II SA/Ol 395/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Asesor WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 sierpnia 2008 r. sprawy ze skargi D.E. na decyzję Prezydenta Miasta z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie nadania stopnia awansu zawodowego nauczyciela kontraktowego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Wnioskiem z dnia 10 grudnia 2007r. D. E. powołując się na art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako: k.p.a.) zwróciła się do Dyrektora "[...]" Liceum o uchylenie decyzji z dnia "[...]"września 2001r. nadającej jej stopień awansu zawodowego nauczyciela kontraktowego i wydanie nowej decyzji dotyczącej przebiegu procedury związanej z uzyskaniem tego stopnia. Uzasadniając wniosek podniosła, iż w dniu "[...]"czerwca 2001r. odbyło się przed powołaną przez dyrektora Liceum komisją kwalifikacyjną postępowanie zakończone uzyskaniem przez nią akceptacji na stopień nauczyciela kontraktowego, a w dniu 9 lipca tegoż roku uzyskała zaświadczenie o powyższej akceptacji. Wskazała, że akt nadania stopnia awansu zawodowego nauczyciela kontraktowego został wydany w dniu "[...]"września 2001r., czyli po upływie 58 dni od dnia wydania zaświadczenia o akceptacji komisji kwalifikacyjnej na stopień awansu zawodowego. Okoliczność wydania aktu nadania po tak długim okresie czasu doprowadziła do powstania sytuacji, iż w trakcie ubiegania się o kolejny stopień awansu zawodowego i obliczania okresu pracy w charakterze nauczyciela kontraktowego okazało się, że do wymaganego okresu brakuje jej 21 dni stażu. Brak ten, jak wskazała, nie zaistniałby w sytuacji wydania aktu nadania stopnia nauczyciela kontraktowego z zachowaniem terminów określonych w przepisach k.p.a. dla załatwiania spraw przez organy administracji. Dodała, iż w listopadzie 2007r. zwróciła się do Dyrektora "[...]" LO z prośbą o zmianę daty decyzji z dnia "[...]"września 2001r., jednakże w odmownej odpowiedzi na prośbę dyrektor wskazał, że w przepisach ówcześnie obowiązującej ustawy Karta Nauczyciela nie było sprecyzowane do jakiego dnia należy wydać decyzję o nadaniu stopnia awansu zawodowego na nauczyciela kontraktowego. Okoliczność ta, jak podniosła, nie zwalniała jednak dyrektora od zastosowania art. 35 k.p.a. stanowiącego, że załatwienie sprawy powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca. Dlatego też akt nadania powinien być wydany najpóźniej do dnia 22 lipca 2001r. Wskazała również, że podziela zdanie dyrektora, iż w trybie art. 155 k.p.a. nie można zmienić daty wydania decyzji administracyjnej, zatem poprawienie daty decyzji z dnia "[...]"września 2001r. nie jest możliwe. Jednakże, jak wskazała, w trybie określonym powołanym artykułem możliwe jest uchylenie decyzji z dnia "[...]"września 2001r. i wydanie decyzji nowej, zawierającej prawidłową datę nadania stopnia nauczyciela kontraktowego. Decyzją z dnia "[...]"stycznia 2008r., Nr "[...]", Dyrektor "[...]" Liceum działając na podstawie art. 104 § 1 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku D. E., odmówił zmiany decyzji administracyjnej – aktu nadania stopnia awansu zawodowego nauczyciela kontraktowego z dnia "[...]"września 2001r., Nr "[...]". W uzasadnieniu orzeczenia wskazał, iż w całości podtrzymuje swoje stanowisko w sprawie stanowiące, że w dacie podejmowania kwestionowanej decyzji z dnia "[...]"września 2001r. art. 9b ustawy z dnia 26 stycznia 1982r. Karta Nauczyciela (tj. Dz. U. z 2006r. Nr 97, poz. 674 ze zm.) nie precyzował do jakiego dnia dyrektor winien był wydać decyzję o nadaniu stopnia awansu zawodowego na nauczyciela kontraktowego. Wskazał ponadto, ze nowa decyzja dotyczyłaby sprawy już zamkniętej, a jej wydanie naruszałoby powagę rzeczy osądzonej. Odwołanie od tej decyzji wniosła D. E. żądając jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 155 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie. Uzasadniając odwołanie w całości przytoczyła argumentację zawartą we wniosku z dnia 10 grudnia 2007r. Wskazała ponadto, iż uchylenie lub zmiana decyzji, o których mowa w art. 155 