II SA/Ol 4/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak – Sikora (spr.) Sędzia WSA Hanna Raszkowska Protokolant st. sekretarz sądowy Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2011r. sprawy ze skargi Wójta Gminy na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" Nr "[...]" w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Gminy kwotę 740 zł (siedemset czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Z przedłożonych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że pismem z dnia 5 lipca 2010r. Wójt Gminy zawiadomił Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej także: organ nadzoru budowlanego I instancji lub PINB) o fakcie budowy bez stosownego pozwolenia ogrodzenia działki nr "[...]" w miejscowości W., od strony drogi gminnej, oznaczonej numerem ewidencyjnym "[...]". Wójt podał, że właściciel działki nr "[...]" przystąpił do samowolnej budowy tego ogrodzenia, mimo toczącego się postępowania uwłaszczeniowego, dotyczącego części działki nr "[...]", zajętej pod drogę gminną. W dniu 13 lipca 2010r. organ I instancji dokonał oględzin przedmiotowych robót, podczas których pracownik Urzędu Gminy wyjaśnił, że Wójt uzgodnił wykonanie ogrodzenia pomiędzy działkami o numerach ewidencyjnych "[...]" oraz okazał oryginalny wypis z mapy sytuacyjnej z wyrysowanym kolorem zielonym zakresem objętym zgłoszeniem. Pismem z dnia 14 lipca PINB zawiadomił A. B. i U. B. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych, polegających na budowie ogrodzenia działki nr "[...]" od strony drogi publicznej W. ( dz. Nr "[...]") w sposób niezgodny z przepisami Prawa budowlanego. Jednocześnie organ ten wyznaczył termin oględzin z udziałem właścicieli działki nr "[...]", do których doszło 3 sierpnia 2010r.Podczas oględzin stwierdzono, iż pomiędzy działką nr "[...]", stanowiącą drogę gminną a działką nr "[...]", należącą do A. B. i U. B., wykonano roboty budowlane, polegające na osadzeniu słupów ogrodzenia wykonaniu podwaliny z płyt betonowych – cokołu oraz rozpoczęciu wykonywania ogrodzenia od strony północno - wschodniej. W trakcie oględzin inwestorzy okazali, przyjęte przez Starostę Powiatu 20 listopada 2008r., zgłoszenie robót budowlanych - wykonaniu ogrodzenia – siatki na podmurówce betonowej od strony drogi gminnej na działce nr "[...]" w miejscowości W. Do zgłoszenia została dołączona mapa, na której kolorem czerwonym naniesiono ogrodzenie pomiędzy działkami nr "[...]", objęte zgłoszeniem. Decyzją z dnia "[...]". Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. umorzył postępowanie w sprawie przedmiotowych, samowolnie wykonanych robót budowlanych. W uzasadnieniu swej decyzji organ nadzoru budowlanego I instancji wskazał, że w trakcie oględzin, przeprowadzonych 13 lipca 2010r. stwierdził wykonanie przez U. B. i A. B. robót budowlanych wzdłuż drogi gminnej, oznaczonej numerem ewidencyjnym "[...]", polegających na osadzeniu słupków ogrodzeniowych i częściowo podwaliny z płyt betonowych (cokołu). Jednakże podczas kolejnych oględzin, przeprowadzonych w dniu 3 sierpnia 2010r. U. B. okazała zgłoszenie z dnia 20 listopada 2008r. przyjęte przez Starostę Powiatu, co do którego organ ten nie zgłosił w ciągu 30 dnia sprzeciwu. W związku z tym inwestorzy mogli, zgodnie z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, przystąpić do wykonywania robót budowlanych. PINB podniósł, iż z treści zgłoszenia wynika, że inwestor zamierza wykonać ogrodzenie działek nr "[...]" od strony drogi gminnej. Na mapie, stanowiącej integralną część zgłoszenia, zaznaczono kolorem czerwonym przebieg ogrodzenia. Z dokumentów tych wynika, że zgłoszeniem jest objęty także odcinek, wykonywany wzdłuż drogi gminnej nr "[...]" i fragment jeszcze nie wykonany, będący w pasie drogowym. Zdaniem organu, parametry ogrodzenia są zgodne z deklarowanymi w zgłoszeniu. Wobec tego nie można uznać, iż inwestor wykonuje roboty budowlane bez upoważnienia, wynikającego z