II SA/Ol 395/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędzia WSA Hanna Raszkowska Protokolant Lech Ledwożyw po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lipca 2005 r., sprawy ze skargi A. D. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie dopłat bezpośrednich do gruntów rolnych I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego A. D. kwotę 326 (trzysta dwadzieścia sześć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. We wniosku z dnia 14 czerwca 2004 r. A. D. za pośrednictwem swego pełnomocnika, wniósł o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na 2004 r. W wyniku rozpatrzenia przedmiotowego wniosku, Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, decyzją z dnia "[...]" nr "[...]", powołując się na przepisy art. 3 ust. l ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych (Dz. U. z 2004 r., Nr 6, poz. 40 ze zm.), art. 104 kpa, art. 5 pkt l rozporządzenia Komisji (WE) nr 2199/2003 z dnia 16 grudnia 2003 r. ustanawiającego środki przejściowe dla stosowania w odniesieniu do roku 2004 rozporządzenia Rady (WE) nr 1259/1999 w zakresie systemu Jednolitej Płatności Obszarowej dla Republiki Czeskiej, Estonii, Cypru, Łotwy, Litwy, Węgier, Malty, Polski, Słowenii i Słowacji, oraz art. 32 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiającego szczegółowe przepisy w zakresie stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli dla niektórych schematów pomocowych Wspólnoty ustanowionego na mocy rozporządzenia Rady (EWG) nr 3508/92, odmówił A. D. przyznania płatności za rok 2004 z tytułu Jednolitej Płatności Obszarowej i Uzupełniającej Płatności Obszarowej oraz nałożył na wnioskodawcę kary pieniężne odpowiednio w wysokości 3.490,59 zł i 4.634,71 zł, łącznie w wysokości 8125,30 zł, potrącane z płatności pomocy do których producent rolny jest uprawniony w ramach wniosków składanych przez niego w ciągu trzech kolejnych lat kalendarzowych, następujących po roku kalendarzowym w którym stwierdzono niezgodność. W uzasadnieniu organ podniósł, iż odmowa płatności jest konsekwencją stwierdzonej niezgodności (zawyżenia) pomiędzy sumą powierzchni działek rolnych zadeklarowaną przez wnioskodawcę, a stwierdzoną w toku kontroli administracyjnej. Organ I instancji wskazał, iż odnośnie do Jednolitej Płatności Obszarowej, powierzchnia zgłoszona we wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych wyniosła 40,48 ha, natomiast powierzchnia stwierdzona w wyniku kontroli 23,9 ha. Procentowa różnica w powierzchni działek zgłoszonych we wniosku i stwierdzonych w czasie kontroli administracyjnej wyniosła 69,37%. Natomiast odnośnie do Uzupełniającej Płatności Obszarowej, powierzchnia zgłoszona we wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich wyniosła 39,73 ha, natomiast powierzchnia stwierdzona w wyniku kontroli 23,9 ha. W tym wypadku różnica procentowa w powierzchni działek zgłoszonych we wniosku i stwierdzonych przez organ wyniosła 66,23%. W tej zaś sytuacji przedmiotowy wniosek nie mógł być rozpatrzony pozytywnie. Organ wskazał jednocześnie, iż podstawą odmowy przyznania płatności bezpośrednich i nałożenia kar pieniężnych jest w zakresie Jednolitej Płatności Obszarowej - art. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2199/2003 z dnia 16 grudnia 2003 r. ustanawiającego środki przejściowe dla stosowania w odniesieniu do roku 2004 rozporządzenia Rady (WE) nr 1259/1999 w zakresie systemu Jednolitej Płatności Obszarowej dla Republiki Czeskiej, Estonii, Cypru, Łotwy, Litwy, Węgier, Malty, Polski, Słowenii i Słowacji, natomiast w zakresie Uzupełniającej Płatności Obszarowej - art. 32 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiające szczegółowe przepisy w zakresie stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli dla niektórych schematów pomocowych Wspólnoty ustanowionego na mocy rozporządzenia Rady (EWG) nr 3508/92. W odwołaniu z dnia 3 marca 2005 r. A. D. wskazał, iż wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich wypełnił poprawnie, wszystkie dane w nim zawarte są zgodne z prawdą, a Biuro Powiatowe AR i MR nie poinformowało go o jakichkolwiek nieprawidłowościach. Stwierdził, że w dniu składania wniosku użytkował i nadal użytkuje deklarowaną we wniosku powierzchnię działek. Stwierdzona przez organ różnica obszarowa wynika z faktu nie uwzględnienia wydzierżawionych przez niego od brata S. D., od dnia 7 kwietnia 2003 r. , w 15-letnim okresie, gruntów o łącznej powierzchni 18,12 ha, stanowiących działki ewidencyjne: nr 83/3, 83/7, 82/5, 82/7, 83/8, 102/2, 78/2, 181, 44, 49, 668, i 17 obręb S., gmina G. Podniósł, że powyższa decyzję otrzymał dopiero w dniu 2 marca 2005 r. , kiedy to udał się do Biura Powiatowego AR i MR, w związku z brakiem informacji związanych z wnioskowaną przez niego wypłatą płatności bezpośrednich. Wskazując na powyższe A. D. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Po rozpatrzeniu powyższego odwołania, decyzją z dnia "[...]", nr "[...]", Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu wskazał, iż podstawą wydania przez organ I instancji zaskarżonej decyzji było zadeklarowanie przez odwołującego się działek rolnych, dla których nie należała się płatność bezpośrednia, co zostało stwierdzone podczas kontroli krzyżowej działek ewidencyjnych. Ustalono, że działki rolne o łącznej powierzchni 16,73 ha fiz. (16,58 ha użytków rolnych), położone na działkach ewidencyjnych o nr 83/3, 83/7, 82/5, 83/8, 102/2, 78/2, 181, 44, 668, i 17, województwo, S., gmina G., zadeklarowane we wniosku przez skarżącego, pokrywają się z działkami zgłoszonymi przez producenta rolnego S. D. w odrębnym wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich. Wezwanie Nr "[...]" z dnia l lipca 2004 r. wysłane z Biura Powiatowego AR i MR do złożenia wyjaśnień nie zostało odebrane przez odwołującego. Wyjaśnienia złożył natomiast w dniu 13 lipca 2004 r. S. D., który twierdził, że A. D. opuścił gospodarstwo rolne i wyjechał do Irlandii. Pracami polowymi zajmował się on i ojciec S. D. W związku z powyższym S. D. uważał, że to on jest upoważniony do ubiegania się o płatności bezpośrednie do gruntów rolnych, które faktycznie uprawiał. S. D. twierdził, że uprzedzał pełnomocnika A. D., tj. A. C., że w przypadku złożenia wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich w imieniu A. D. nastąpi zdublowanie działek rolnych objętych wnioskami. W ocenie organu odwoławczego argumenty skarżącego nie zasługują na uwzględnienie. Z analizy całokształtu materiału dowodowego, w tym dokumentów oraz wyjaśnień stron i zeznań świadków S. D., P. B., B. C. i J. P. organ II instancji ustalił, że działki gruntu objęte konfliktem kontroli krzyżowej są własnością S. D. (umowy darowizny w formie aktów notarialnych z 20 kwietnia 1992 r. i 20 lutego 1997 r.). Przedmiotowe działki zostały wydzierżawione A. D. (umowa dzierżawy z dnia 7 kwietnia 2003 r.). Sporne grunty były użytkowane rolniczo naprzemiennie przez A. D., który po zbiorze i sprzedaży płodów rolnych, wiosną 2004 r. wyjechał do Irlandii pozostawiając grunty we władaniu brata — S. D. i ojca — S. D. Prace polowe w okresie wiosna 2004 r. i jesień 2004 r. wykonywał S. D. W konsekwencji powyższych ustaleń stwierdzono, że A. D. nie udowodnił, że posiadał sporne działki rolne o nr: 83/3, 83/7, 82/5, 83/8, 102/2, 78/2, 181, 44, 668 i 17 w okresie składania wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich i w związku z tym nie spełnił wymagań wynikających z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, póz. 40 z późn. zm.). W tej sytuacji, w ocenie organu odwoławczego, istniały podstawy prawne do odmowy A. D. przyznania wnioskowanych płatności bezpośrednich. W skardze wniesionej w dniu 17 maja 2005 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, A. D. wskazał na okoliczności podniesione w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Ponownie zakwestionował prawidłowość wydanej decyzji. Stwierdził, że nie otrzymał żadnego pisma informującego go o nieprawidłowościach w złożonym wniosku, wskazał, że użytkował i nadal użytkuje deklarowane we wniosku o przyznanie płatności grunty rolne, będące w jego 15- letniej dzierżawie. Ponownie podniósł kwestię skuteczności doręczenia decyzji Nr "[...]" w związku z faktem wysłania jej na adres A. D., a nie na adres podany do korespondencji. Skarżący stwierdził, że S. D. jest osobą nieuprawniona do otrzymania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych objętych konfliktem kontroli krzyżowej, ponieważ ich nie użytkuje. W konsekwencji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ II instancji, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Stosownie do art. l § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, póz. 1269), Wojewódzki Sąd Administracyjny ma obowiązek badania zaskarżonych decyzji wyłącznie w zakresie ich legalności, a więc z punktu widzenia ich zgodności z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Sąd nie jest natomiast związany granicami skargi, co oznacza, że skarga powinna zostać uwzględniona, jeśli tylko Sąd, niezależnie od zarzutów w niej podniesionych