II SA/Ol 395/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędzia WSA Hanna Raszkowska Protokolant st. sekretarz sądowy Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lipca 2011r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Wojewody z dnia "[...]". nr "[...]" w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę. Decyzją z dnia "[...]" wydaną z upoważnienia Starosty P. przez Naczelnika Wydziału Zagospodarowania i Budownictwa Starostwa P. po rozpoznaniu wniosku inwestora – J. B. zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę budynku usługowego (funkcja gastronomiczna i handlowa) wraz z całą infrastrukturą techniczną oraz budynku gospodarczego na działkach o nr geod."[...]" i "[...]" położonych w P. przy ulicy Ż. Wskazano, iż przedmiotowa sprawa była ponownie rozpoznawana w związku z decyzją Wojewody z dnia "[...]" uchylającą decyzję organu pierwszej instancji z dnia "[...]". W toku przeprowadzonego postępowania stwierdzono, że projekt nie narusza ustaleń decyzji Burmistrza P. z dnia "[...]" o warunkach zabudowy i wydano niniejszą decyzję. Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia złożył m.in. K. K., podnosząc zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego i materialnego. Odwołujący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy na mocy art. 138 § 1 pkt 2 kpa, podtrzymując w całości argumentację podniesioną uprzednio w odwołaniu z dnia "[...]", bowiem w jego ocenie organ nie tylko nie podjął żadnych działań prawnych, ale też nie uzasadnił należycie swojego stanowiska w tej sprawie, co jednocześnie uzasadnia zarzut stronniczego prowadzenia postępowania administracyjnego wbrew art. 8 kpa. W pierwszej kolejności podniesiono, iż zaskarżona decyzja została wydana w wyniku uchylenia przez Wojewodę decyzji organu pierwszej instancji z dnia "[...]", czyli decyzji wydanej w trybie nadzwyczajnym – wznowienia postępowania, zaś zgodnie z doktryną i orzecznictwem sądowoadministracyjnym w wyniku wznowienia postępowania może być wydana wyłącznie jedna z decyzji, o których mowa w art. 151 Kodeksu postępowania administracyjnego. Tymczasem kwestionowaną decyzję Starosta wydał na podstawie art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. w trybie zwykłym. Ponadto, skoro we właściwym trybie nie została jeszcze wyeliminowana z obrotu prawnego decyzja Starosty z dnia "[...]" o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, to wydanie kolejnej decyzji w tym samym przedmiocie, temu samemu inwestorowi, dotyczącej tego samego zamierzenia inwestycyjnego, przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy i stanie prawnym, stanowi rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 3 kpa. Odwołujący podniósł, iż zaskarżona decyzja narusza także art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, gdyż organ pominął fakt, że inwestor rozpoczął roboty budowlane już w 2010 r., natomiast istotą sprawy o udzielenie pozwolenia na budowę jest wyrażenie przez powołany do tego organ zgody na rozpoczęcie zamierzonych przez inwestora robót budowlanych. W ocenie odwołującego organ pierwszej instancji całkowicie zignorował zalecenia Wojewody zawarte w uzasadnieniu decyzji z dnia "[...]". Organ nie odniósł się w ogóle do faktu, iż słupy konstrukcyjne, podtrzymujące połacie dachu spornego budynku znajdują się ponad 2,5m poza linią zabudowy, jak również pominięto kwestię naruszenia ochrony akustycznej budynku i prawidłowości spełnienia wymagań co do udziału powierzchni biologicznie czynnej zabudowywanych działek. Nieprzekraczalna linia zabudowy oznacza, że budynki nie mogą być poza tą linią zlokalizowane i wyznacza usytuowanie ściany zewnętrznej budynku wraz z wszystkimi elementami w określony wiążący sposób. Podkreślono przy tym, iż ustawodawca nie przewiduje możliwości posadowienia elementów konstrukcyjnych budynków i budowli poza wyznaczoną linię zabudowy. Z akt administracyjnych nie wynika też, aby organ pierwszej instancji dysponował dokumentami pozwalającymi na stwierdzenie, iż wysokość okapów spornego budynku jest dostosowana do wysokości okapów istniejącego obok budynku, należącego do odwołujących się. Organ nie wyjaśnił również, wbrew wytycznym Wojewody, czy zmiany dokonane w spornym budynku przed ich zatwierdzeniem przez organ, mieściły się w pojęciu nieistotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, a także jakie znaczenie prawne ma fakt, że zmian tych dokonano w toku wznowieniowego postępowania. Podkreślono, że konsekwencją niedostosowania wysokości dachu do wysokości istniejącego. sąsiadującego budynku będzie zaleganie śniegu na dachu niższego budynku, stanowiącego własność odwołującego. Kwestionowana decyzja nie zawiera także uzasadnienia prawnego i faktycznego, spełniającego warunki określone w art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Decyzją z dnia "[...]" wydaną przez Wojewodę uchylono w całości zaskarżoną decyzję i umorzono postępowanie organu pierwszej instancji. Jak podniósł organ odwoławczy, analiza akt przedmiotowej sprawy wskazuje, iż w obrocie prawnych pozostała decyzja Starosty P. z dnia "[...]" o pozwoleniu na budowę oraz postanowienie tego organu z dnia "[...]" w sprawie wznowienia postępowania zakończonego wymienioną decyzją. Wydanie w takich warunkach przez Starostę P. decyzji z dnia "[...]", która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną tego organu z dnia "[...]" jest wadą kwalifikowaną, określoną w art. 156 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, której zaistnienie nakłada obowiązek stwierdzenia nieważności takiej decyzji. Jednakże w związku z tym, iż decyzja ta była rozpatrywana w trybie odwoławczym, który ma pierwszeństwo przed trybem nieważnościowym, orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i umorzono postępowanie. Organ odwoławczy wskazał, iż w warunkach niniejszej sprawy w związku z postanowieniem z dnia "[...]", którym wznowione zostało postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia "[...]" Starosta P. zobligowany jest do przeprowadzenia postępowania określonego w art. 149 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego z uwzględnieniem okoliczności wskazanych w decyzji Wojewody z dnia "[...]". W takim postępowaniu może zapaść wyłącznie jedna z decyzji, które wymienia art. 151 Kodeksu postępowania administracyjnego. Skargę na powyższą decyzję wniósł K. K., żądając jej uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi odwoławczemu. Skarżący podniósł zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niezasadne umorzenie postępowania organu pierwszej instancji. Zdaniem skarżącego wbrew stanowisku organu odwoławczego Starosta nie wydał swojej decyzji z dnia "[...]" na wniosek inwestora z 2009r. Z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji wynika wprost, że jest ona wydana w postępowaniu wznowieniowym, toczącym się na skutek uchylenia poprzedniej decyzji organu pierwszej instancji. W tej sytuacji umorzenie postępowania organu pierwszej instancji zakończonego decyzją z dnia "[...]" zamyka wznowione postępowania administracyjne i uniemożliwia rozpoznanie zarzutów podniesionych we wniosku o wznowienie postępowania i w toku tego postępowania. Skarżący zaznaczył przy tym, iż nie ma żadnych wątpliwości, że Starosta P. nie przeprowadziłby postępowania administracyjnego i nie wydałby już jakiejkolwiek decyzji, gdyż podnosiłby i to zasadnie, że postępowanie przed tym organem zostało umorzone. Należy zatem wskazać, iż zaskarżone rozstrzygnięcie Wojewody pozbawia skarżącego możliwości obrony swoich praw. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podniesiono, iż decyzja Starosty P. z dnia "[...]" wydana na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy Prawo budowlane w wyniku rozpatrzenia wniosku inwestora z lutego 2009r. i orzeka o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. W ocenie organu odwoławczego jest to decyzja o pozwoleniu na budowę, mimo niespójności z treścią jej uzasadnienia. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne wskazano, że w razie sprzeczności między rozstrzygnięciem decyzji a jej uzasadnieniem za miarodajną należy przyjąć treść rozstrzygnięcia. Zatem w warunkach niniejszej sprawy zasadnym było uchylenie decyzji Starosty P. z dnia "[...]" w całości i umorzenie postępowania organu pierwszej instancji. Takie rozstrzygnięcie spowodowało jednoznaczne wyeliminowanie wadliwej decyzji i jest zgodne z aktualnym brzmieniem art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Podkreślono przy tym, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia "[...]" organ odwoławczy wyraźnie wskazał na konieczność przeprowadzenia przez Starostę P. postępowania w zakresie określonym w art. 149 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym może zapaść wyłącznie jedna z decyzji, które wymienione zostały w art. 151 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając zatem skargę na decyzję Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jej wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną. W ocenie Sądu wniesiona w niniejszej sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podnieść należy, iż przedmiotem skargi jest decyzja Wojewody, którą uchylono decyzję Starosty P. z dnia "[...]" i umorzono postępowanie organu I instancji związane z wydaniem tej decyzji. Wskazano bowiem iż decyzja Starosty P. dotyczy sprawy rozstrzygniętej już poprzednio inną decyzją ostateczną tego organu. Takie stanowisko Wojewody w świetle akt sprawy jest w pełni uzasadnione. Decyzją z dnia "[...]" Starosta P. zatwierdził – na wniosek J. B. z lutego 2009r. - projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku usługowego (funkcja gastronomiczna i handlowa) wraz z całą infrastrukturą techniczną oraz budynku gospodarczego na działce o nr geod. "[...]" i "[...]" położonej w P. przy ul. Ż. Jednakże wniosek ten został już wcześniej rozpatrzony przez Starostę P., który w dniu "[...]" wydał decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i o pozwolenia na budowę tej samej inwestycji. Decyzja ta stała się ostateczna. Wprawdzie postanowieniem z dnia "[...]" zostało wznowione postępowanie w sprawie zakończonej wydaniem przedmiotowej decyzji z dnia "[...]", ale nie zostało ono jeszcze ostatecznie zakończone. Zatem decyzja z dnia "[...]" w sprawie pozwolenia na budowę pozostaje w obrocie prawny. W związku z tym należało wyeliminować kolejną decyzję wydaną w tej samej sprawie, a postępowanie w tym zakresie umorzyć. Należy przy tym podnieść, iż nie jest słuszny zarzut skarżącego, iż decyzja wydana przez organ I instancji dotyczy postępowania wznowieniowego. Wprawdzie w jej uzasadnieniu podano, iż decyzją Wojewody z dnia "[...]" uchylono decyzję Starosty P. z dnia "[...]" i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania, jednakże to przekonanie organu I instancji jest całkowicie błędne. Decyzją Wojewody z dnia "[...]" uchylono bowiem decyzję Starosty P. z dnia "[...]" o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej Starosty P. z dnia "[...]", co w żaden sposób nie wyeliminowało z obrotu prawnego decyzji z dnia "[...]" o pozwoleniu na budowę. W tej sytuacji brak było podstaw do wydania kolejnej decyzji o pozwoleniu na budowę, dotyczącej przedmiotowej inwestycji. Wskazać przy tym należy, iż wprawdzie w uzasadnieniu decyzji Starosty P. z dnia "[...]" o pozwoleniu na budowę powołano się na decyzję Wojewody z dnia "[...]", lecz z treści rozstrzygnięcia wynika, iż jest to decyzja w innej sprawie, a mianowicie w sprawie pozwolenia na budowę. W sentencji decyzji Starosty P. nie powołano się bowiem ani na przepis art. 151 Kodeksu postępowania administracyjnego, ani nawet na art. 145 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wobec zaś sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a jego uzasadnieniem, decyduje treść rozstrzygnięcia. Takie stanowisko prezentowane jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 sierpnia 1985r. Sygn. akt II SA 730/85, GAP nr 5 str. 43, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 grudnia 1999r. Sygn. akt IV SA 2070/97 LEX nr 48693). Słuszne jest zatem stanowisko organu odwoławczego, iż de facto organ I instancji wydał decyzję w innej sprawie, wcześniej już rozstrzygniętej decyzją ostateczną i w tym zakresie zarzuty skarżącego nie są zasadne. Nie ulega natomiast wątpliwości okoliczność, iż po decyzji Wojewody z dnia "[...]" przed organem I instancji w dalszym ciągu toczy się postępowanie wznowieniowe dotyczące przedmiotowego pozwolenia na budowę, które winno być rozstrzygnięte jedną z decyzji, o których mowa w art. 151 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wskazano to zresztą w sposób wyraźny w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wobec powyższego zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa i dlatego na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę należało oddalić.