Prawa budowlanego. Wójt Gminy wniósł odwołanie od wymienionej decyzji organu nadzoru budowlanego I instancji, w którym wskazał, iż nie jest sporny fakt dokonania przez małżonków U. i A. B. zgłoszenia robót budowlanych lecz sporny jest zakres tegoż zgłoszenia. W niniejszej sprawie bowiem Starosta Powiatu postanowieniem z dnia "[...]" nałożył na inwestorów obowiązek usunięcia nieprawidłowosci zgłoszenia. Dnia 9 grudnia 2008r. złożyli oni wniosek do Wójta Gminy o uzgodnienie projektowanego ogrodzenia, dołączając do wniosku mapę w wyrysowanym ogrodzeniem i wjazdem na działkę, zaznaczone kolorem zielonym. Z mapy tej wynika, iż wnioskodawcy zamierzają wykonać ogrodzenie pomiędzy, stanowiącymi ich własność działkami "[...]" a drogą gminną nr "[...]". Na wniosek ten Wójt Gminy pismem z dnia 12 grudnia 2008r. wydał uzgodnienie, zgodnie z wnioskiem stron, ze wskazaniem granic, na których ma powstać ogrodzenie. Wójt stwierdził, iż inwestorzy nie zwracali się o uzgodnienie budowy ogrodzenia działek "[...]". Wobec tego nie można przyjąć, że roboty są wykonywane zgodnie z prawem. Skoro inwestorzy złożyli w postępowaniu załącznik do zgłoszenia inny niż Wójtowi, to organ I instancji miał obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz wyjaśnić w uzasadnieniu decyzji, dlaczego przyjął, iż strony miały inne prawo, niż określone w dokumencie uzgodnieniowym. Ponadto Wójt wskazał, że sporne są granice działek nr "[...]", a w sprawie tej toczy się postępowanie administracyjne. Decyzją z dnia "[...]".Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchylił zaskarżoną odwołaniem decyzję w całości i orzekł o umorzeniu postępowania I instancji w zakresie robót budowlanych, związanych z wykonaniem ogrodzenia działki nr "[...]" od strony drogi publicznej W. 9 dz. Nr "[...]". W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że w sentencji decyzji organu I instancji nieprawidłowo określono nazwę miejscowości W. Jest to pomyłka istotna, która nie może być sprostowana postanowieniem dlatego należało uchylić decyzję PINB i sformułować nową sentencję. Oceniając zaś kroki prawne podjęte przez organ I instancji stwierdził, że organ nadzoru budowlanego I instancji nie naruszył przepisów prawa. Organ II instancji wskazał, iż skoro postępowanie nie wykazało popełnienia samowoli budowlanej, to zachodziła podstawa do umorzenia postępowania, jako bezprzedmiotowego, na podstawie art. 105 K.p.a. Zdaniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie najistotniejsze jest to, że sporne ogrodzenie jest budowane w oparciu o dokonane zgłoszenie, co do którego właściwy organ nie wniósł sprzeciwu. Ocena zgodności z prawem działań organów administracji architektoniczno – budowlanej i ustalenia granic pomiędzy działkami nr "[...]" nie leży w kompetencji organów nadzoru budowlanego. Przepisy art. 30 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 Prawa budowlanego wyraźnie określają, jakie wymogi muszą być spełnione w przypadku budowy ogrodzeń od strony dróg publicznych. W niniejszej sprawie organ zbadał, czy inwestor działa zgodnie z prawem stwierdzając, iż inwestor dokonał zgłoszenia, właściwy organ nie wniósł sprzeciwu, roboty zostały rozpoczęte przed upływem 2 lat od terminu ich rozpoczęcia, wskazanego w zgłoszeniu, parametry ogrodzenia są zgodne z zadeklarowanymi w zgłoszeniu. Dlatego zaszły podstawy do umorzenia postępowania. W skardze na tę decyzję, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olszynie, Wójt Gminy wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie na jego rzecz od organu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący powtórzył argumentację, zwartą w odwołaniu od decyzji PINB. Nie podzielił stanowiska tego organu, iż inwestorzy wykonują inwestycję zgodnie z prawem. Wynika to z opinii Wójta, zawartej w piśmie z dnia 12 grudnia 2008r., w którym nie było zgody na wykonanie ogrodzenia pomiędzy działkami nr "[...]". Przy wydawaniu decyzji organu nie wzięły pod uwagę wyjaśnień przedstawiciela Gminy, który przedstawił dokument uzgodnień, przedstawiający w sposób odmienny przebieg projektowanego ogrodzenia. Skarżący powziął wątpliwość, czy w takiej sytuacji Starosta wobec rozbieżności pomiędzy zgłoszeniem a złożonym wnioskiem o uzgodnienie z zarządcą drogi, nie powinien zgodnie z art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, wydać sprzeciwu w drodze decyzji administracyjnej. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprowadza się do oceny legalności zaskarżonego aktu lub czynności, to znaczy jej zgodności z obowiązującym prawem zarówno materialnym, jak i procesowym. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269 ze zmianami). Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały podjęte z istotnym naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, uchylająca decyzję organu I instancji i umarzająca, postępowanie tego organu w sprawie samowolnie wybudowanego ogrodzenia. W związku z tym rolą Sądu było dokonanie oceny, czy w sprawie zachodziły przesłanki do umorzenia postępowania administracyjnego. Podstawę prawną do umorzenia postępowania administracyjnego, z powodu jego bezprzedmiotowości, stanowi art.105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2000r. Nr 98, poz.1071 ze zmianami, dalej: K.p.a.). Z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia w braku któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, co w konsekwencji powoduje niemożność rozstrzygnięcia jej co do istoty (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2008, Wydanie 9, str. 498). Umorzenie postępowania następuje w szczególności, gdy strona rezygnuje z ubiegania się o rozstrzygniecie określonej treści, gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne lub gdy organ stwierdzi oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. W rozpoznawanej sprawie organy nadzoru budowlanego uznały, iż brak jest podstaw prawnych do merytorycznego załatwienia sprawy z tego powodu, iż nie stwierdzono samowolnego wykonywania robót budowlanych, ponieważ inwestorzy przystąpili do wykonywania robót na podstawie ważnego zgłoszenia. Tak kwestia nie została jednak należycie wyjaśniona. Wójt Gminy twierdził w toku postępowania, że roboty budowlane, wykonane na granicy działki skarżących nr "[...]" z działką należącą do gminy nr "[...]", nie były objęte zgłoszeniem, mimo to jednak organ nie przeprowadził w tym zakresie postępowania wyjaśniającego, które mogłoby usunąć nasuwające się wątpliwości. Art.29 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010r. Nr 243, poz.1623), zawiera katalog obiektów i robót budowlanych, zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Z treści art. 29 ust. 1 pkt 23 tej ustawy wynika, iż pozwolenia na budowę nie wymaga budowa ogrodzeń. Dla zgodnego z prawem budowy takiego obiektu od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m, w myśl art.30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, wymagane jest przeprowadzenie uproszczonej procedury w postaci zgłoszenia zamiaru ich wykonania właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Możliwość realizacji przez inwestora zamierzenia budowlanego istnieje o ile właściwy organ w termie 30 dni od doręczenia zgłoszenia nie wniesie w drodze decyzji sprzeciwu (art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane). Milczenie organu, czyli nie wniesienie sprzeciwu w tym terminie, uprawnia inwestora do podjęcia robót budowlanych objętych zgłoszeniem. Rację ma więc Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, że zgłoszenie wykonywania określonych robót budowlanych i brak sprzeciwu właściwego organu wyłącza, co do zasady, ocenę że roboty te były wykonywanie samowolnie. Z ustępu drugiego art. 30 ustawy Prawo budowlane wynika jednak, iż w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. W rozpoznawanej sprawie sporny jest zakres robót podlegających zgłoszeniu. W