i wniosków w niej sformułowanych, stwierdzi istnienie naruszenia prawa, skutkujące koniecznością wzruszenia zaskarżonego aktu. W niniejszej sprawie, Sąd uwzględnił skargę, bowiem w toku kontroli legalności decyzji podjętych przez organy administracji publicznej stwierdził naruszenie przepisów art. art. 7, 75 i 77 § l kpa, art. 8, 9 ł 107 § 3 kpa , które mogło mieć istotny wpływ na jej wynik. Wskazać należy, że zgodnie z zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego, wyrażonymi w art. 8 kpa i 9 kpa, organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Ponadto obowiązane są do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy administracji czuwają również nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Obowiązek udzielania informacji stronie obejmuje cały tok postępowania administracyjnego, poczynając od wszczęcia postępowania do jego zakończenia decyzją. Tym samym skoro procedura przyznawania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych jest wysoce sformalizowana, to tym bardziej szczególnym obowiązkiem organów przyznających te dopłaty było dokładne informowanie wnioskodawcy o wszelkich okolicznościach faktycznych i prawnych dotyczących ich przyznawania tak aby strona nie poniosła negatywnych konsekwencji swojej niewiedzy. Strona powinna być zatem należycie poinformowana gdy w sprawie zastosowanie mają przepisy unijne, których dostępność dla strony może być ograniczona. Zauważyć należy, że funkcje informacyjne pełni również uzasadnienie decyzji, które ma przekonać stronę co do trafności podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 107 § 3 kpa, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W niniejszej sprawie uzasadnienie decyzji organów administracji publicznej nie spełniają wskazanych wyżej wymogów. Zauważyć należy, że organy nie wskazały pełnej podstawy prawnej odmowy przyznania płatności bezpośrednich, a także nałożenia na skarżącego kar pieniężnych i sposobu wyliczenia ich wysokości. W uzasadnieniu decyzji organy powołały się wprawdzie na polskie przepisy regulujące kwestie związane z płatnościami bezpośrednimi do gruntów rolnych, które stanowią podstawę prawną działania organów administracji publicznej w tym zakresie i ubiegania się przez producentów rolnych o przedmiotowe płatności, tj. art. 3 ust. l ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych (Dz. U. z 2004 r., nr 6, poz. 40 ze zm.), oraz powołały przepisy art. 5 pkt l rozporządzenia Komisji (WE) nr 2199/2003 z dnia 16 grudnia 2003 r. ustanawiającego środki przejściowe do stosowania w odniesieniu do roku 2004 rozporządzenia Rady (WE) nr 1259/1999 w zakresie systemu Jednolitej Płatności Obszarowej dla republiki Czeskiej, Estonii, Cypru, Łotwy, Litwy, Węgier, Malty, Polski, Słowenii i Słowacji oraz art. 32 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiające szczegółowe przepisy w zakresie stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli dla niektórych schematów pomocowych Wspólnoty ustanowionego na mocy rozporządzenia Rady (EWG) nr 3508/92, lecz nie przytoczyły już ich treści. Na organie administracji publicznej odmawiającym stronie przyznania określonego świadczenia i jednocześnie nakładającym na nią karę pieniężną ciąży natomiast szczególny obowiązek dokładnego i czytelnego wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia oraz wskazania wyliczenia wysokości nałożonej kary. Strona winna być bowiem świadoma tego na jakiej podstawie prawnej nałożono na nią karę o określonej wysokości. Odmienne działanie organu narusza nie tylko przepis art. 107 § 3 kpa, ale godzi również w przytoczone wyżej zasady ogólne postępowania administracyjnego. Brak wyjaśnienia podstawy prawnej podjętego rozstrzygnięcia uniemożliwia także Sądowi kontrolę poprawności stanowiska organów administracji publicznej w tym zakresie. Dodać jednocześnie należy, że w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie organy administracji publicznej nie wyjaśniły również wszystkich okoliczności sprawy, które mogły mieć znaczenie dla jej rozpatrzenia. Bezpornym jest, że skarżący w dniu 7 kwietnia 2003 r. zawarł z swym bratem S. D. umowę dzierżawy na sporne grunty rolne. Składając wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do dzierżawionych gruntów rolnych oraz własnych za 2004r., skarżący kategorycznie stwierdził, że użytkował zadeklarowaną powierzchnię i użytkuje ją obecnie. Wskazał, że to nie on, a S. D. bezpodstawnie wystąpił z wnioskiem o przyznanie płatności bezpośrednich, które bezprawnie uzyskał. Okoliczność ta, w ocenie Sądu, nie została jednoznacznie i prawidłowo wyjaśniona oraz oceniona przez orzekające w sprawie organy. Nie znalazła również odzwierciedlenia w uzasadnieniu podjętej przez nie decyzji. Należy wskazać , że relacje w tej kwestii nie tylko zainteresowanych osób, ale także osób postronnych są sprzeczne i nie pozwalają na jednoznaczne jej wyjaśnienie. Z oświadczenia S. D. wynika, że na dzierżawionych przez skarżącego od S. D. spornych gruntach prace polowe w 2004 r. wykonywał osobiście. W pracach tych w ogóle nie uczestniczył syn S. D. Natomiast skarżący po sprzedaży zbiorów wyjechał za granicę. Z kolei sąsiad S. D. – J. P. podał, że uprawy w gospodarstwie będącym własnością S. D. na 2004 r. były wykonywane wspólnie przez braci A. i S. D. oraz ich ojca S. D. Świadek B. C. oświadczyła, że nie jest w stanie stwierdzić kto faktycznie użytkował w 2004 r. ziemię należącą do S. J., a wydzierżawione dla A. D. Natomiast wykonujący w ramach pomocy sąsiedzkiej prace polowe P. B. oświadczył, że sporne działki uprawiane były przez S. D. i teścia A. D., tj. A. C. W ocenie świadka S. D. nie był związany z uprawą tych działek. Wskazane zeznania świadków nie są jednoznaczne, pozostają jednak w oczywistej sprzeczności z relacjami S. D. i nie potwierdzają one faktu porzucenia przez skarżącego dzierżawionych sporne gruntów rolnych oraz swego gospodarstwa. Przyjęcie zatem w zaskarżonej decyzji, iż argumenty skarżącego nie zasługują na uwzględnienie, albowiem z analizy całokształtu materiału dowodowego, w tym także dokumentów oraz wyjaśnień stron i zeznań świadków wynika, że sporne grunty były użytkowane rolniczo naprzemiennie przez skarżącego i S. J. jest co najmniej błędne. Nie jest także uzasadnione, w świetle dotychczas poczynionych ustaleń, przyjęcie tezy, że w okresie składania wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich skarżący nie spełniał wymagań wynikających z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych. Z treści art. 75 § l kpa wynika, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, co niewątpliwie umożliwia realizację zasady prawdy obiektywnej. Organ administracji nie może biernie oczekiwać na zgłoszenie dowodów przez stronę, ale w związku z zasada oficjalności (art. 7 i 75 kpa) jest zobowiązany do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia i załatwienia sprawy, w tym również do przeprowadzenia z urzędu dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego sprawy (wyrok NSA z dnia 29 listopada 2000r., V SA 948/00 ). W niniejszej sprawie, przed podjęciem decyzji, organy zobowiązane były przede wszystkim podjąć wszelkie kroki do przesłuchania strony, tj. A. D., gdyż w sprawie pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Fakt nie podjęcia przez skarżącego wezwania organu I instancji z dnia l lipca 2004 r. do złożenia wyjaśnień nie uprawniał do pominięcia tego dowodu, tym bardziej, że skarżący podał adres do doręczeń, tj. adres swego teścia A. C. Niezbędne było zatem także dopuszczenie dowodu z zeznań świadka A. C. Tymczasem organy oparły swe rozstrzygnięcia tylko na niektórych dowodach i pominęły inne, co jest niedopuszczalne nie tylko w postępowaniu administracyjnym. Ponownie należy podkreślić, że w postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzić, stosownie do art. 7 i 77 § l kpa, dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie. To organy administracyjne zobowiązane są bowiem do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego ustalenia i wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Przesłanki podjętego rozstrzygnięcia powinny znaleźć natomiast odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji. W związku z powyższym, w toku ponownego rozpoznawania niniejszej sprawy, konieczne będzie przeprowadzenie przez organ I instancji uzupełniającego postępowania wyjaśniającego we wskazanym powyżej zakresie, odnoszącym się do spornych gruntów i praw przysługujących skarżącemu z tytułu ich dzierżawienia. Wyjaśnienie tych okoliczności może mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. W przypadku braku znalezienia podstaw do przyznania skarżącemu płatności bezpośrednich organ administracji publicznej wydając nową decyzję powinien uwzględnić wskazówki Sądu co do treści jej uzasadnienia. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 145 § l pkt l lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono stosownie do art. 200 powołanej wyżej ustawy. Zgodnie z art. 152 ustawy Sąd orzekł ponadto, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się wyroku.