II SA/Ol 40/17

Dnia 7 marca 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2017 roku sprawy ze skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Gminy Wydminy z dnia 30 września 2016 roku nr XXV/166/2016 w przedmiocie uchwalenia Statutu Gminy Wydminy - stwierdza nieważność § 91 ust. 2 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały. W dniu "[...]" Rada Gminy "[...]" podjęła uchwałę Nr "[...]" w sprawie uchwalenia Statutu Gminy "[...]". Powyższa uchwała stała się przedmiotem skargi złożonej przez Wojewodę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie. Organ nadzoru podniósł, że w rozdziale X Statutu, obejmującym postanowienia od § 91 do § 96, Rada Gminy uregulowała zasady tworzenia i funkcjonowania klubów radnych. W § 91 ust. 2 Statutu, Rada ustaliła, iż warunkiem utworzenia klubu jest zadeklarowanie w nim udziału przez co najmniej 5 radnych. Podstawę do uregulowania w Statucie zasad tworzenia i funkcjonowania klubów radnych stanowi art. 23 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, w myśl którego radni mogą tworzyć kluby radnych działające na zasadach określonych w statucie gminy. Ustawa nie określa żadnych zasad tworzenia klubów radnych, odsyłając w całości w tej sprawie do rozwiązań statutowych. Nie oznacza to jednak, iż Rada może całkowicie dowolnie i swobodnie dokonywać takich regulacji o charakterze ustrojowym. W utrwalonym już orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż przy ustalaniu regulacji ustrojowych dotyczących zasad działania klubów radnych, rada gminy powinna mieć na względzie art. 58 ust. 1 Konstytucji RP, który każdemu zapewnia wolność zrzeszania się. Przenosząc tę konstytucyjną zasadę na grunt funkcjonowania rady gminy, należy ją rozumieć jako wolność zakładania klubów i zrzeszania się w nich radnych. Ograniczeniem tego rodzaju wolności jest ustanowienie zbyt wysokiego progu liczbowego tworzenia klubu radnych. W licznych orzeczeniach sądy administracyjne wyrażały pogląd, że przy niewielkiej liczebności ustawowego składu rady, ustalenie w statucie gminy wysokiego progu liczbowego tworzenia klubu radnych stanowi istotne naruszenie art. 23 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. W § 91 ust. 2 Statutu, Rada Gminy postanowiła, iż warunkiem utworzenia klubu jest zadeklarowanie w nim udziału przez co najmniej 5 radnych. Rada Gminy "[...]" liczy 15 radnych, a więc próg umożliwiający utworzenie klubu radnych ustalono na bardzo wysokim poziomie 1/3 składu Rady. Wojewoda podniósł, że przyjęte w § 91 ust. 2 Statutu rozwiązanie, stanowi istotne ograniczenie przysługującego radnym prawa zrzeszania się w klubach radnych i jednocześnie istotne naruszenie art. 23 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy "[...]" wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że przepis art. 23 ustawy o samorządzie gminnym powinien być interpretowany przez pryzmat przepisu art. 6 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, który gwarantuje jednostkom samorządu terytorialnego swobodę określania w granicach ustaw swoich struktur wewnętrznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie. W Rozdziale 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2015 r., poz. 1515 ze zm., dalej jako: u.s.g.) uregulowany został nadzór nad działalnością gminną. Organami nadzoru są Prezes Rady Ministrów i wojewoda, a w zakresie spraw finansowych – regionalna izba obrachunkowa (art. 86 usg). Stosownie do treści art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Natomiast w myśl art. 93 ust. 1 u.s.g., po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwalę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z przypadkiem opisanym w przepisie art. 93 ust. 1 u.s.g. mamy do czynienia w niniejszej sprawie. W świetle art. 91 ust. 1 zd. 1 u.s.g. w związku z art. 4 a contrario, sankcja nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy została zastrzeżona dla istotnych naruszeń prawa. Do kategorii istotnych naruszeń prawa orzecznictwo zalicza naruszenia znaczące, jak np. naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał, przepisów podstawy prawnej podejmowanych uchwał, przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego – przez ich wadliwą wykładnię – oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 października 2015 r., sygn. akt I SA/Gl 949/15, Lex nr 1926306). W niniejszym sprawie, ocenie Sądu podlega legalność załącznika do uchwały w sprawie uchwalenia statutu gminy. Uchwała jest aktem prawa miejscowego. Z art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wynika, że organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Reguła ta została także powtórzona w art. 40 u.s.g., według którego na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy (ust. 1); na podstawie samej ustawy o samorządzie gminnym gminy mogą przy tym wydawać akty prawa miejscowego w zakresie wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych (ust. 2 pkt 1). W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że organ nadzoru trafnie wskazał, iż granice swobody prawodawczej rady gminy ograniczone są zarówno przepisami ustawy o samorządzie gminnym, jak i innymi przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Rada Gminy, podejmując przedmiotową uchwałę, zobowiązana była więc do przestrzegania zwłaszcza przepisów u.s.g. Według art. 23 ust. 2 tej ustawy, radni mogą tworzyć kluby radnych, działające na zasadach określonych w statucie gminy. Stosownie natomiast do art. 58 ust. 1 Konstytucji RP, każdemu zapewnia się wolność zrzeszania się. Sąd podziela zapatrywanie organu nadzoru, że uchwalając zasady zrzeszania się w kluby radnych, Rada powinna była mieć na uwadze przywołane uregulowanie ustawy zasadniczej. Zakaz ograniczania opisanej zasady konstytucyjnej był wielokrotnie podnoszony i uszczegóławiany w orzecznictwie, na co słusznie zwrócił uwagę organ nadzoru (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 maja 2005 r., OSK 1616/04; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 czerwca 2004 r., III SA/KR 349/04; wyrok WSA w Krakowie z dnia 24 kwietnia 2007 r. III SA/Kr 342/07; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 6 kwietnia 2004 r., II SA/Ol 1560/03; wyrok NSA z dnia 28 listopada 1996 r., II SA 910/96 oraz wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 października 2008 r., III SA/Wr 337/08, niepubl.). Za trafny należy w szczególności uznać pogląd organu nadzoru, że wskazanie w kontrolowanej uchwale pięciu osób jako minimalnej liczby radnych tworzących klub, przy ustawowym składzie rady wynoszącym 15 radnych, w istotny sposób ogranicza możliwość zrzeszania się (w formie klubów) wszystkich radnych wchodzących w skład rady. Sąd, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, podziela stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 1996 r. (II SA 910/96), że przepis art. 23 ust. 2 u.s.g niewątpliwie przyznaje radzie każdej gminy kompetencje do określania zasad działania klubów radnych, co w istocie powinno prowadzić do podporządkowania ich radzie. Zasady te z pewnością obejmują również określenie minimalnych limitów osobowych uprawniających do utworzenia klubu. Organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego, korzystając z przyznanych im – we wspomnianym zakresie – kompetencji, nie mogą jednak naruszać przepisów Konstytucji, ani ustaw. W ocenie Sądu, trafnie Wojewoda uznał w niniejszej sprawie, że dokonanym zapisem § 91 ust. 2 załącznika nr 1 do uchwały, Rada Gminy naruszyła art. 58 ust. 1 Konstytucji RP. Określając zasady działania klubów, rada nie może stwarzać przeszkód w korzystaniu przez radnych z prawa zrzeszania się w klubach według określonych kryteriów, najczęściej politycznych lub społecznych. Za trafny należy uznać pogląd prawny sformułowany w przywołanym już wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 1996 r., zgodnie z którym, przy niewielkiej liczebności ustawowego składu rady, ustalenie w statucie gminy wysokiego progu liczbowego tworzenia klubu radnych stanowi istotne naruszenie art. 23 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Rozwijając tę myśl, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 maja 2005 r. (OSK 1616/04) stwierdził, że nie można tak interpretować przepisu art. 23 ust. 2 przywołanej ustawy, aby wolność zrzeszania się radnych w klubach formalnie gwarantować, ale w praktyce – w sposób sprzeczny z tym przepisem, a także z art. 58 ust. 1 i z art. 2 Konstytucji RP – w istocie ograniczać. W przywołanym wyroku Sąd ocenił, że ustanawianie progów liczbowych umożliwiających tworzenie i funkcjonowanie klubów radnych, na bardzo wysokim poziomie – a tak jest w przypadku, gdy ustanawia się go na poziomie 1/3 składu rady – w praktyce dezawuuje wolność zrzeszania się, rozumianą w kontekście rozpoznawanej sprawy, jako wolność zakładania klubów radnych. Podzielając dopiero co przywołane stanowisko Sąd stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia prawa w przedstawionym zakresie. Ustalając progi liczbowe uprawniające do utworzenia klubu, Rada powinna więc mieć co prawda na uwadze występujące realia, w tym liczebność rady oraz wytworzony w niej układ społeczno-polityczny. Nie można przecież wykluczyć wystąpienia ewentualnych zmian w układzie społeczno-politycznym Gminy, dokonanych nawet w najbliższych wyborach do Rady, w którym nowy, wyższy limit (5 osób), którego osiągnięcie uprawni dopiero do założenia klubu radnych, w istotny sposób ograniczy (lub wręcz wyłączy) możliwość utworzenia takiego klubu przez nowowybranych radnych. Sąd podziela również stanowisko wyrażone w przywołanych wcześniej orzeczeniach, że dla oceny kwestionowanych zapisów, nie bez znaczenia pozostaje również i to, że na gruncie art. 23 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym mandat radnego klasyfikowany jest jako mandat wolny. Prawo radnych do tworzenia różnorodnych klubów w istotny sposób wzmacnia możliwości wykonywana przez radnego wolnego mandatu. Grupa tworząca klub zawiązując formalne porozumienie, wyodrębnia i wzmacnia swoją pozycję w radzie. W orzecznictwie wskazuje się, że uzasadnione jest stosowanie do wolnego mandatu radnego ogólnej reguły porządku prawnego minimalizowania ingerencji prawodawczej, tak długo, jak nie jest to konieczne, nie należy zatem ograniczać przepisami bezwzględnie obowiązującymi mandatu radnego. Chodzi więc o zapewnienie utworzenia klubu przez (w miarę możliwości) każde ugrupowanie polityczne radnych (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 28 czerwca 2004 r., III SA/Kr 349/04, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 października 2008 r., III SA/Wr 337/08 oraz P. Chmielnicki, (w:) Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, LexisNexis, Warszawa 2004, s. 176). Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718), orzekł jak w sentencji wyroku.