II SA/Ol 400/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant sekretarz sądowy Marta Kudła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi J. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 497 zł (słownie: czterysta dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z 8 lutego 2019 r. Specjalista pracy socjalnej Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w "[...]" (dalej: organ pierwszej instancji), odmówił "[...]" (dalej: skarżący) przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego na brata. Organ pierwszej instancji stwierdził, że skarżący mieszka z wymagającym opieki niepełnosprawnym bratem i prowadzi z nim wspólne gospodarstwo domowe, a opiekę sprawuje osobiście i w sposób ciągły. Brat skarżącego jest kawalerem. Rodzice częściowo spełniają obowiązek alimentacyjny wobec niepełnosprawnego syna w postaci mieszkania. Ponadto, rodzice są w stanie również spełnić obowiązek alimentacyjny w formie pieniężnej, gdyż ojciec otrzymuje rentę w wysokości "[...]"zł, a matka - świadczenie emerytalno-rentowe w wysokości "[...]"zł miesięcznie. Dodał, że ojciec legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, zaś matka nie posiada orzeczenia o niepełnosprawności lub o stopniu niepełnosprawności. Organ pierwszej instancji wywiódł, że pomoc władz publicznych może być przyznawana dopiero, gdy obywatele nie są w stanie samodzielnie lub w gronie najbliższych osób, zadbać o własne potrzeby życiowe. Wymaga to oceny zdolności zaspokojenia własnych potrzeb przez niepełnosprawnego, a następnie również przez jego najbliższą rodzinę. Wskazał też, że choć skarżący wniósł o uchylenie decyzji z 30 października 2018 r., dotyczącej przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad niepełnosprawnym bratem w przypadku wydania decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne, to wnioski o przyznanie obu świadczeń nie zostały złożone w tej samej dacie. Zgodnie zaś z art. 17 ust. 5 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2220, z późn. zm.), dalej: u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. W złożonym od powyższej decyzji odwołaniu skarżący podniósł, że ze względu na swój stan zdrowia i podeszły wiek rodzice nie są w stanie sprawować opieki nad niepełnosprawnym synem. Zarzucił, że organ uniemożliwił mu dokonanie wyboru korzystniejszego świadczenia, co przewiduje art. 27 ust. 5 u.ś.r. Dodał, że z uwagi na wyrok Trybunału Konstytucyjnego podważający legalność regulacji wygaszającej uprzednio wydane decyzje przyznające prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, nie można zaakceptować literalnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r., skutkującej odmową przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na uzyskanie przez niego prawa do zasiłku opiekuńczego, bez szerszego spojrzenia na system zmian w przepisach o świadczeniach rodzinnych w kontekście reguł dobrej legislacji i przestrzegania zasady z art. 2 Konstytucji RP. Wyjaśnił, że korzysta z zasiłku dla opiekuna, gdyż dotychczasowe przepisy uniemożliwiły mu skuteczne ubieganie się o świadczenie pielęgnacyjne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w "[...]" (dalej: Kolegium) decyzją z 29 marca 2019 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium stwierdziło w uzasadnieniu decyzji, że skarżący, jako brat osoby wymagającej opieki, zobowiązany wobec niej do alimentacji, mógłby uzyskać wnioskowane świadczenie jedynie na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. jako inna osoba, niż matka, ojciec, opiekun faktyczny dziecka, osoba będąca rodziną zastępczą spokrewnioną, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, po spełnieniu warunków przewidzianych w art. 17 ust. 1a u.ś.r. Z ustaleń organu pierwszej instancji wynika m.in, że ojciec niepełnosprawnego legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, natomiast matka nie jest osobą niepełnosprawną. Skoro zatem matka osoby niepełnosprawnej żyje i nie jest osobą niepełnosprawną, to jej w pierwszej kolejności przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w przypadku niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym synem. Celem świadczenia pielęgnacyjnego jest bowiem przynajmniej częściowa rekompensata utraconych zarobków z tytułu niepodejmowania lub rezygnacji z pracy w związku z koniecznością sprawowania opieki, o ile nie ma innej osoby spokrewnionej przynajmniej w tym samym stopniu, która może tę opiekę sprawować.W sytuacji gdy jest kilka zobowiązanych do alimentacji członków najbliższej rodziny niepełnosprawnego, są oni zobowiązani do sprawowania nad nim opieki w kolejności zależnej od stopnia pokrewieństwa. Kolegium zaznaczyło, że u.ś.r. przyznaje pierwszeństwo do świadczenia pielęgnacyjnego osobom spokrewnionym w stopniu pierwszym, a w następnej kolejności dalszym krewnym. Nie ma tu znaczenia, że z innych przyczyn osoby zobowiązane w pierwszej kolejności takiej opieki nie mogą sprawować. Decydujące są jedynie przyczyny obiektywne, do których u.ś.r. zalicza legitymowanie się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym. Kolegium wskazało, że od 2015 r. skarżącemu przyznawany jest specjalny zasiłek opiekuńczy w związku ze sprawowaną opieką nad niepełnosprawnym bratem. Ostatnia decyzja w tej sprawie została wydana 30 października 2018 r., przyznając prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego na okres od 1 listopada 2018 r. do 31 października 2019 r. Wyjaśniło, że skarżący nigdy nie miał ustalonego prawa do zasiłku dla opiekuna, a jedynie do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Przyznało ponadto, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 21 października 2014 r. (K 38/13) orzekł, iż art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Oceniło, że w niniejszej sprawie nie ma on jednak znaczenia, gdyż powodem nieprzyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest niezgodność z regułami odnoszącymi się do kolejności osób zobowiązanych do alimentacji, a w związku z tym uprawnionymi do świadczenia pielęgnacyjnego. Stwierdziło, że skoro skarżący nie jest uprawniony do świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż w jego rodzinie taką osobą jest matka osoby niepełnosprawnej, to nie można mówić o zbiegu praw do świadczeń. Taki zbieg występuje bowiem jedynie, gdy osoba jest uprawniona jednocześnie do dwóch lub więcej rodzajów świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 u.ś.r., a wówczas rzeczywiście możliwy jest wybór świadczenia dla niej korzystniejszego. W tym wypadku art. 27 ust. 5 u.ś.r. nie ma zastosowania. W złożonej skardze skarżący podniósł, że mimo braku orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności matka sama wymaga opieki osób trzecich, z uwagi na podeszły wiek i zły stan zdrowia. Nie sposób wymagać, by osoba taka była w stanie jeszcze zapewniać konieczną pomoc innej osobie. Skarżący jest więc jedyną osobą, która może zapewnić pomoc swojemu niepełnosprawnej bratu. Podkreślił, że wyłącznie on złożył wniosek o świadczenie pielęgnacyjne. Zauważył ponadto, że stan zdrowia rodzica osoby wymagającej opieki uniemożliwia mu sprawowanie tej opieki, nie musi być wykazany orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności, lecz może być wykazany również innymi dowodami. Przedłożenie takiego orzeczenia nie jest bowiem warunkiem niezbędnym dokonania ustalenia, czy stan zdrowia rodzica uniemożliwia sprawowanie przez niego opieki. Wymóg taki nie wynika z treści u.ś.r. W toku postępowania o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego organ powinien był więc ustalić, czy osoba opiekująca się niepełnosprawną osobą, w sytuacji gdyby nie sprawowała tej opieki, byłaby w gotowości do podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Skoro skarżący, jako członek najbliższej rodziny, wywiązuje się ze swych obowiązków wobec chorego brata, co wymaga od niego rezygnacji z pracy zarobkowej, to powinien w tych działaniach otrzymać odpowiednie wsparcie państwa. Do skargi skarżący załączył zaświadczenie lekarskie z 8 marca 2019 r., z którego wynika m.in., że matka cierpi na choroby zwyrodnieniowe stawów. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2220, z późn. zm.), dalej: u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Przy czym, stosownie do art. 17 ust. 1a osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W niniejszej sprawie organ ustalił, że skarżący sprawuje opiekę nad pełnoletnim bratem, który legitymuje się orzeczeniem o znacznym niepełnosprawności, a niepełnosprawność ta datuje się od urodzenia. Jest też osobą zaliczoną do kręgu osób zobowiązanych do alimentacji, gdyż zgodnie z art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Jednakże organ odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia z uwagi na fakt, że w jego ocenie, nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 17 ust. 1a u.ś.r., gdyż żyje matka osoby wymagającej opieki, która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Podnieść należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przeważa pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie podziela, że wskazane regulacje należy odczytywać przez pryzmat zasad i wartości wyrażonych w Konstytucji RP, z uwzględnieniem celu tych unormowań, którym jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi i wymagającymi takiego wsparcia (zob. np. wyroki z: 5 listopada 2015 r., I OSK 1062/14, z 13 listopada 2015 r., I OSK 1286/14, z 21 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 829/16, z 12 maja 2017 r., I OSK 328/16 oraz 21 czerwca 2017 r., I OSK 829/17, orzeczenia dostępne w Internecie). W art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. ustawodawca nawiązuje wprost do obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w Kodeksie rodzinnym i opiekuńczym. Nie można zatem pominąć treści art. 132 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, zgodnie z którym obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. W tym kontekście wybranie przez ustawodawcę z kręgu osób