k.p.a. dotyczy rzeczy osądzonych. Zatem w świetle powyższego przepisu całkowicie chybiony jest pogląd organu I instancji, iż wydanie nowej decyzji naruszyłoby powagę rzeczy osądzonej. Nadto dodała, że decyzja o nadaniu jej stopnia awansu zawodowego została podjęta z naruszeniem procedury określonej w art. 6, 8, 9 i 12 k.p.a. Po rozpatrzeniu odwołania, Prezydent Miasta decyzją z dnia "[...]"kwietnia 2008r., Nr "[...]", utrzymał w mocy decyzję Dyrektora "[...]" LO z dnia "[...]"stycznia 2008r. Jako podstawę prawną orzeczenia wskazał art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 9b ust. 7 pkt 1 w zw. z art. 91d pkt 3 ustawy Karta Nauczyciela. Uzasadniając orzeczenie wskazał, iż w dniu zakończenia przez D. E. stażu obowiązujące przepisy Karty Nauczyciela, m.in. art. 9b ust. 3, wskazywały jedynie na terminy przeprowadzenia postępowania kwalifikacyjnego. Nie określały natomiast precyzyjnie terminu w jakim dyrektor szkoły powinien wydać decyzję o nadaniu nauczycielowi stażyście stopnia nauczyciela kontraktowego. Podniósł, że dyrektor szkoły, jako organ administracji publicznej uprawniony do nadania nauczycielowi stopnia awansu zawodowego w drodze decyzji administracyjnej, powinien stosować przepisy procedury administracyjnej, w tym art. 35 k.p.a., jednakże rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 3 sierpnia 2000r. w sprawie uzyskiwania stopni awansu zawodowego przez nauczycieli (Dz. U. Nr 70, poz. 825) w § 8 ust. 2 wskazywało, że w przypadku złożenia wniosku przez nauczyciela kończącego staż w danym roku szkolnym (do 30 czerwca tego roku), postępowanie kwalifikacyjne powinno być podjęte oraz zakończone w tym samym roku szkolnym, jeżeli wniosek i dokumentacja spełniają wymagania formalne. Podkreślił, że dyrektor szkoły nawiązał z D. E. stosunek pracy na czas określony w celu odbycia przez nią stażu wymaganego do uzyskania awansu na stopień nauczyciela kontraktowego. Posiedzenie komisji kwalifikacyjnej odbyło się w dniu "[...]"czerwca 2001r., co potwierdza zaświadczenie z dnia 9 lipca 2001r., a akt nadania stopnia awansu zawodowego nauczyciela kontraktowego dyrektor szkoły wydał w dniu "[...]"września 2001r. Umowa o pracę oraz ustalone wynagrodzenie obowiązujące od dnia 1 września 2001r. jednoznacznie wskazują, że z tym dniem D. E. została zatrudniona jako nauczyciel kontraktowy, zatem należy uznać, że dyrektor liceum wypełnił wymogi określone przepisem § 8 ust. 2 rozporządzenia w sprawie uzyskiwania stopni awansu zawodowego przez nauczycieli, zamykając okres stażu na stopień nauczyciela kontraktowego z końcem roku szkolnego 2000/2001. Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie D. E. żądając jej uchylenia, jak też uchylenia decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 8, 9, 10, 11 i 155 k.p.a. Przytaczając argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji wskazała ponadto, iż w myśl przepisów rozporządzenia w sprawie uzyskiwania stopni awansu zawodowego przez nauczycieli postępowanie kwalifikacyjne powinno zostać podjęte i zakończone w tym samym roku szkolnym. Pomimo, iż rok szkolny kończy się 31 sierpnia decyzja o nadaniu stopnia awansu zawodowego została podjęta dopiero w dniu "[...]" września, tj. 6 dni po rozpoczęciu kolejnego roku szkolnego. Wskazała, że zatrudnienie jej z dniem 1 września jako nauczyciela kontraktowego nastąpiło bez podstawy prawnej, bowiem stosowna decyzja w tym przedmiocie została wydana dopiero "[...]"września. Wskazała również, iż w trakcie postępowania administracyjnego nie stworzono jej możliwości wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie materiałów, a także nie wyjaśniono jej przesłanek, którymi kierowały się organy podejmując kwestionowane orzeczenia. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Przedmiotowe postępowanie administracyjne wszczęto w związku z wnioskiem D. E. opartym na art. 155 kodeksu postępowania administracyjnego. Zatem rozpoznanie skargi wymaga rozważenia na wstępie zakresu przedmiotu postępowania administracyjnego w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej na podstawie przepisu art. 155 kpa, który stanowił podstawę wskazaną we wniosku o zmianę aktu nadania stopnia awansu zawodowego nauczyciela z dnia "[...]"września 2001 r. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 kpa jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem jest przeprowadzenie weryfikacji decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo. Z wykładni gramatycznej przepisu art. 155 kpa wynika, że organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję ostateczną, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: - strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji, - przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu decyzji, - za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Przy uwzględnieniu reguły interpretacyjnej zawartej w przepisie art. 16 § 1 kpa zdanie drugie, uprawniony jest pogląd, że przedmiotem postępowania określonego w art. 155 kpa jest stwierdzenie istnienia przesłanek wymienionych w tym przepisie. Oznacza to, że przepis ten nie może być podstawą merytorycznego ponownego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie, gdyż nie tworzy on dla stron prawa do kolejnej instancji. Na podstawie art. 155 kpa mogą być zmieniane lub uchylane zarówno decyzje wadliwe, jak i niedotknięte żadnymi wadami, wyłącznie jeżeli ich wzruszenie jest podyktowane względami interesu społecznego lub słusznym interesem strony. Istnienie tegoż interesu społecznego lub słusznego, a więc kwalifikowanego interesu strony musi być ustalone w konkretnej sprawie i musi uzyskać zindywidualizowaną treść, wynikającą ze stanu faktycznego i prawnego sprawy. Słuszny interes strony, a więc taki, który jest godny ochrony i nie stoi w sprzeczności z prawem, powinien być oceniany przez organ według wynikającej z art. 7 kpa zasady załatwienia sprawy w sposób zgodny ze słusznym interesem strony. Ocena, czy w konkretnej sprawie zachodzą te przesłanki należy do organu, który przy rozpatrywaniu sprawy w trybie art. 155 kpa nie może ograniczyć się wyłącznie do skontrolowania legalności decyzji objętej wnioskiem strony i zaniedbać rozpoznania sprawy w świetle przesłanek do uchylenia lub zmiany decyzji, określonych w art. 155 kpa, co w ocenie Sądu miało miejsce w rozpoznawanej sprawie. Takie ograniczenie zakresu postępowania stanowi naruszenie prawa i uzasadnia wzruszenie zaskarżonej decyzji jako wadliwej. W rozpoznawanej sprawie organy I i II instancji ograniczyły się do oceny legalności aktu nadania stopnia awansu zawodowego objętego wnioskiem i kwestii niedopuszczalności zmiany daty wydania tegoż aktu. Zaznaczyć tu należy, że skarżąca zgadzała się z poglądem organów administracji, że zmiana daty wydania aktu byłaby jego sfałszowaniem co jest niedopuszczalne, więc żądała wydania aktu w którym wskazanoby od kiedy może jej się liczyć okres pracy w charakterze nauczyciela kontraktowego. Mówiąc prościej jej żądaniu zadośćuczynionoby zapewne uzupełniając akt o sformułowanie z jakim dniem nabyła uprawnienia nauczyciela kontraktowego, bowiem brak tej daty prowadzi do uznania, że nastąpiło to z dniem wydania tegoż aktu, tj. z dniem "[...]"września 2001 r. Przy czym konkretnej daty skarżąca nie wskazała. Zdaniem Sądu organy administracji nie podjęły wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego zgodnie z art. 7 kpa i ustalenia czy w sprawie zachodzą podstawy do uchylenia lub zmiany tej decyzji w świetle przesłanek określonych a art. 155 kpa. Organy administracji swoje stanowisko powinny uzasadnić stosownie do przepisu art. 107 § 3 kpa. Potwierdzeniem wskazanych uchybień w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym jest choćby brak w obydwu decyzjach wskazania art. 155 kpa nie wspominając już o treści tego przepisu, co dobitnie świadczy, że organy administracji sprawy pod tym kątem w zasadzie nie rozpoznawały. Przechodząc do oceny zarzutu skarżącej dotyczącego przekroczenia terminu załatwienia sprawy nadania jej stopnia awansu zawodowego nauczyciela kontraktowego, należy uznać go za zasadny. Słusznie twierdzi skarżąca, że w braku wyczerpujących uregulowań w karcie