aktach sprawy znajdują się bowiem kserokopie wyrysów z mapy sytuacyjno- wysokościowej obejmujące działki inwestorów, na których w różny sposób został oznaczony przebieg planowanego ogrodzenia. Na jednym z nich, przyjętym do uzgodnienia z zarządcą drogi, planowane ogrodzenie biegnie wzdłuż działek "[...]" z działką gminną nr "[...]" oraz działki inwestorów "[...]" z działką nr "[...]", nie ma zaś oznaczenia na granicy działki "[...]" z działką gminną nr "[...]". Odmiennie oznaczenie przebiega na drugim z wyrysów, gdzie planowana inwestycja zaznaczona jest także na granicy działek nr "[...]". Nie można dokonać jednoznacznej oceny, który wariant wyrysu mapy został przyjęty wraz ze zgłoszeniem zamiaru robót budowlanych. Nasuwa się wątpliwość, czy organ nadzoru budowlanego dysponował wszystkimi dokumentami, zgromadzonymi przez Starostę w związku ze zgłoszeniem zamiaru U.i A. B. budowy ogrodzenia. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zwracał się bowiem do organu architektoniczno – budowlanego o nadesłanie dokumentów, dotyczących zamiaru wykonania ogrodzenia od strony drogi gminnej na działce "[...]", które graniczą z drogą gminną na działce nr "[...]" . Pismo PINB z dnia 4 października 2010r. nie dotyczy zaś działki nr "[...]"na granicy z działką "[...]". Ponadto w związku z treścią pisma organu I instancji z dnia 4 października 2010r., które nie dotyczy działki nr "[...]" nie wiadomo, czy odnośnie ogrodzenia tej działki na granicy z działką nr "[...]" dokonywane było ewentualnie jakieś inne zgłoszenie. Organy nadzoru budowlanego, w sprawie dotyczącej samowoli budowlanej są zobowiązane do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy. W rozpoznawanej sprawie organy orzekające w sprawie obowiązkowi temu uchybiły. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy koniecznym będzie ustalenie, przy zachowaniu reguł Kodeksu postępowania administracyjnego, czy zgłoszenie zamiaru wykonania ogrodzenia dotyczyło także terenu na granicy działki nr "[...]" z działką nr "[...]’. Uwadze organów orzekających uszło, iż Starosta postanowieniem z dnia 4 grudnia 2008r. nałożył na inwestorów obowiązek usunięcia nieprawidłowości występujących w zgłoszeniu m.in. o uzgodnienie z zarządcą drogi. Działka nr "[...]", należąca do U. i A. B., graniczy nie tylko z drogą gminną na działce "[...]", co do której inwestorzy uzyskali uzgodnienie ale także z drogą publiczną na działce "[...]", co do której strony uzgodnienia nie uzyskały. Wobec tego organ nadzoru budowlanego winien rozważyć, czy zgłoszenie co do tej części inwestycji jest skuteczne. Przy czym bez znaczenia dla rozstrzygnięcia jest okoliczność, iż granice tych działek są sporne i toczy się w tym przedmiocie odrębne postępowanie. Dla oceny, czy doszło do samowoli budowlanej ma bowiem znaczenie tylko to, czy inwestor rozpoczął budowę na podstawie skutecznego zgłoszenia, a więc takiego, co do którego organ nie wniósł sprzeciwu, w ciągu 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia oraz zakres wykonanych prac nie wykroczył poza roboty, wymienione w zgłoszeniu. Z uwagi na to, że zakres tychże robót w niniejszej sprawie nie został jednoznacznie ustalony należało przyjąć, iż stan faktyczny sprawy nie został dostatecznie wyjaśniony, co w obecnym stanie sprawy nie dawało podstaw do umorzenia postępowania. Reasumując stwierdzić należy, iż zaskarżone orzeczenie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania art. 105 § 1 K.p.a. oraz art.7, art.77, art. 80 i 81 K.p.a. Z tych powodów z przyczyn natury formalnej, nie przesądzając o wyniku sprawy, zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja podlegają uchyleniu. Wobec tego należało orzec jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U, Nr 153, poz.1270 ze zmianami). O kosztach postępowania, które obejmują wpis od skargi 500,- zł oraz koszty zastępstwa prawnego 240,-zł, orzeczono na podstawie art. 200 i art, 204 § 1 tej ustawy.