchni zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki inwestora, skoro przedmiotowe zamierzenie w całości ma być zlokalizowane na jeziorze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.), dalej: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że nie naruszają one przepisów prawa. Tym samym, skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeśli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Stosownie zaś do art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, jeżeli dany teren nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Dla wydania takiej decyzji, co do zasady, niezbędne jest spełnienie wszystkich wymogów, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Zaznaczyć należy, że spełnienie cytowanych wyżej przesłanek wraz ze stwierdzeniem braku innych przepisów sprzeciwiających się inwestycji, obliguje organ do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. Ze sporządzonej w sprawie analizy urbanistycznej wynika, że w sąsiedztwie planowanej inwestycji znajduje się pomost, którego parametry pozwoliły na ustalenie wymagań dotyczących planowanej zabudowy, w tym wyznaczenia wymiarów planowanego przez inwestora pomostu. W rozpoznawanej sprawie obszar analizowany, stanowiący obszar o wielkości 50 m, został wyznaczony zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia, przewidującego, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. W obszarze tym znajdują się budynek mieszkalny jednorodzinny i budynek o funkcji niemieszkalnej, które są wykorzystywane również do obsługi ruchu turystycznego. Zasadnie więc oceniono, że skoro przedmiotowa inwestycja związana jest bezpośrednio z rekreacją i wypoczynkiem, to stanowi dopełnienie funkcji związanej z turystyką. W konsekwencji powyższego, spełniony został warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zasada dobrego sąsiedztwa, w aspekcie kontynuacji funkcji znajdujących się na danym terenie obiektów, polega na wykluczeniu możliwości wprowadzenia na tym terenie funkcji niezgodnej z funkcją już istniejących obiektów. Kontynuacja funkcji to również uzupełnienie funkcji dotychczasowej. Nie oznacza to jednak, że ustalenie warunków zabudowy ma polegać na ich wiernym odtworzeniu na działce przeznaczonej pod planowaną inwestycję. Tak więc okoliczność, że front położonej w sąsiedztwie działki, na której znajduje się pomost, jest szeroki, nie skutkuje tym, że tylko dla innej działki o froncie o tej samej lub zbliżonej wielkości można ustalić warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pomostu. Istnienie w sąsiedztwie planowanej inwestycji pomostu pozwoliło zaś na ustalenie parametrów technicznych spornej inwestycji. Należy podzielić stanowisko orzekających w sprawie organów administracji, że brak było podstaw do ustalania wskaźnika zabudowy w odniesieniu do działki inwestora, skoro planowany pomost pływający, wbrew sugestiom skarżących, w całości ma być zlokalizowany na jeziorze. Stanowisko skarżących, że pomost musi znajdować się na działce inwestora, gdyż łodzie muszą być wodowane na jezioro, wywodzony jest wyłącznie z przewidywanego przez skarżących sposobu użytkowania pomostu i nie znajduje oparcia w żadnym dowodzie znajdującym się w aktach sprawy, w szczególności z wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Z uwagi na zaplanowaną lokalizację pomostu zasadnie odstąpiono też od ustalenia na działce inwestora linii nowej zabudowy, o której mowa w § 4 ust. 1 rozporządzenia. Dodać należy, że co do zasady, linię zabudowy wyznacza się m.in. w celu ograniczenia zabudowy danego terenu, to jest rozróżnienia przestrzeni, w której można lokalizować budynki, od przestrzeni sąsiadującej, którą z różnych powodów chce się lub należy ochronić przed zabudową, a także jako istotny element regulujący odległość od jezdni, istotną dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Te ochronne względy przemawiają za koniecznością zachowania wymogu określenia linii zabudowy wzdłuż granic danego obszaru (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 14 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Po 29/18, dostępny pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W sprawie nie jest kwestionowane spełnienie warunków z art. 61 ust. 1 pkt. 2-5 u.p.z.p. Inwestycja nie wymaga dostępu do drogi publicznej, zapewnienia mediów i uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, a ponadto projekt decyzji został uzgodniony (w trybie art. 53 ust. 5c u.p.z.p.) w zakresie ochrony środowiska z właściwym organem. Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Wbrew argumentacji skargi, materiał dowodowy w niniejszej sprawie został należycie zgromadzony i oceniony przez organy orzekające w sprawie i był wystarczający do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności ustalenia, czy spełnione zostały wszystkie przesłanki wymienione w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., i stanowił podstawę do załatwienia sprawy co do istoty. Wbrew stanowisku skarżących, nie była istotna w kontrolowanym postępowaniu kwestia związana z wydaniem decyzji podziałowej i skutecznością sprzedaży działki inwestora oraz to, że inwestor nie posiada tytułu prawnego do jeziora. Wyjaśnić należy, że podjęcie decyzji o warunkach zabudowy nie wymaga nawet zgody właścicieli danej nieruchomości. Jak bowiem wynika wprost z art. 63 ust. 2 u.p.z.p. decyzja ta nie rodzi żadnych praw do terenu i nie narusza praw właścicieli i uprawnień osób trzecich. Decyzja o warunkach zabudowy stanowi jedynie rodzaj wiążącej informacji o ogólnym możliwym sposobie zagospodarowania konkretnej nieruchomości, nie przesądzając zarazem, czy taka inwestycja w ogóle powstanie, ani jaki będzie jej ostateczny, precyzyjnie określony kształt. Co więcej, nie narzuca ona żadnych konkretnych rozwiązań ani nie wprowadza ograniczeń poza tymi, o których mowa w art. 61 u.p.z.p., tj. w zakresie ustalenia parametrów dla planowanego zamierzenia. Tym samym prawidłowo orzekające w sprawie organy pominęły wskazane wyżej kwestie przy ocenie czy spełnione są wymogi z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Kwestia przyszłego użytkowania pomostu, w szczególności w sposób, który ma ograniczać dostęp do działek skarżących od strony jeziora, również jest bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. W konsekwencji, nie zachodziła potrzeba przeprowadzenia dowodu w tym przedmiocie, stosownie do art. 75 § 1 k.p.a., który stanowi o dopuszczeniu dowodów, które mogłyby przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Dodać należy, że w decyzji o warunkach zabudowy nie jest możliwe ustalenie sposobu użytkowania planowanej inwestycji, czyli – w stanie faktycznym sprawy – np. określenia, po której stronie mają cumować łodzie czy ustanowienia zakazu cumowania łodzi w obszarze dostępu do działki skarżących. Ponadto, przepisy prawa nie przewidują rozszerzenia ochrony prawa własności gruntu wykraczającej poza granice ewidencyjne danej działki na teren przyległych wód publicznych. Wbrew zatem zarzutom skargi, ustalenie kwestionowaną decyzją warunków zabudowy nie narusza więc art. 6 ust. 2 u.p.z.p. Jak zasadnie podniosło Kolegium, uprawnienia właściciela do nieruchomości obejmują teren nad powierzchnią ziemi i w głąb powierzchni ziemi, zatem w granicach ewidencyjnych tej działki. Zasadność zarzutu naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., przez nieustosunkowanie się przez Kolegium w zaskarżonej decyzji do zawartych w odwołaniu wywodów dotyczących skutków wydania decyzji podziałowej, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie stanowi naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a tylko stwierdzenie zaistnienia takiego naruszenia uzasadnia uchylenie przez sąd zaskarżonej decyzji. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić.