II SA/Ol 400/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Marta Kudła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2018 r. sprawy ze skargi Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie opłaty za usługi wodne 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Informacją roczną z dnia 26 lutego 2018 r. "[...]" (dalej jako "PGWWP" lub "organ"), na podstawie art. 271 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 1566, z późn. zm.), dalej jako "Pw", ustalił "[...]" (dalej jako ""[...]" lub "skarżąca") za okres 1 stycznia 2018 r. - 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości 2.920 zł, za odprowadzanie do wód: wód opadowych lub roztopowych. W informacji podano, że opłata związana jest z pozwoleniem wodnoprawnym z dnia 18 grudnia 2012 r. i obliczona została zgodnie z art. 271 ust. 4 Pw i § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2017 r. poz. 2502), dalej jako "rozporządzenie z 22 grudnia 2017 r.". W złożonej reklamacji "[...]" podniosła, że kwestionowana opłata roczna została naliczona na podstawie decyzji z dnia 18 grudnia 2012 r., w której podano, że wylotami W1 i W2 wody opadowe i roztopowe są odprowadzane do ziemi. W związku z tym należna opłata powinna zostać naliczona z pominięciem maksymalnej ilości wód pochodzących z tych wylotów. Decyzją z dnia 4 kwietnia 2018 r. PGWWP określił "[...]", za okres 1 stycznia 2018 r. - 31 grudnia 2018 r., opłatę stałą w wysokości 2.920 zł za odprowadzanie do wód: wód opadowych lub roztopowych. Organ stwierdził, że "[...]" korzysta z usługi wodnej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego z dnia 18 grudnia 2012 r. na wprowadzanie do wód: wód opadowych i roztopowych w ilości 3201 l/s, co oznacza, że zgodnie z art. 298 pkt 1 Pw zobowiązana jest ponosić opłatę za usługi wodne. Określenia wysokości opłaty stałej dokonano w oparciu o art. 271 ust. 4 pkt 1 Pw i § 6 rozporządzenia z 22 grudnia 2017 r. W złożonej do tut. Sądu skardze "[...]" wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie: - art. 16 pkt 65a, art. 267 pkt 1, art. 268 ust. 1 pkt 3a, art. 270 ust. 1 i ust. 11, art. 271 ust. 1 pkt 3a i ust. 4 pkt 1, art. 298 pkt 1, art. 389 pkt 1 i 6 Pw przez przyjęcie, że: a) w okolicznościach niniejszej sprawy zaistniały podstawy do określenia skarżącemu opłaty stałej za usługi wodne na podstawie pozwolenia wodnoprawnego z dnia 18 grudnia 2012 r., b) wody opadowe i roztopowe przedmiotowymi wylotami odprowadzane są do wód, w sytuacji gdy z pozwolenia wodnoprawnego wynika, iż tymi wylotami wody opadowe i roztopowe odprowadzane są do ziemi (do rowu melioracyjnego); c) wskazana w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalna ilość wód jest odprowadzana do wód (wyloty W1 - W5), podczas gdy z pozwolenia wynika, że nie wszystkie wyloty dotyczą odprowadzania do wód, gdyż odprowadzanie następuje również do ziemi (wyloty W1 i W2); d) wody opadowe i roztopowe wylotami W1 i W2 odprowadzane do ziemi (rowu melioracyjnego) następnie są odprowadzane do wód, podczas gdy w pozwoleniu wodnoprawnym jest wyraźne rozgraniczenie na urządzenia służące odprowadzaniu wód do ziemi jak i do wód, a ponadto maksymalna ilość wód opadowych wykazana w pozwoleniu została opisana odrębnie dla każdego z tych sposobów wprowadzania wód, czego organ nie wziął pod uwagę wymierzając opłatę stałą; - art. art. 6, 7, 8, 9, 11, 77 § 1, 80 K.p.a. przez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w celu ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego, znajdującego uzasadnienie w świetle obowiązującego stanu prawnego oraz nałożenie na skarżącą obowiązku ponoszenia opłaty za usługi wodne mimo niezaistnienia przesłanek warunkujących ten obowiązek; - art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. przez niepodjęcie przez organ wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony oraz nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego w sprawie; - art. 107 § 1 i 3 oraz art. 11 k.p.a. przez brak odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącą w reklamacji, niezawarcie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia umotywowanej oceny stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa oraz brak wskazania, jaki związek zachodzi pomiędzy tą oceną a treścią rozstrzygnięcia; - art. 107 § 1 pkt 9 k.p.a. w zw. z art. 273 ust. 8 Pw przez niedokonanie przez organ pouczenia strony o przysługującym prawie do wniesienia skargi do sądu administracyjnego oraz podstawy do wyliczenia opłaty lub wpisu o charakterze stosunkowym, a także możliwości ubiegania się przez stronę o zwolnienie od kosztów albo przyznanie praw pomocy, stanowiącym obligatoryjne elementy decyzji administracyjnej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości. W uzasadnieniu podniósł, że skarżąca korzysta z usługi wodnej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego z dnia 18 grudnia 2012 r. Na podstawie tej decyzji skarżąca uzyskała uprawnienie do wprowadzania do wód i do rowu melioracyjnego oczyszczonych wód opadowych i roztopowych. Zgodnie zatem z art. 298 pkt 1 Pw skarżąca została zobowiązana do ponoszenia opłaty za usługi wodne. Opłata stała za usługi wodne jest ściśle powiązana z wydanym pozwoleniem wodnoprawnym. Oznacza to, że każdy podmiot który legitymuje się ważnym pozwoleniem wodnoprawnym jest obowiązany do ponoszenia opłaty stałej za usługi wodne wynikające z danego pozwolenia. Opłata stała stanowi formę rekompensaty za gotowość środowiska naturalnego do przyjęcia wód opadowych i roztopowych określonych w wydanym pozwoleniu wodnoprawnym, którym legitymuje się skarżąca. Z art. 271 ust. 1 pkt 3 lit. a Pw wynika, że wielkości przyjęte w pozwoleniu wodnoprawnym stanowią składową wzoru służącego obliczeniu opłaty stałej. Odnosząc się do zarzutu, że odprowadzenie wód opadowych i roztopowych opisanymi wyżej wylotami odbywa się tylko do ziemi wskazał, że odprowadzenie wód opadowych i roztopowych zgodnie z pozwoleniem wodnoprawnym odbywa się do rowu melioracyjnego, położonego na polderze. Zgodnie z art. 16 pkt 41 Pw polder przeciwpowodziowy jest urządzeniem wodnym. Tym samym, zrzut wody opadowej i roztopowej przez wskazane wyżej wyloty odbywa się w ramach zorganizowanego systemu odwadniania i trafia ostatecznie do wody, a nie do ziemi, jak twierdzi skarżąca. W ocenie organu, skarżąca powinna zatem być obciążona opłatą stałą z uwagi na gotowość środowiska do przyjęcia wód opadowych i roztopowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2188, z późn. zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302) dalej jako: "p.p.s.a.", sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa mogące mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia. Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zakres tej kontroli wyznaczają zatem nie zarzuty skargi, ale granice sprawy administracyjnej rozstrzygniętej przez organ zaskarżonym aktem. Zgodnie z art. 268 ust. 1 Pw opłaty za usługi wodne uiszcza się za: 1) pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych; 2) wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi; 3) odprowadzanie do wód: a) wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast; b) wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast. Stosownie do art. 270 ust. 11 Pw opłata za usługi wodne za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej zależnej od istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych. Wysokość opłaty stałej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m3/s, odprowadzanych do wód (art. 271 ust. 4 pkt 1). Z treści art. 268 ust. 1 pkt 3 Pw, wynika bezspornie, że obowiązek ponoszenia opłaty za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych nie powstanie w przypadku odprowadzania tych wód do ziemi. Ponadto, dla możliwości ustalenia opłaty z tego tytułu niezbędne jest istnienie urządzeń wodnych składających się na otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służących do odprowadzania opadów atmosferycznych. Odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód musi się zatem odbywać nie powierzchniowo, ale przy pomocy urządzeń kanalizacyjnych. W kontrolowanej sprawie, warunkiem ustalenia skarżącej opłaty stałej za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych, jest zatem bezsporne wykazanie, że wody te odprowadzane są z przedmiotowego terenu do wód, a nie