II SA/Ol 397/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia NSA Janina Kosowska Sędzia WSA Hanna Raszkowska (spr.) Protokolant st. sekretarz sądowy Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 sierpnia 2011r. sprawy ze skargi Spółki A na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie zmiany decyzji o zajęciu pasa drogowego oddala skargę. Decyzją z dnia 16 lutego 2011 r. Dyrektor Zarządu Dróg Powiatowych w E. z siedzibą w P., działający z upoważnienia Zarządu Powiatu w E., odmówił "[...]" spółka z o.o. w L. zmiany, w trybie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071, ze zm.) dalej zwanej K.p.a., własnej ostatecznej decyzji z dnia 15 października 2009 r. w sprawie zajęcia pasa drogowego w celu umieszczenia tam rurociągu kablowego dla kabla OTK i ustalenia opłaty w kwocie 13.390,00 zł za umieszczenie urządzeń w pasie drogowym dróg powiatowych. W uzasadnieniu organ podał, że w związku ze zbyciem na rzecz "[...]" w P. 2/5 powierzchni posiadanej infrastruktury, tj. 2 rur HDPE stanowiących integralną część wielootworowego rurociągu kablowej linii światłowodowej, spółka wniosła o zmianę powyższej decyzji i naliczenie za 2011 r. oraz lata następne opłaty w kwocie 8.034,00 zł, proporcjonalnej do powierzchni urządzenia przypisanej po podziale infrastruktury. Strona wskazała na konieczność formalnego podziału prawa drogi i wynikającego z niego ciężaru finansowego. Organ pierwszej instancji zaznaczył, że nowy właściciel części infrastruktury złożył wniosek w sprawie przejęcia części obowiązku wynikającego z przedmiotowej decyzji. Stwierdził, że w sprawie spełniona została przesłanka zgody strony na zmianę ostatecznej decyzji. Jednakże, w ocenie organu decyzja wydana w trybie art. 155 K.p.a. nie może być skierowana do podmiotu, który nie był adresatem pierwotnej decyzji, co wyklucza cesję uprawnień podmiotu wynikających z decyzji administracyjnej na rzecz innego podmiotu. Dyrektor Zarządu Dróg Powiatowych podniósł ponadto, że zgodnie z art. 40 ust. 11 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, ze zm.), opłata pobierana za zajęcie pasa drogowego nie może być przedmiotem odrębnego rozstrzygnięcia, gdyż jest częścią decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego. Zarządca drogi wydał zezwolenie na zajęcie pasa drogowego określonemu podmiotowi i ustalił stosowną opłatę z tego tytułu. Realizacja żądania strony oznaczałaby więc wydanie decyzji zezwalającej na fikcyjne umieszczenie, w dowolnej dacie, przez dwa różne podmioty części urządzenia (3/5 i 2/5 wielootworowego rurociągu kablowej linii światłowodowej), z ustaleniem opłaty niezgodnie z art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, nie jako iloczynu liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i stawki opłaty za zajęcie 1 m² pasa drogowego, lecz jako iloczynu rzeczywistego rzutu poziomego 3/5 urządzenia oraz 2/5 urządzenia i stawki opłaty. Taka zmiana decyzji byłaby niezgodna z przepisami ustawy o drogach publicznych. W złożonym odwołaniu spółka podniosła, że nie powinna uiszczać opłaty za rurociąg kablowy, którego nie jest już właścicielem. Skoro bowiem jest właścicielem tylko 3/5 rurociągu, to w rzucie poziomym zajętej drogi pas drogowy zajęty przez należący do spółki rurociąg również wynosi 3/5, zaś pozostała część pasa drogowego zajęta jest przez nabywcę tej części rurociągu. Decyzją z dnia 4 kwietnia 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w E. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu Kolegium podniosło, że art. 40 ust. 11 ustawy o drogach publicznych wiąże obowiązek ponoszenia opłaty za zajęcie pasa drogowego z uzyskaniem zezwolenia na takie zajęcie przez podmiot wykorzystujący pas drogowy na cele niezwiązane z potrzebami ruchu drogowego. Wobec tego żądanie zmiany decyzji ostatecznej w części dotyczącej obowiązku ponoszenia opłat za umieszczenie w pasie drogowym dróg powiatowych, urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami ruchu drogowego, stoi w sprzeczności z art. 40 ust. 5 i ust. 11 ustawy o drogach publicznych. Spółka domaga się bowiem uchylenia dotychczasowej decyzji wydanej na jej rzecz i wydania w to miejsce dwóch decyzji kierowanych do różnych podmiotów. Użycie w tym celu trybu określonego w art. 155 K.p.a. prowadziłoby do takiego rozstrzygnięcia, w którym dotychczasowy adresat decyzji ponosiłby tylko część opłaty, zaś pozostałą część ponosiłby podmiot, który nie posiada zezwolenia. Obie te decyzje naruszałyby art. 40 ust. 11 ustawy o drogach publicznych. Kolegium podniosło ponadto, że zgodnie z art. 40 ust. 12 powołanej ustawy konsekwencją zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia jest wymierzenie przez zarządcę drogi kary administracyjnej, a nie ustalenie opłaty. Każdorazowe zbycie urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami ruchu drogowego umieszczonych w pasie drogi publicznej wymaga uzyskania przez nabywcę zezwolenia na takie umieszczenie. Uzyskanie takiego zezwolenia nie może być jednak dokonane w trybie art. 155 K.p.a. W złożonej skardze spółka podniosła, że organy administracji powinny były rozpoznać wniosek zgodnie jego treścią, bez względu na tryb wskazany przez spółkę. Zarzuciła, że organy administracji nie uwzględniły słusznego interesu strony i słusznego interesu społecznego. Wskazała bowiem, że przepisy postępowania administracyjnego i przepisy ustawy o drogach publicznych nie określają procedury postępowania w przypadku przeniesienia własności części infrastruktury telekomunikacyjnej, odnośnie do której została ustalona opłata za zajęcie pasa ruchu i zakresu zajmowania przez strony takiej transakcji pasa drogowego. Jednakże w sprawie mogą mieć zastosowanie, w drodze analogii, normy prawne regulujące zmiany w strukturze własnościowej po stronie podmiotu zobowiązanego, zaistniałe po wydaniu ostatecznej decyzji administracyjnej. Skarżąca podniosła, że ma interes prawny w tym, aby nie ponosić względem organu pierwszej instancji odpowiedzialności za szkodę powstałą w drodze publicznej, spowodowaną np. niesprawnie funkcjonującą infrastrukturą telekomunikacyjną, której nie jest właścicielem i na której konserwację nie ma wpływu. Zarzuciła ponadto, że decyzja z dnia 4 kwietnia 2011 r. została uzasadniona nieadekwatnie do stanu faktycznego sprawy i nieprawidłowo, a ponadto pominięto w niej niektóre istotne elementy uzasadnienia, o których mowa w art. 107 § 3 K.p.a. Podniosła również, że organ administracji błędnie uznał, że nie zachodzą przesłanki do zmiany ostatecznej decyzji w trybie art. 155 K.p.a. i wskazała, że nie ma przepisu szczególnego zakazującego zmiany decyzji ustalającej prawo zajęcia pasa drogowego i ustanawiającej opłatę z tego tytułu. Spółka wyjaśniła, że w drodze umieszczone jest 5 rurociągów światłowodowych, których właścicielem w 3/5 jest skarżąca i 2/5 - PCSS. Przedmiotem umowy cywilnoprawnej, na mocy której spółka sprzedała część infrastruktury telekomunikacyjnej, są ściśle określone obiekty materialne zlokalizowane w pasie drogi. Przeniesienie własności 2/5 rurociągu wpływa więc na zmiany w rzucie poziomym zajmowanego pasa drogowego. Skarżąca wskazała, że "podział decyzji" miałby polegać na przeniesieniu dotychczasowych praw i obowiązków na dwa podmioty w proporcjach 3/5 i 2/5. Zdaniem skarżącej, skoro infrastruktura telekomunikacyjna jest już legalnie umieszczona w pasie drogowym, to twierdzenia organu o konieczności posiadania w pierwszej kolejności prawa do umieszczenia infrastruktury telekomunikacyjnej przez skarżącą i nowego właściciela, a następnie dopiero rozstrzygnięcie nowej sprawy o ustalenie opłaty, naruszają konstytucyjne prawo do swobodnego dysponowania swoją własnością. W ocenie skarżącej, organy administracji zmierzają do cywilnoprawnego uregulowania kwestii odpowiedzialności za zamieszczony w pasie drogowym rurociąg światłowodowy, co jej zdaniem, jest sprzeczne z art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 104 § 1 K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Zaskarżoną decyzję wydano w trybie art. 155 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Postępowanie określone w cytowanym wyżej przepisie stanowi jeden z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, który obejmuje przypadki weryfikacji decyzji prawidłowych lub obarczonych wadami niekwalifikowanymi. Ponieważ instytucje procesowe dopuszczające ingerencję w ostateczną decyzję administracyjną stanowią wyjątki od zasady trwałości tych decyzji, zatem ich stosowanie może mieć miejsce tylko wówczas, gdy zaistniałe okoliczności faktyczne i prawne spełniają przesłanki wynikające z wykładanych ściśle przepisów prawa. Przedmiotem postępowania w trybie art. 155 K.p.a. jest zatem badanie czy w stanie faktycznym sprawy wystąpiły formalne przesłanki warunkujące zastosowanie tej instytucji, tj. czy decyzja, na mocy której strona nabyła prawo jest ostateczna, czy jest zgoda strony na jej uchylenie lub zmianę, a ponadto czy jej uchyleniu lub zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Ocena, czy w sprawie występują przesłanki przemawiające za wzruszeniem decyzji ostatecznej należy do organu administracji państwowej. Podkreślenia ponadto wymaga, że postępowanie przewidziane w art. 155 K.p.a. toczy się w tej samej sprawie administracyjnej, w której toczyło się postępowanie pierwotne (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 marca 2004 r., sygn. akt III SA 2512/02, LEX nr 113596). Wobec tego niezbędne jest ustalenie czy w konkretnym wypadku występuje tożsamość sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym. W literaturze i orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażany jest pogląd, że tożsamość sprawy administracyjnej zawsze wymaga identycznego stanu faktycznego. Ponadto, dla ustalenia zachowania tożsamości sprawy znaczenie będą miały przekształcenia faktów prawnie istotnych. Należy więc uznać, że gdy nowe fakty, w świetle norm prawa materialnego, mogą stanowić podstawę powstania nowej sprawy, tożsamość sprawy nie wystąpi. Dopóki więc istnieją te same prawa i obowiązki tych samych podmiotów, ukształtowane obowiązującą decyzją, ten sam lub zachowujący ciągłość regulacji stan prawny i niezmieniony w kwestiach prawnie istotnych stan faktyczny, dopóty można mówić o tożsamości sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnoprawnym (tak NSA w uchwale 7 sędziów z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. akt II GPS 2/09, ONSAiWSA 2010/1/4). W rozpoznawanej sprawie skarżąca żąda, aby prawo, do zajęcia pasa drogowego w celu umieszczenia tam urządzeń infrastruktury technicznej, tj. rurociągu kablowego, na okres do 31 grudnia 2059 r. oraz obowiązek uiszczania z tego tytułu opłaty, które nabyła ostateczną decyzją z dnia 15 października 2009 r., zostały częściowo przeniesione na inny podmiot, tj. nabywcę 2 rurociągów. Prawidłowe jest stanowisko organów obu instancji, że art. 155 K.p.a. nie dopuszcza możliwości uchylenia decyzji ostatecznej i wydania dwóch decyzji skierowanych do różnych podmiotów, które przejęłyby w częściach pierwotnie przyznanie jednemu z nich uprawnienia i nałożone obowiązki. Jak już wyżej wskazano, prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 K.p.a. uwarunkowana jest prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Niedopuszczalna jest zatem w tym trybie zmiana decyzji polegająca na zmianie adresata czy podstawy prawnej rozstrzygnięcia (tak NSA w wyroku z dnia 4 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 339/10, LEX nr 745219). Powyższe wyklucza możliwość uwzględnienia wniosku skarżącej o dokonanie zaproponowanej zmiany decyzji ostatecznej, bez względu na ewentualne istnienie w sprawie słusznego interesu strony. Ponadto, odnosząc się jednocześnie do zarzutu zaniechania uwzględnienia słusznego interesu strony przez zaniechanie takiego ukształtowania praw i obowiązków skarżącej, które odpowiadałyby strukturze własności rurociągu, podnieść należy, że nie jest dopuszczalna weryfikacja decyzji ostatecznej w trybie art. 155 K.p.a. tylko w oparciu o jedną z przyjętych w tym przepisie przesłanek, tj. istnienie słusznego interesu strony w zmianie lub uchyleniu decyzji ostatecznej (zob. cytowany wyżej wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2011 r.). Przyjęcie zaprezentowanej w skardze wykładni art. 155 K.p.a. prowadziłoby do konieczności uwzględnienia wniosku o zmianę decyzji zawsze, gdy tylko wystąpi o to strona wskazując na swój interes prawny. Niezasadny jest również zarzut nieprawidłowego uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Należy zauważyć, że w kontrolowanym postępowaniu organy administracji nie prowadziły postępowania dowodowego, zatem brak wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione i dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej nie stanowi naruszenia przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w skardze nie podano, jakie dowody zostały pominięte w postępowaniu. Odnośnie zaś uzasadnienia prawnego, stwierdzić należy, że odpowiada ono wymogom zawartym w art. 107 § 3 K.p.a. Organy administracji uznały, że zmianie decyzji organu pierwszej instancji z dnia 15 października 2009 r., w zakresie wskazanym przez skarżącą, sprzeciwiają się również przepisy ustawy o drogach publicznych. Zasadnie wskazano, że zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej, za które pobierana jest opłata (art. 40 ust. 1 i ust. 3 ustawy o drogach publicznych). Przepis ust. 11 art. 40 cytowanej ustawy stanowi wprost, że opłatę, o której mowa w ust. 3, ustala, w drodze decyzji administracyjnej, właściwy zarządca drogi przy udzielaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Ponadto, zgodnie z art. 40 ust. 12 pkt 1 powołanej ustawy zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia skutkuje wymierzeniem kary administracyjnej przez zarządcę drogi, a nie ustaleniem opłaty. Należy zatem podzielić stanowisko organów administracji, że nie można uwzględnić wniosku strony, w sytuacji gdy mogłoby to być sprzeczne z przepisami prawa. Prawidłowo więc odmówiono spółce zmiany ostatecznej decyzji organu pierwszej instancji z dnia 15 października 2009 r. w sprawie zajęcia pasa drogowego w celu umieszczenia tam rurociągu kablowego dla kabla OTK i ustalenia opłaty w kwocie 13.390,00 zł za umieszczenie urządzeń w pasie drogowym dróg powiatowych. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przez sądami administracyjnymi, skargę należało oddalić.