II SA/Ol 397/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie Sędzia WSA Hanna Raszkowska Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Protokolant specjalista Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 września 2014r. sprawy ze skargi D. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie dodatku mieszkaniowego 1. oddala skargę; 2. przyznaje od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na rzecz adwokata K. Sz. kwotę 240zł (dwieście czterdzieści złotych) powiększoną o należny podatek VAT tytułem wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną z urzędu. Wnioskiem z dnia 31 maja 2013 r. D. P. zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej o przyznanie mu dodatku mieszkaniowego. Podał, iż jednoosobowo zajmuje lokal mieszkalny położony w A przy ul A, który nie jest wyposażony w instalację gazu przewodowego, centralnie ogrzanej ciepłej wody i centralnego ogrzewania. Nie wskazał tytułu prawnego uprawniającego go do zajmowania lokalu. Do wniosku załączył deklarację o wysokości dochodów za okres trzech miesięcy kalendarzowych poprzedzających datę złożenia wniosku oraz pozew o ustalenie skierowany przeciwko TBS A i Gminie A. Decyzją z dnia "[...]" działający z upoważnienia Burmistrza A, Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej odmówił D. P. przyznania dodatku mieszkaniowego.W uzasadnieniu decyzji podniósł, iż organ wystąpił do zarządcy budynku, w którym znajduje się lokal mieszkalny zajmowany przez wnioskodawcę o udzielenie informacji, czy posiada on tytuł prawny do zajmowanego lokalu oraz o wskazanie, czy ponosi wydatki za lokal. Pismem z dnia 16 grudnia 2013 r. zarządca budynku podał, że D. P. zajmuje lokal mieszkalny bez tytułu prawnego – odmówił zawarcia umowy najmu, nie oczekuje na przyznanie lokalu socjalnego lub zamiennego, za zajmowany lokal naliczane jest odszkodowanie z tytułu zajmowania lokalu bez tytułu prawnego oraz pozostałe opłaty. Wskazano w decyzji, że krąg osób uprawnionych do dodatku jest zamknięty i nie może być interpretowany rozszerzająco, zaś wnioskodawca powinien posiadać jeden z wymienionych tytułów prawnych do zajmowanego lokalu. Podano również, że Urząd Miasta w A poinformował w piśmie z 29 listopada 2012 r., że D. P. w dniu 31 sierpnia 2012 r. otrzymał ofertę wynajęcia lokalu socjalnego w którym obecnie mieszka bo został do niego przekwaterowany przez komornika zgodnie z wyrokiem sądu o eksmisji, lecz umowy nie podpisał. Poprzez zaproponowanie zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego i przekwaterowanie gmina wypełniła swoje zobowiązanie, wskutek czego D. P. nie znajduje się na liście osób oczekujących na przyznanie innego lokalu socjalnego. Organ I instancji przyjął zatem, że z uwagi na fakt, iż wnioskodawca przebywa w lokalu bez jakiejkolwiek umowy, to nie dysponuje on prawem, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, zaś z uwagi na niefigurowanie na liście osób oczekujących na przyznanie prawa do lokalu socjalnego odmówiono przyznania wnioskowanego świadczenia. W odwołaniu od powyższej decyzji organu I instancji D. P., wyraził swoje niezadowolenie z rozstrzygnięcia organu i wskazał, że posiada "inny tytuł prawny" do zajmowanego lokalu mieszkalnego. Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]", działając na podstawie art. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Argumentowało, że dodatek mieszkaniowy przysługuje: najemcom oraz podnajemcom lokali mieszkalnych, osobom mieszkającym w lokalach mieszkalnych, do których przysługuje im spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego, osobom mieszkającym w lokalach mieszkalnych znajdujących się w budynkach stanowiących ich własność i właścicielom samodzielnych lokali mieszkalnych, innym osobom mającym tytuł prawny do zajmowanego lokalu mieszkalnego i ponoszącym wydatki związane z jego zajmowaniem, osobom zajmującym lokal mieszkalny bez tytułu prawnego, oczekującym na przysługujący im lokal zamienny albo socjalny. Dodatek mieszkaniowy przysługuje na podstawie tylko jednego z tytułów wymienionych ust. 1 art. 2 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Nadto, dodatek przysługuje osobom mającym wskazany powyżej tytuł prawny do zajmowanego lokalu mieszkalnego i ponoszącym wydatki związane z jego zajmowaniem, jeżeli średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego nie przekracza 125 % kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie wieloosobowym, obowiązującej w dniu złożenia wniosku - art. 3 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Kolegium podniosło, że wskazana powyżej regulacja precyzuje, iż do uzyskania pomocy w formie dodatku mieszkaniowego uprawnione są jedynie osoby zajmujące lokal mieszkalny na podstawie jednego ze wskazanych w art. 2 tej ustawy tytułów prawnych. We wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego D. P. wskazał, iż zajmuje lokal mieszkalny, nie wskazał jednak na podstawie jakiego tytułu prawnego. Z pisma zarządcy z 16 grudnia 2013 r. wynika jednoznacznie, iż lokal zajmowany jest przez D. P. bez tytułu prawnego, bowiem odmówił on podpisania umowy najmu, jednakże jest zobowiązany do ponoszenia wydatków. Nadto, z informacji uzyskanej od Burmistrza A w dniu 29 listopada 2012 r. wynika, iż D. P. w dniu 31 sierpnia 2012 r. otrzymał ofertę wynajęcia lokalu socjalnego w budynku przy ul. A. Został on przekwaterowany do tego lokalu przy udziale komornika i obecnie tam zamieszkuje, jednakże nie podpisał umowy najmu lokalu socjalnego. Wskazało, iż gmina wypełniła zobowiązanie wynikające z wyroku sądu o eksmisję, oferując lokal socjalny, dlatego też D. P. nie znajduje się na liście osób oczekujących na przyznanie innego lokalu socjalnego. Reasumując Kolegium stwierdziło, iż wobec nie podpisania przez D. P. umowy najmu lokalu socjalnego jest on osobą zajmującą lokal w A przy ul. A bez tytułu prawnego, a wobec faktu, iż gmina wywiązała się z obowiązku zapewnienia wnioskodawcy lokalu socjalnego, nie jest on osobą oczekującą na taki lokal. Tym samym D. P. nie jest osobą uprawnioną do ubiegania się o przyznanie dodatku mieszkaniowego do wskazanego we wniosku lokalu, bowiem nie spełnia on jednej z ustawowych przesłanek warunkujących możliwość ubiegania się o tego typu pomoc, tj. nie przysługuje mu tytuł prawny do lokalu mieszkalnego, na który domaga się dodatku mieszkaniowego. D. P. zaskarżył do Sądu decyzję Kolegium z dnia "[...]" w całości. W uzasadnieniu skargi wskazał, że organy obu instancji w treściach swoich rozstrzygnięć pominęły słuszną argumentację skarżącego. Skarżący podniósł, że jest osobą zajmującą lokal mieszkalny i ponoszącą wydatki związane z jego zajmowaniem. Skarżący jako przekwaterowany przez komornika do lokalu, ma tytuł prawny do zajmowanego lokalu. W ustawie o dodatkach mieszkaniowych w art. 2 ust. 1 pkt 4 winien znaleźć się zapis "osobom mającym inny tytuł prawny do zajmowanego lokalu mieszkalnego i ponoszącym wydatki związane z jego zajmowaniem". Skarżący podniósł, że przepis art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych został niefortunnie sformułowany i nie przystaje do istniejącego stanu faktycznego. Przy tworzeniu przepisu nie wzięto pod uwagę tego, że skoro organ Państwa wydaje orzeczenie w sprawie mieszkaniowej to jego czynność powoduje powstanie tytułu prawnego do zajmowanego lokalu mieszkalnego, a osoba zajmująca lokal jest lokatorem. Podniósł także skarżący, że przepis art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych nie jest koherentny z wnioskiem o dodatek mieszkaniowy, który jest załącznikiem nr 1 do rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie dodatków mieszkaniowych. W odpowiedzi na skargę Kolegium, w całości podtrzymując argumentację zawartą w zakwestionowanej decyzji, wniosło o jej oddalenie. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Olsztynie w dniu 16 września 2014 r. skarżący poprzez pełnomocnika złożył pismo w którym podtrzymał swoje stanowisko procesowe. W treści pisma skarżący wskazał, że dodatek mieszkaniowy przysługuje lokatorom, właścicielom lokali mieszkalnych samodzielnych i w budynkach stanowiących ich własność, ponoszącym wydatki związane z jego zajmowaniem, jeśli osiągany przez nich dochód jest mniejszy od minimum socjalnego. Stanowi to, że w ogólnym pojęciu dodatek mieszkaniowy przysługuje lokatorom. Natomiast organ, uważa, że dodatek mieszkaniowy przysługuje osobom mającym tytuł prawny do zajmowania lokalu, które to twierdzenie opiera się na wadliwym przepisie pkt 4, art. 2 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. W ocenie skarżącego treść pkt 4 winna być na samym końcu wykazu art. 2 ust. 1, bo zaczyna się od słów "innym osobom ..." co w formie i regule językowej używa się na samym końcu wykazu wyliczanych i nazywanych osób. Treść pkt 4 przepisu art. 2 ust. 1 nie jest koherentna z pkt 4h wniosku o dodatek mieszkaniowy opracowanym przez Radę Ministrów i będącą załącznikiem Nr 1 do rozporządzenia Rady Ministrów. Skarżący wskazał dalej, że Wojewódzki Sąd Administracyjny opracuje pytanie prawne do Trybunału Konstytucyjnego w celu wyjaśnienia oczywistej omyłki powstałej w końcowym formułowaniu przepisu art. 2 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Podniósł skarżący, że w jego ocenie treść przepisu pkt 4, art. 2 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów jest niedorzeczna, ponieważ dodatek przysługuje właścicielom lokali mieszkalnych bez ograniczenia czasowego, a według strony przeciwnej nie przysługuje lokatorowi skierowanemu do niewłaściwego lokalu, według wyroku Sądu Rejonowego z 6 stycznia 2005 r. sygn. akt I C 80/05, czyli pomieszczenia tymczasowego. W ocenie skarżącego w ustawie o ochronie praw lokatorów i ustawie o dodatkach mieszkaniowych zapis ;"inny tytuł prawny" dotyczy innego tytułu prawnego, aniżeli podane w podręcznikach do prawa tytuły prawne, a stanowiący o prawie osoby do zajmowania lokalu i zobowiązanej do ponoszenia wydatków z tym zajmowaniem związanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, pod kątem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że Sąd ocenia kwestionowane rozstrzygnięcie organu pod kątem jego zgodności z obowiązującymi przepisami prawa materialnego i procesowego. W sytuacji, gdy Sąd uzna, że organ wydając decyzję uchybił przepisom prawa w stopniu rażącym, albo mającym lub mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, eliminuje taką decyzję z obrotu prawnego. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oceniając w tych granicach legalność zaskarżonego orzeczenia Kolegium nie sposób dostrzec naruszenia przepisów prawa. Przede wszystkim wydając zaskarżoną decyzję Kolegium działało zgodnie z przepisami procedury administracyjnej. W szczególności wyjaśniło sprawę w stopniu umożliwiającym jej rozstrzygnięcie. Dokonało poprawnych ustaleń stanu faktycznego, poczyniło prawidłowe rozważania faktyczne i prawne, a swe stanowisko przekonująco umotywowało. Uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia nie pozostawia też wątpliwości co do jego zgodności z powołanymi przepisami prawa. Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2013 r. poz. 966 ze zm.), której przepisy stosowały organy obu instancji, reguluje zasady i tryb przyznawania, ustalania wysokości i wypłacania dodatków mieszkaniowych oraz właściwości organów w tych sprawach. Przewidziany w tej ustawie dodatek mieszkaniowy jest świadczeniem pieniężnym, które ma pomóc najemcy lub właścicielowi mieszkania, gdy nie jest w stanie samodzielnie pokryć wydatków na jego utrzymanie. Nie oznacza to jednak, że o przysługiwaniu tego świadczenia decyduje subiektywne przekonanie wnioskodawcy. Ustawodawca określił warunki i kryteria jakie muszą być spełnione, aby wniosek mógł być uwzględniony. Do warunków tych należą: tytuł prawny do lokalu rozumiany w sposób określony w art. 2 ustawy; spełnienie kryterium dochodowego, o którym mowa w przepisach art. 3 ustawy; odpowiednia wielkość lokalu określona z uwzględnieniem tzw. normatywnej powierzchni lokalu w art. 5 ustawy. Wszystkie wyżej wskazane warunki i kryteria muszą być spełnione łącznie, aby możliwe było przyznanie dodatku mieszkaniowego w wysokości ustalonej zgodnie z zasadami określonymi w art. 6 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Do obowiązków organu administracyjnego rozstrzygającego kwestię uprawnień strony do dodatku mieszkaniowego, w pierwszej kolejności należeć będzie zatem ustalenie, czy strona występująca o przyznanie jej dodatku mieszkaniowego należy do kręgu podmiotów wymienionych w art. 2 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Celem postępowania administracyjnego jest bowiem realizacja normy materialnego prawa administracyjnego wobec określonego podmiotu poprzez ukształtowanie jego sytuacji prawnej. Norma ta może zostać zastosowana jedynie wtedy, gdy obiektywnie zaistniał stan faktyczny przewidziany przez ustawodawcę upoważniający organ do podjęcia decyzji administracyjnej. W związku z tym jednym z podstawowych warunków prawidłowego zastosowania normy prawnej jest ustalenie przez organ prowadzący postępowanie stanu faktycznego opisanego w tej normie. W rozpoznawanej sprawie powodem odmowy przyznania skarżącemu dodatku mieszkaniowego był brak tytułu prawnego do zajmowanego lokalu mieszkalnego, a także okoliczność, że skarżący nie oczekuje na przysługujący mu lokal zamienny albo socjalny. Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 1 ustawy dodatek ten, z zastrzeżeniem art. 7 ust. 3 i 4, przysługuje: 1) najemcom oraz podnajemcom lokali mieszkalnych, 2) osobom mieszkającym w lokalach mieszkalnych, do których przysługuje im spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego, 3) osobom mieszkającym w lokalach mieszkalnych znajdujących się w budynkach stanowiących ich własność i właścicielom samodzielnych lokali mieszkalnych, 4) innym osobom mającym tytuł prawny do zajmowanego lokalu mieszkalnego i ponoszącym wydatki związane z jego zajmowaniem, 5) osobom zajmującym lokal mieszkalny bez tytułu prawnego, oczekującym na przysługujący im lokal zamienny albo socjalny. Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy zauważyć należy, iż z materiału dowodowego wynika, że skarżący otrzymał w dniu 31 sierpnia 2012 r. od Urzędu Miasta w A ofertę wynajęcia lokalu socjalnego w budynku przy ul. A w A, lecz odmówił podpisania umowy najmu (powyższe potwierdza znajdujące się w administracyjnych aktach sprawy: pismo Zastępcy Burmistrza Miasta A z dnia 29 listopada 2012 r. – k. 17, pismo Prezesa Zarządu Towarzystwa Budownictwa Społecznego A. – k. 16). Odmowa podpisania przez skarżącego umowy najmu jednoznacznie przesądza, iż nie jest on osobą uprawnioną do otrzymania dodatku mieszkaniowego, bowiem w świetle art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych nie posiada on tytułu prawnego do zajmowanego lokalu, a z okoliczności niniejszej sprawy nie wynika, że posiada on jakikolwiek tytuł prawny do powyższego lokalu. Nie można również uznać, iż umowa najmu została zawarta w sposób dorozumiany, skoro skarżący do przedmiotowego lokalu na ul A w A został przekwaterowany przymusowo drodze egzekucji wyroku sądowego i odmówił podpisania umowy najmu. Dodatkowo należy zauważyć, iż skarżący nie spełnia warunku określonego w art. 2 ust. 1 pkt 5 omawianej ustawy bowiem po przekwaterowaniu D. P. do socjalnego lokalu mieszkalnego przy ul. A w A nie znajduje się on – zgodnie z oświadczeniem Zastępcy Burmistrza A – na liście osób oczekujących na przyznanie innego lokalu socjalnego. Powyżej wskazane okoliczności prowadzą do wniosku, iż na dzień wydawania zaskarżonej decyzji organ administracji uprawniony był do stwierdzenia braku tytułu prawnego po stronie skarżącej do zajmowania przez nią lokalu mieszkalnego. W konsekwencji tego ustalenia zasadną była odmowa przyznania skarżącemu dodatku mieszkaniowego. Sąd pragnie zwrócić uwagę, że przepisy dotyczące zasad przyznawania dodatków mieszkaniowych mają charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że muszą być ściśle stosowane bez możliwości odstępstw i to bez względu na szczególnie trudną, indywidualną sytuację osób starających się o dodatek. Ustawodawca w sposób bardzo ścisły określił zasady przyznawania i sposób obliczania dodatków mieszkaniowych, nie pozostawiając organowi administracji orzekającemu w tych sprawach możliwości działania w ramach uznania administracyjnego, w szczególności zaś, by to od decyzji tego organu zależało w sposób bezpośredni przyznanie dodatku mieszkaniowego oraz jego rozmiar, względnie by organ miał możliwość "w szczególnie uzasadnionych wypadkach" odstąpienia od zasad przyznawania dodatków mieszkaniowych i przyznania go mimo niespełnienia przesłanek przewidzianych w ustawie o dodatkach mieszkaniowych. Odnosząc się natomiast do wniosku skarżącego sformułowanego w piśmie z dnia 10 września 2014 r. o wystąpienie przez Sąd do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o zbadanie zgodności z Konstytucją RP art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, wskazać należy, że Sąd nie znalazł podstaw do wystąpienia z takim wnioskiem. Sąd bowiem nie podziela argumentów skarżącego co do braku zgodności z Konstytucją wymienionego przepisu. Tymczasem to wątpliwości Sądu a nie skarżącego mogą uzasadniać przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego od odpowiedzi na które zależy rozstrzygnięcie sprawy [art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.)]. Dlatego właśnie skarżący nie ma uprawnienia do skutecznego domagania się przedłożenia przez sąd pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu (vide: uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 grudnia 2004 r., sygn. akt OSK 971/04, LEX nr 236849). Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu Sąd orzekł na mocy art. 250 p.p.s.a. oraz § 19 i § 20 w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 23 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).