do ziemi. Obowiązek wykazania tych okoliczności znajduje oparcie także w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., z treści których wynika, że ustalenia organów administracji winny w sposób niebudzący żadnych wątpliwości wynikać ze zgromadzonego materiału dowodowego. W przeciwnym wypadku ustalenia organów należy uznać za niekompletne i niewystarczające do wydania decyzji. Rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności wymaga zaś, aby w toku postępowania organ administracji publicznej podejmował wszelkie niezbędne kroki zmierzające do wyjaśnienia i załatwienia sprawy oraz dopuszczał jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem. Dopiero jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego sprawy stwarza podstawy do wyrażenia stanowiska, które nie przekraczałoby granic zasady swobodnej oceny dowodów, wynikającej z art. 80 K.p.a. Wyniki oceny materiału dowodowego muszą mieć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, co wynika wprost z art. 107 § 3 K.p.a. Sąd administracyjny może bowiem ocenić legalność stanowiska organu dopiero, gdy zostanie ono przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. dodać należy, że na zasadzie art. 7 K.p.a. organ administracji publicznej ma obowiązek rozważyć i wyjaśnić całościowo stan faktyczny i prawny sprawy, szczególnie w aspekcie twierdzeń podnoszonych przez stronę. W zaskarżonej decyzji organ ograniczył się wyłącznie do ogólnikowego stwierdzenia, że wody opadowe i roztopowe odprowadzane są do rowów melioracyjnych, a następnie do wód rzeki "[...]". Nie można zaakceptować prezentowanego przez organ stanowiska, gdyż sprowadza się ono do przyjęcia, że bez względu na to, czy wody opadowe i roztopowe odprowadzane byłyby do wód, czy do ziemi każdorazowo powstałby obowiązek uiszczenia opłaty stałej, gdyż wody opadowe i roztopowe na dalszym etapie wprowadzane byłyby i tak do wód. Należy zauważyć, że ustawodawca świadomie rozróżnił skutki odprowadzania wód opadowych lub roztopowych do wody od odprowadzania ich do ziemi i opłatą za usługi wodne objął wyłącznie odprowadzanie do wód wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej (art. 268 ust. 1 pkt 3 Pw). W rozpoznawanej sprawie organ nie wskazał żadnej okoliczności faktycznej uzasadniającej zastosowanie art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a Pw. Nie wyjaśnił m.in., z jakim kolejnym obiektem łączą się rowy melioracyjne, do których zakwestionowanymi przez skarżącą wylotami wprowadzane są wody opadowe i roztopowe. Należy zaś zaznaczyć, że w treści pozwolenia wodnoprawnego, do którego odwołuje się organ, nie wskazano na powiązania tych urządzeń z jakimkolwiek zbiornikiem lub ciekiem wodnym. W decyzji tej wskazano jedynie, że spływ wód opadowych i roztopowych z terenu węzła drogowego "[...]" odbywa się istniejącym systemem kanalizacji deszczowej, a odbiornikami ścieków deszczowych jest rów melioracyjny na polderze nr "[...]" oraz rzeka "[...]". Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, że rzeczywiście wody opadowe i roztopowe odprowadzane są wyłącznie do tej rzeki, co stwierdził organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wobec powyższego, ustalenie opłaty stałej za odprowadzenie wód opadowych i roztopowych wszystkimi wylotami wymienionymi w pozwoleniu wodnoprawnym, to jest do rzeki i do rowów melioracyjnych, było przedwczesne wobec zaniechania wykazania przez organ, że wody opadowe i roztopowe na podstawie tego pozwolenia wodnoprawnego bezspornie odprowadzane są wyłącznie do wód. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni powyższe rozważania Sądu i ustali czy wody opadowe i roztopowe odprowadzane są wyłącznie do wód, czy też do wód i do ziemi, czemu da wyraz w uzasadnieniu decyzji. Stosownie do wyników postępowania dowodowego, organ ustali opłatę stałą. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. O kosztach postępowania, obejmujących zwrot skarżącej od organu kwoty uiszczonego wpisu od skargi w kwocie 117 zł, kosztów zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł oraz opłaty w kwocie 17 zł za udzielenie pełnomocnictwa, Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265).