II SA/Ol 395/14

Dnia 15 lipca 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Matuszak Sędziowie Sędzia WSA Hanna Raszkowska Sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Protokolant Specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lipca 2014 roku sprawy ze skargi D. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie zasiłek celowy I. oddala skargę; II. przyznaje adwokatowi M. K. od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) netto, powiększoną o należny podatek VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. D.P. w dniu 16 października 2013 r., zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w M., o przyznanie zasiłku celowego na realizację recept od lekarza rodzinnego i lekarzy specjalistów: reumatologa, laryngologa oraz urologa według wyceny leków w aptece lub w wysokości 400 zł . Decyzją z dnia 8 listopada 2013 r., działający z upoważnienia Burmistrza, Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w M., przyznał wnioskodawcy świadczenie pieniężne w formie zasiłku celowego na częściowe pokrycie kosztów zakupu leków w wysokości 150,00 zł jednorazowo i odmówił przyznania zasiłku celowego z przeznaczeniem na częściowe pokrycie kosztów zakupu leków w wysokości 250,00 zł. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ stwierdził, że wnioskodawca spełnił przesłanki warunkujące przyznanie przedmiotowego świadczenia. Podał, że pracownik apteki ""[...]" wskazał ceny przepisanych wnioskodawcy leków, których koszt wyniósł 379,13 zł. Organ stwierdził, że środki finansowe, jakimi dysponuje Ośrodek na zasiłki celowe są bardzo ograniczone, ponieważ budżet Ośrodka na te zadania został w roku bieżącym zmniejszony, stale zaś zwiększa się liczba osób i rodzin, ubiegających się o przyznanie pomocy. Od początku października 2013 r. do dnia 31 października wpłynęło już 3408 podań o zasiłki celowe oraz 1842 podania o zasiłki okresowe. Środki finansowe na wsparcie muszą być rozdysponowywane bardzo racjonalnie. Zaś pomoc jest szczególnie niezbędna i uzasadniona dla osób i rodzin, mających na utrzymaniu małoletnie bądź uczące się dzieci. Wnioskodawca, będący osobą samotnie gospodarującą, nie mający żadnych innych osób na utrzymaniu, dysponujący comiesięcznym stałym dochodem w postaci zasiłku stałego w maksymalnej wysokości, ma przynajmniej potencjalne możliwości, aby chociaż częściowo zaspokajać zgłaszane potrzeby z własnych środków. Natomiast przyznanie wnioskodawcy wszelkiej pomocy, o jaką wnioskuje, musiałoby spowodować zmniejszenie rozmiaru wsparcia dla osób, znajdujących się w trudniejszych sytuacjach. Organ wskazał też, że w samym miesiącu październiku 2013 r. do Ośrodka wpłynęły 334 podania o przyznanie zasiłku celowego i przyznano wsparcie w łącznej kwocie 71.493,98 zł, w tym na zakup opału. Po odjęciu zasiłków na zakup opału, średnia wysokość zasiłku w tym miesiącu wyniosła 134, 62 zł, zaś D.P. otrzymał zasiłek w kwocie 150 zł i otrzymał także w październiku wsparcie na zakup węgla w kwocie 600 zł. Organ zaznaczył także, że przez okres 10 miesięcy 2013 r. wnioskodawca otrzymał wsparcie w różnych formach w kwocie 10.044,10 zł, co średnio miesięcznie daje kwotę 1.004,41 zł. Natomiast łączne wsparcie w 2012 r. wyniosło 10.933,93 zł, co średnio miesięcznie daje kwotę 911,16 zł. Świadczenie w formie zasiłku celowego jest świadczeniem fakultatywnym, tj. jego przyznanie nie jest obowiązkowe, lecz uzależnione jest od uznania administracyjnego, co oznacza, że organ nie jest zobowiązany do udzielenia pomocy w całkowitym zakresie, lecz może przyznać to świadczenie częściowo lub odmówić jego przyznania, po przeanalizowaniu faktycznych potrzeb wnioskodawcy oraz możliwości finansowych Ośrodka i konieczności zapewnienia pomocy innym, zgłaszającym się osobom. Środki finansowe są bardzo ograniczone, a wnioskodawca nie przejawia żadnego zaangażowania w rozwiązywaniu problemów we własnym zakresie, skupiając się na składaniu kolejnych wniosków o pomoc finansową. W złożonym odwołaniu, D.P. zwrócił się o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przyznanie wnioskowanej kwoty na lekarstwa lub przekazanie sprawy do ponownego wyjaśnienia. Wywiódł, że skoro jego jedynym źródłem dochodu jest zasiłek stały w kwocie 529 zł, przyznawany na zabezpieczenie elementarnych potrzeb, organ pomocy społecznej nie może żądać, aby koszt zakupu leków pokrywany był z zasiłku stałego. Zdaniem odwołującego się organ pierwszej instancji winien pomagać mu bardziej, niż w latach poprzednich, gdyż w 2010 r. skończyły mu się oszczędności. Z tego względu na każdy miesiąc organ winien zaplanować właściwą kwotę na pokrycie wydatków na zakup leków dla podopiecznego. Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., decyzją z dnia 28 lutego 2014 r., utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia stwierdziło, że odwołujący się spełnia kryteria dochodowe, warunkujące przyznanie zasiłku celowego, określone w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej Prowadzi on bowiem samodzielnie gospodarstwo domowe, legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności i otrzymuje z tego tytułu zasiłek stały w kwocie 529,00 zł oraz uzyskiwane zasiłki celowe. Kolegium podkreśliło jednocześnie, że rozstrzygnięcie w sprawie zasiłku celowego ma charakter uznaniowy, a jego zakres uzależniony jest nie tylko od możliwości organu administracyjnego, ale i od osobistej aktywności zainteresowanego. Osoby korzystające z pomocy są bowiem obowiązane do współdziałania rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Kolegium zaznaczyło, że pomoc społeczna ma jedynie wspierać osoby znajdujące się w trudnej sytuacji życiowej i pomagać im w przezwyciężaniu trudności, a rolą jej nie jest pełne zaspokajanie wszystkich potrzeb i spełnianie wszystkich oczekiwań podopiecznych. W ocenie organu odwoławczego, organ pierwszej instancji szczegółowo wykazał na sytuację finansową Ośrodka i jego ograniczone możliwości. Odwołujący się systematycznie jest objęty opieką społeczną, organ, w miarę swoich możliwości, wspiera podopiecznego. Nie oznacza to jednak, że ma udzielać mu pomocy w każdym zakresie i na wszystkie zgłaszane przez niego potrzeby. Musi uwzględniać także interesy innych osób, znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej oraz własne możliwości finansowe i ilość zgłoszonych wniosków. W ocenie Kolegium, w niniejszej sprawie nie przekroczono granic uznania administracyjnego, przyznając stronie pomoc w kwocie 150 zł. W skardze, złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, D.P. wniósł o uchylenie decyzji organu pierwszej i drugiej instancji. Podniósł, że organ wie, iż skarżący jest dyskryminowany, ponieważ Gmina nie dostarczyła mu lokalu zamiennego od 1995-2005 r., co powoduje, że został pozbawiony jakichkolwiek możliwości zarobkowania poza miejscem swojego zamieszkania, ponieważ musi w nim przebywać, by prowadzić sprawy dotyczące przydzielenia lokalu zamiennego. Zarzucił, że organy naruszyły przepisy prawa materialnego, gdyż przerzuciły koszt niezbędnych leków, wypisanych przez lekarzy specjalistów, na zasiłek stały od Skarbu Państwa. Naruszyły też przepisy postępowania, ponieważ nie udały się do lekarzy specjalistów, by ustalić, które z przepisanych leków są niezbędne, a które nie mają znaczenia w konieczności ich stosowania w leczeniu przewlekłych chorób skarżącego. Stwierdził, że Sąd musi rozstrzygnąć, czy osoba na zasiłku stałym, przyznanym przez Skarb Państwa, powinna mieć przyznany zasiłek celowy w całości na wykupienie niezbędnych leków ratujących życie i zdrowie, gdyż odpowiada to art. 68 ust. 1 Konstytucji RP. Skoro jedynym źródłem dochodu skarżącego jest zasiłek stały w wysokości 529,00 zł, a nie renta w najniższej wysokości 837 zł, to organ nie może przerzucać, nawet w części, ciężaru kosztów wykupienia pilnych lekarstw na zasiłek stały. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że rola sądu sprowadza się do badania działania lub zaniechania organów administracji publicznej, a nie zastępowania organu w załatwianiu spraw poprzez wydanie końcowego rozstrzygnięcia w sprawie. Innymi słowy, sąd administracyjny nie orzeka o istocie sprawy administracyjnej, czyli nie przyznaje określonych uprawnień, jak i nie odmawia ich przyznania, lecz rozstrzyga o legalności decyzji administracyjnej. Jednocześnie zaś, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonych decyzji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że nie naruszają one przepisów prawa. Tym samym, skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Ustawodawca precyzyjnie określił warunki przyznawania pomocy społecznej w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182 z późn. zm.), zwanej dalej: "ustawą". Zgodnie z art. 39 ust. 1 i 2 ustawy - w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Może być on przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Dodatkowo ustawodawca w art. 2, art. 3 i art. 4 ustawy wskazał, iż pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są oni w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, przy czym potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. W art. 2 ust. 1 ustawy zawarta jest jedna z konstytucyjnych zasad, na których opiera się ustrój Rzeczypospolitej Polskiej i zarazem fundamentalna zasada pomocy społecznej. Jest to zasada pomocniczości (subsydiarności). Treść tej zasady kształtowana przez prawne uregulowania, odwołuje się do samodzielności obywateli i wspólnot w realizacji zadań publicznych. Państwo powinno wspomagać jednostki, rodziny, grupy i nie powinno przejmować zadań, które mogą one samodzielnie wykonywać. Ingerencja państwa lub większych wspólnot powinna zaś następować tylko w przypadku, gdy zadania przekraczają możliwości jednostki lub małej wspólnoty. Zgodnie z zasadą subsydiarności, państwo nie może ograniczać inicjatywy obywateli, wyręczać ich, pozbawiać możliwości wyboru, ani przejmować za nich odpowiedzialności. Należy umacniać pierwszeństwo i autonomię jednostki. Z zasady tej wynika nie tylko zachęta do działania, ale wręcz dezaprobata dla pasywności i nadopiekuńczości państwa (zob. I. Sierpowska, Komentarz do ustawy dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, Wydawnictwo ABC 2009 r.). W doktrynie wskazuje się, iż zasada subsydiarności wyraża spoczywającą na jednostce powinność pełnego wykorzystania własnych zasobów, możliwości oraz uprawnień, w celu pokonania trudnej sytuacji życiowej. Jeżeli jednostka nie uczyni zadość owej powinności, to brak po jej stronie podstawowej przesłanki do udzielenia wsparcia z pomocy społecznej. Pomoc społeczną jednostka może otrzymać dopiero wówczas, gdy wykorzysta, po pierwsze swoje uprawnienia, po drugie własne zasoby i możliwości, przez które należy rozumieć nie tylko sytuację materialną, ale również właściwości psychofizyczne, kwalifikacje zawodowe, aktywność jednostki w rozwiązywaniu własnych i rodzinnych problemów oraz jej gotowość współdziałania w tym celu z innymi. W art. 4 ustawy określony jest kolejny cel pomocy społecznej – aktywizacja świadczeniobiorców. Zgodnie z tą zasadą należy, przy współpracy świadczeniobiorcy, wykształcić u niego poczucie odpowiedzialności i wskazać mu możliwości samodzielnego radzenia sobie z problemami. Obowiązek współdziałania świadczeniobiorców z jednostkami i pracownikami pomocy społecznej został wielokrotnie zaakcentowany w ustawie. Przez współdziałanie osoby ubiegającej się o pomoc należy rozumieć gotowość do podjęcia współpracy z pracownikiem socjalnym oraz skorzystanie z uzasadnionych rozsądnych propozycji pracowników socjalnych, pomagających osobie i rodzinie przezwyciężyć trudne sytuacje życiowe. Egzekwowanie od świadczeniobiorcy obowiązku współdziałania jest niezwykle ważne, w przeciwnym bowiem wypadku pomoc ograniczać się będzie do prostego rozdawnictwa świadczeń i braku eliminacji źródeł problemów społecznych. Przepisy dotyczące pomocy społecznej nie nakładają na organy administracji obowiązku zapewnienia mieszkania, opłacenia rachunków za energię elektryczną, gaz, c.o. lub refundacji kosztów zakupionych leków. Prawo do świadczeń z pomocy społecznej, zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy, przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 542 zł (na dzień orzekania w sprawie przez organy administracji) i posiadane dochody nie pozwalają na zaspokojenie niezbędnych potrzeb bytowych. Organy administracji