II SA/Ol 396/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Kosowska Sędzia WSA Hanna Raszkowska (spr.) Sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant Urszula Wojciechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 sierpnia 2005 r. sprawy ze skargi T. P. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych I uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I Instancji, II zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz T. P. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, III stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się wyroku. Decyzją nr "[...]" z dnia "[...]" o przyznaniu płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania w pomniejszonej wysokości Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. przyznał T. P. płatność ONW w wysokości zero zł. W uzasadnieniu tej decyzji stwierdził, że w związku ze złożeniem w dniu 30 czerwca 2004 r. wniosku o przyznanie płatności ONW, płatność tę na rok 2004 obliczono po nałożeniu sankcji powierzchniowych w wysokości 4.473,21 zł. Sankcje te z kolei naliczono ze względu na nieprawidłowości w deklaracjach działek rolniczych, na podstawie art. 70 i art. 71 rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 w sprawie wspierania rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej. W złożonym odwołaniu T. P. podała, że dnia 30 czerwca 2004 r. złożyła wniosek o przyznanie płatności ONW za pośrednictwem osoby w tym celu zatrudnionej, gdyż nie była pewna, że jest w stanie samodzielnie go sporządzić. Po otrzymaniu wezwania do złożenia wyjaśnień, uznała, że osoba ta jest też właściwa do usunięcia nieścisłości tym bardziej, że korekta została przez nią podpisana. Okoliczności powyższych organ nie wziął pod uwagę wydając decyzję. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją Nr "[...]" z dnia "[...]" utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu stwierdził, że zadeklarowana przez skarżącą we wniosku złożonym osobiście, działka rolna oznaczona lit. F -pastwisko /łąki na działce ewidencyjnej Nr 360/1 w obrębie Z., gmina Z., została w wyniku kontroli administracyjnej zidentyfikowana jako działka, na którą również złożyło wnioski o przyznanie płatności ONW dziesięciu producentów rolnych. Odwołująca się, w wyniku złożonej korekty, wycofała z wniosku tę działkę, nie podając żadnych okoliczności, które spowodowały wpisanie do wniosku działki rolnej o powierzchni 24,99 ha. Również w odwołaniu nie wykazała, że prowadzi działalności rolniczą na tej działce zgodnie z § 2 ust. l rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 73, póz. 657 z późn. zm.). Organ nie widział podstaw do uwzględnienia zarzutu dotyczącego nieprawidłowego sporządzenia wniosku i korekty przez pracownika organu pierwszej instancji, wskazując, że oba te dokumenty wypełniła wnioskodawczyni osobiście. Wykluczenie działki ewidencyjnej Nr 360/1 wykazało niezgodność w wysokości powyżej 50% pomiędzy zadeklarowaną sumą powierzchni działek rolnych a stwierdzoną w wyniku kontroli administracyjnej, co w konsekwencji spowodowało nałożenie sankcji. W złożonej skardze T. P. zarzuciła zaskarżonej decyzji, że jest krzywdząca, sprzeczna z prawem i nie uwzględnia przyczyn złożenia, a następnie wycofania nieprawidłowej deklaracji w sprawie pastwiska i łąki położonych na działce nr 360/1 w Z. Podała, że w akcie notarialnym darowizny gospodarstwa rolnego wymieniony był udział we wspólnocie pastwiskowej wsi Z. wynoszący 16343/779440 części działki nr 360/01 o powierzchni 30 ha 5.300 m2. Wyjaśnia, że nie rozumiała dokładnie tego zapisu, jednakże wiedziała, że może korzystać z całego pastwiska i łąki, jak inni mieszkańcy wioski. Z tych powodów początkowo nie chciała ujmować tej działki w deklaracjach składanych w związku z dopłatami. Wpisała przedmiotową nieruchomość kierując się wskazówkami uzyskanymi od pracownika Biura Powiatowego. Podała również, że przy wycofywaniu tej działki z wniosku nie została poinformowana o konieczności złożenia wyjaśnień. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego AR i MR wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Stosownie do art. l § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, póz. 1269), wojewódzki sąd administracyjny ma obowiązek badania zaskarżonych decyzji wyłącznie w zakresie ich legalności, a więc z punktu widzenia ich zgodności z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Sąd nie jest natomiast związany granicami skargi, co oznacza, że skarga powinna zostać uwzględniona, jeśli tylko Sąd, niezależnie od zarzutów w niej podniesionych i wniosków w niej sformułowanych, stwierdzi istnienie naruszenia prawa, skutkujące koniecznością wzruszenia zaskarżonego aktu. W niniejszej sprawie, Sąd uwzględnił skargę, gdyż w toku kontroli legalności decyzji podjętych przez organy administracji publicznej stwierdził naruszenie przepisów art. 7 i 77 § l Kpa oraz art. 8, 9, 107 § 3 Kpa, które mogło mieć istotny wpływ na jej wynik. Zgodnie z zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego, wyrażonymi w art. 8 i 9 Kpa, organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz ich świadomość i kulturę prawną, a ponadto obowiązane są do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy te czuwają również nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielaj ą im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Obowiązek udzielania informacji stronie obejmuje cały tok postępowania administracyjnego, poczynając od wszczęcia postępowania do jego zakończenia decyzją. Nie budzi wątpliwości, że procedura przyznawania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych jest skomplikowana i sformalizowana, dlatego na organach przyznających te dopłaty ciąży szczególny obowiązek dokładnego informowania wnioskodawcy o wszelkich okolicznościach faktycznych i prawnych dotyczących ich przyznawania tak, aby strona nie poniosła