zobowiązanych do alimentacji wyłącznie rodzica i umożliwienie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego innym osobom zobowiązanym do alimentacji tylko, w sytuacji gdy rodzice nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności narusza konstytucyjną zasadę równości, sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), a także godzi w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną (art. 18 Konstytucji RP). W niniejszej sprawie ojciec osoby niepełnosprawnej żyje i legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ponadto, jak podał skarżący, z uwagi na podeszły wiek i zły stan zdrowia, matka nie jest w stanie sprawować opieki nad niepełnosprawnym synem. W związku z tym rzeczywistą opiekę nad chorym bratem sprawuje skarżący. W tym stanie faktycznym, mając na względzie powołany wyżej art. 132 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, należy przyjąć, że zaktualizował się obowiązek alimentacyjny skarżącego - jako zobowiązanego w dalszej kolejności - względem brata, co czyni go osobą uprawnioną do żądanego świadczenia pielęgnacyjnego, z zastrzeżeniem, że rzeczywiście z uwagi na stan zdrowia i wiek matka nie jest ona rzeczywiście w stanie sprawować właściwej opieki nad swoim niepełnosprawnym synem. Odmienna wykładnia omawianych przepisów, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy ze wskazanym zastrzeżeniem, prowadziłaby do pozbawienia osoby faktycznie sprawującej opiekę prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Akceptacja takiej wykładni naruszałaby wspomniane wyżej konstytucyjne zasady sprawiedliwości społecznej, nakaz ochrony i opieki nad rodziną, jak również wynikający z art. 71 ust. 1 Konstytucji nakaz szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej. Wykładnia art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. uwzględniająca wskazane zasady konstytucyjne ma także oparcie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. W wyroku z 15 listopada 2006 r., P 23/05 (OTK ZU nr 10/A/2006, poz. 151) Trybunał stwierdził, że: "Choć zasiłek stały nominalnie przysługiwał opiekunowi, to korzyść czerpał z niego podopieczny, który dzięki zasiłkowi miał zapewnioną opiekę osoby bliskiej. Takie rozwiązanie było też korzystne dla państwa, które zapewniając osobie potrzebującej pomocy opiekę członka rodziny, nie musiało organizować tejże opieki w innych formach. Skoro członek najbliższej rodziny wywiązuje się ze swych obowiązków wobec chorego krewnego, a wymaga to od niego rezygnacji z zarobkowania, to powinien w tych działaniach otrzymać odpowiednie wsparcie państwa. Przyznanie tylko rodzicom naturalnym prawa do zasiłku stałego narusza konstytucyjną zasadę równości, a także zasadę sprawiedliwości społecznej (pojmowaną nie w aspekcie socjalno-ekonomicznym), lecz odnoszoną również do społecznego poczucia sprawiedliwości, które w demokratycznym państwie prawnym nie powinno być przez ustawodawcę ignorowane (art. 2 Konstytucji)". Trybunał Konstytucyjny uznał, że taka regulacja godzi też w konstytucyjne nakazy ochrony rodziny i opieki nad rodziną w ogólności (art. 18 Konstytucji) oraz szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 Konstytucji). Trzeba mieć na uwadze, że świadczenie pielęgnacyjne zastąpiło zasiłek stały przewidziany w ustawie o pomocy społecznej z 1990 r. Podobne wnioski można wywieść z wyroków Trybunału Konstytucyjnego z 18 lipca 2008 r., P 27/2007 (OTK-A 2008/6/107) oraz z 22 lipca 2008 r., sygn. P 41/2007 (OTK-A 2008/6/109). Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że w okolicznościach sprawy rozstrzygnięcie w sprawie przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego nie powinno opierać się na literalnym brzmieniu art. 17 ust. 1a pkt 1 u.ś.r. Należy bowiem podkreślić, że nie można z góry założyć, że matka może sprawować opiekę nad niepełnosprawnym synem, bez uprzedniego bezspornego ustalenia, że pomimo wieku i złego stanu zdrowia (który skarżący uprawdopodobnił zaświadczeniem lekarskim załączonym do rozpoznawanej skargi), jest w stanie sprawować rzeczywistą i właściwą opiekę nad swoim niepełnosprawnym synem. W ocenie Sądu, nie można z góry założyć, że tylko rodzic legitymujący się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie jest zdolny do sprawowania pełnej i efektywnej opieki nad wymagającym tego dzieckiem. W niniejszej sprawie ustaleń w tym przedmiocie w ogóle nie poczyniono z uwagi na błędną wykładnię omawianego wyżej przepisu, co narusza art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ po uzupełnieniu postępowanie dowodowego we wskazanym wyżej zakresie, powinien dokonać ponownej oceny zaistnienia przesłanek do przyznania świadczenia, przy uwzględnieniu wykładni prawa dokonanej przez Sąd w niniejszym wyroku. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji. O kosztach postępowania, obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej, będącego adwokatem, oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa, orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.