ustaliły, że skarżący prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, legitymuje się umiarkowanym stopniem niepełnosprawności, a źródłem jego utrzymania jest zasiłek stały w kwocie 529 zł oraz uzyskiwane zasiłki celowe. Bezsporne w sprawie zatem jest, że skarżący spełnia kryteria do przyznania mu pomocy w formie zasiłku celowego. Nie oznacza to jednak obowiązku automatycznego przyznania skarżącemu zasiłku, ani zasiłku w żądanej przez niego kwocie. Skarżący do wniosku o zasiłek dołączył recepty, na podstawie których chciałby kupić potrzebne mu leki, a koszty ich zakupu ocenił na 400 zł. Jak to już wyżej wskazano, pomoc społeczna nie zajmuje się refundacją zakupionych leków. Osoba, która żąda pomocy, zobowiązana jest do współpracy z organami jej udzielającymi. Wiadomym bowiem jest, że ze względu na dużą ilość osób takiej pomocy potrzebujących i ograniczone możliwości budżetowe organów pomocy społecznej, potrzeby takich osób nie mogą być zaspokojone w całości, nawet wówczas, jeśli ich głównym źródłem utrzymania jest zasiłek stały. Należy podkreślić, że skarżący jest co miesiąc wspierany w formie zasiłków celowych. W okresie 10 miesięcy 2013 r. skarżący otrzymał już wsparcie w różnych formach w łącznej kwocie 10.044,10 zł, co średnio miesięcznie daje kwotę 1.004,41 zł. Natomiast łączne wsparcie w 2012 r. wyniosło 10.933,93 zł, co średnio miesięcznie daje kwotę 911,16 zł, Należy zauważyć, że jest to kwota znacznie wykraczająca poza minimum socjalne i przy racjonalnym gospodarowaniu i współdziałaniu, skarżący jest w stanie zabezpieczyć podstawowe potrzeby swojego jednoosobowego gospodarstwa. Przy ocenie prawidłowości zaskarżonej decyzji nie bez znaczenia pozostaje fakt, iż środki na pomoc społeczną muszą zabezpieczyć potrzeby związane z całym rokiem i uwzględniać potrzeby wszystkich podopiecznych, w tym tych gospodarstw domowych, gdzie na utrzymaniu są uczące się dzieci, a dochody rodziny są znacznie poniżej minimum socjalnego. Organ pierwszej instancji wykazał szczegółowo, że posiadane środki są niewystarczające na zaspokojenie wszystkich zgłaszanych potrzeb. Dyrektor MOPS podał, ile wniosków o udzielenie pomocy społecznej tylko w formie zasiłku celowego zostało złożonych od początku 2013 r. do 31 października 2013 r.., a także przeciętną wysokość tych zasiłków, po odjęciu zasiłków na zakup opału (134,62 zł). Wymaga podkreślenia, że skarżącemu przyznano świadczenie w górnej granicy udzielanej przez MOPS pomocy na ten cel. Zauważyć także należy, że przy ograniczonych możliwościach Ośrodka i zmniejszonym na 2013 r. budżecie na wsparcie w formie zasiłków celowych, uwzględnienie wniosku skarżącego w całości pozbawiłoby pomocy inne osoby potrzebujące, co pozostawałoby w sprzeczności nie tylko z zasadą solidaryzmu społecznego, ale także z celami ustawy o pomocy społecznej. W tej sytuacji nie ma podstaw do przyjęcia, że przyznając skarżącemu zasiłek celowy w zakresie, w jakim nie odpowiadał on jego oczekiwaniom, organy postąpiły w sposób dowolny. Niemożność uwzględnienia wniosku w całości podyktowana była bowiem możliwościami finansowymi, jakimi dysponował Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Mrągowie oraz potrzebami podopiecznych Ośrodka. Pozostaje też dodać, iż pomoc w formie zasiłku celowego jest pomocą fakultatywną, przyznawaną w ramach tzw. uznania administracyjnego. W przedmiotowej sprawie organy szczegółowo przeanalizowały sytuację skarżącego i przyznały mu pomoc w odpowiedniej wysokości, wyczerpująco uzasadniając swoje stanowisko. W ocenie Sądu, zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji nie można zarzucić przekroczenia granic uznania administracyjnego, gdyż organ szczegółowo wskazał, czym kierował się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia i argumentacja ta zasługuje na akceptację. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, działając na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a., skargę należało oddalić. O wynagrodzeniu adwokata ustanowionego w ramach prawa pomocy, świadczącego pomoc prawną z urzędu, Sąd orzekł na zasadzie art. 250 p.p.s.a. ----------------------- 7