negatywnych konsekwencji swojej niewiedzy. Strona powinna być zatem poinformowana zarówno o sposobie wypełnienia udostępnionego jej druku wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich, jak również o sposobie skorygowania błędnie wypełnionego wniosku szczególnie, gdy w sprawie zastosowanie miały przepisy prawa wspólnotowego, do których mogła mieć utrudniony dostęp. Sposób realizacji zasad określonych w powołanych przepisach nie może zostać zaakceptowany. Faktem jest, że w wezwaniu z dnia 22 lipca 2004 r. pouczono skarżącą o skutkach braku złożenia wyjaśnień w zakreślonym terminie, jednakże uwzględniając przedmiot postępowania, obowiązek udzielania wyjaśnień i wskazówek powinien być zrealizowany znacznie szerzej niż to uczynił organ pierwszej instancji, tym bardziej, że ciężar prowadzenia postępowania dowodowego został przerzucony na stronę, gdyż - co podkreśla organ odwoławczy - kontrola administracyjna opierała się wyłącznie na ocenie materiału dowodowego dostarczonego przez wnioskodawczynię. W postępowaniu administracyjnym, stosownie do art. 7 i 77 § l Kpa, wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzić dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie. Podkreślić należy, że to organy administracyjne zobowiązane są do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Skarżąca podnosi, że wniosek był weryfikowany przez pracownika Biura Powiatowego ARiMR z dokumentami dotyczącymi deklarowanych działek rolnych, natomiast korygując wniosek, wyjaśniała powody nieprawidłowego jego wypełnienia. Nie jest argumentem przemawiającym na korzyść organu, że korekta wniosku nie była dokonana osobiście przez skarżącą. Organ administracji ma bowiem obowiązek czuwania, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa. W tej sytuacji naruszenie zasad postępowania administracyjnego jest szczególnie rażące. Strona działająca w zaufaniu do organu administracji publicznej i kierująca się jego wskazówkami nie powinna bowiem ponosić ujemnych konsekwencji tego działania. Na gruncie przedmiotowej sprawy konieczność eliminacji z obrotu prawnego zaskarżonych decyzji wynikła również z naruszenia przez organy obu instancji art. 107 § l i 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, wskazującego elementy składowe decyzji. Stosownie do art. 107 § l Kpa decyzja powinna zawierać m.in. powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne. Wymogi uzasadnienia decyzji określone zostały natomiast w § 3 tego przepisu. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Przede wszystkim w decyzji organu pierwszej instancji brak jest rozstrzygnięcia o ustaleniu sankcji powierzchniowych, nałożenie których spowodowało w konsekwencji odmowę przyznania skarżącej wnioskowanych płatności. Rozstrzygnięcie (osnowa decyzji) stanowi o ustaleniu prawa lub obowiązkach strony. Musi ono być sformułowane w sposób jasny i precyzyjny, i nie może wynikać tylko z treści uzasadnienia. Treść rozstrzygnięcia wyraża rezultat zastosowania normy prawa materialnego w danej sprawie, w kontekście konkretnych okoliczności faktycznych i materiału dowodowego. Uzasadnienie natomiast służy wyjaśnieniu rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część decyzji. Jeżeli zatem na stronę nałożono obowiązek w postaci konieczności uiszczenia kary pieniężnej to musi to w sposób nie budzący wątpliwości wynikać z osnowy decyzji. Zamieszczenie zatem wyłącznie w uzasadnieniu decyzji orzeczenia w zakresie sankcji stanowi o wadliwości tego aktu. Ponadto organy obu instancji nie podały pełnej podstawy prawnej odmowy przyznania skarżącej wnioskowanych płatności oraz nałożenia na nią kary pieniężnej i sposobu ustalenia jej wysokości. Podkreślić należy, że organy nie tylko nie wyjaśniły podstawy prawnej, ale również nie przytoczyły treści wymienionych w swoich decyzjach przepisów prawa, w tym prawa Unii Europejskiej, oraz nie wskazały miejsca publikacji wskazanych aktów prawnych, co mogło w sposób znaczący utrudnić zapoznanie się strony z ich treścią. W decyzjach tych zabrakło również uzasadnienia faktycznego, gdyż nie wskazano faktów, które organy uznały za udowodnione, dowodów, na których się oparły oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiły wiarygodności i mocy dowodowej. W uzasadnieniu tych decyzji brak jest dokładnego opisu stanu faktycznego sprawy. Należy zauważyć, że na organie administracji publicznej odmawiającym stronie przyznania określonego świadczenia i jednocześnie nakładającym na nią karę pieniężną ciąży szczególny obowiązek dokładnego i czytelnego wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia oraz wskazania wyliczenia wysokości nałożonej kary. Strona powinna być bowiem świadoma tego, na jakiej podstawie prawnej nałożono na nią karę oraz w jaki sposób ustalona została jej wysokość. Uzasadnienie decyzji, w którym brakuje tych elementów narusza nie tylko przepis art. 107 § 3 Kpa, ale godzi również w przytoczone wyżej zasady ogólne postępowania administracyjnego. Wątpliwości budzi też sformułowanie sentencji decyzji organu I instancji przyznające płatność ONW w wysokości 0,00 zł. Jest to w istocie odmowa przyznania płatności i tylko takie brzmienie może mieć rozstrzygnięcie jeżeli istnieją podstawy do odmowy przyznania dopłaty. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy przeprowadzonym z zachowaniem reguł postępowania administracyjnego wyrażonych w przepisach art. 7, 77 § l, 80 i 107 § 3 Kpa, organ administracji przedstawi przesłanki podjętej decyzji i rozpatrzy zarzuty skarżącej oraz ustosunkuje się do nich w uzasadnieniu decyzji. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdzając, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa, które miało wpływ na wynik sprawy, w oparciu o art. 145 § l pkt l lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. Z mocy art. 152 tej ustawy Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.