nauczyciela i przepisach wykonawczych do terminów załatwienia jej sprawy miały zastosowanie przepisy kpa. Stosownie do art. 9 b ust. 1,2 i 3 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela (Dz. U. z 1997 r. Nr 56, poz. 357 ze zm.) w brzmieniu na dzień wydania aktu nadania skarżącej stopnia awansu zawodowego, warunkiem jego nadania było posiadanie kwalifikacji określonych w art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy, odbycie stażu zakończonego pozytywną oceną dorobku zawodowego nauczyciela oraz uzyskanie akceptacji komisji kwalifikacyjnej po przeprowadzonej rozmowie. Przy czym komisje kwalifikacyjne przeprowadzały postępowanie kwalifikacyjne w styczniu, lutym oraz maju, czerwcu i lipcu. Dodatkowo z § 8 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 3 sierpnia 2000 r. w sprawie uzyskiwania stopnia awansu zawodowego przez nauczycieli (Dz.U. z 24 sierpnia 2000 r. Nr 70, poz. 825) wynikało, że w przypadku skarżącej postępowanie kwalifikacyjne powinno być podjęte i zakończone w tym samym roku szkolnym, tj. do 31 sierpnia 2001 r. Z zebranego materiału dowodowego wynika, że już "[...]"czerwca 2001 r. odbyło się postępowanie przed komisją kwalifikacyjną zakończone uzyskaniem przez skarżącą akceptacji na stopień nauczyciela kontraktowego. W dniu 9 lipca 2001 r. skarżąca uzyskała zaświadczenie o tejże akceptacji dokonanej przez Komisję kwalifikacyjną. Od tego dnia do dnia wydania aktu nadania stopnia awansu ("[...]"września 2001 r.) nie wykonywano żadnych czynności potrzebnych do jego wydania. Z tego domniemywać należy, że organ najpóźniej 9 lipca 2001 r. był w posiadaniu całej dokumentacji wymaganej do podjęcia decyzji. Zgodnie z art. 35 § 1,2 i 3 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki: w zasadzie niezwłocznie lub nie później niż w ciągu miesiąca. Nie ulega zatem wątpliwości, że Dyrektor szkoły wydając akt dopiero "[...]"września 2001 r. naruszył wskazane przepisy. Fakt ten oczywiście nie przesądza o konieczności uwzględnienia wniosku skarżącej, ale jest mocnym argumentem przemawiającym za ewentualnym przyjęciem, że są podstawy do zastosowania art. 155 kpa, w szczególności w kontekście późniejszych zmian wprowadzonych w Karcie Nauczyciela, a stanowiących, że decyzja w przedmiocie aktu nadania stopnia awansu zawodowego nauczyciela musi być wydana do 31 sierpnia danego roku, co podkreśla wagę terminów załatwiania tego typu spraw. Wydaje się również, że przepisy prawa nie stoją na przeszkodzie aby w trybie art. 155 kpa móc zmienić akt nadania uzupełniając jego treść (nie datę wydania) o datę od jakiej nauczyciel uzyskał awans zawodowy. Co prawda z wzoru aktu nadania stopnia awansu nauczyciela kontraktowego (zał. nr 3 do rozporządzenia MEN z dnia 3 sierpnia 2000 r. w sprawie uzyskiwania stopnia awansu zawodowego przez nauczycieli) nie wynika, że datę taką należy podać ale nie znaczy to, że daty takiej, w określonych warunkach, podać nie można. Potwierdza to treść art. 9 b ust. 4 Karty Nauczyciela, z którego to wynika, że akt nadania powinien zawierać w szczególności wymienione w tym przepisie elementy, co znaczy, że można w nim wskazać także inne elementy w tym datę od której nauczyciel nabywa określone aktem uprawnienia. Jest to w szczególności oczywiste w stosunku do nauczycieli akademickich, do których ma zastosowanie ten sam wzór, a którzy nabywają stopnie awansu zawodowego z mocy prawa, zatem wydany później akt deklaratoryjny bez wskazania daty uzyskania uprawnień mijałby się z prawdą. Rozpoznając ponownie sprawę organy administracji wezmą pod uwagę powyższe wskazania Sądu, ewentualnie w porozumieniu ze skarżącą ustalą datę, którą należy wskazać w zmienionym akcie, od kiedy nabyła uprawnienia nauczyciela zawodowego, a ponowną decyzję szczegółowo uzasadnią. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wobec czego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) uchylił zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Na podstawie art. 152 tej ustawy orzeczono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana do uprawomocnienia się wyroku.