II SA/Ol 401/24

Dnia 13 sierpnia 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas Asesor WSA Grzegorz Klimek (spr.) Protokolant specjalista Anna Piontczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2024 roku sprawy ze skargi B.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w E. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego oddala skargę. Decyzją z 8 kwietnia 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (Kolegium), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2023 r. poz. 775 – k.p.a.), art 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U z 2023 r. poz. 1335 – u.d.m.), po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez B. K. (skarżąca, strona) od decyzji Prezydenta Miasta E. z upoważnienia którego działała Kierownik Działu Dodatków, Ulg i Uprawnień w E. Centrum Usług Społecznych (organ pierwszej instancji) z dnia 14 lutego 2024 r. w przedmiocie odmowy przyznania B. K. dodatku mieszkaniowego - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych sprawy: Decyzją z 14 lutego 2024 r. organ pierwszej instancji odmówił przyznania stronie dodatku mieszkaniowego. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że na podstawie złożonego w dniu 6 lutego 2024 r. wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego stwierdzono, że wnioskodawczym nie spełnia kryteriów określonych w ustawie o dodatkach mieszkaniowych. Powyższa ustawa uzależnia bowiem prawo do dodatku mieszkaniowego od szeregu przesłanek, których łączne spełnienie umożliwia otrzymanie wnioskowanego świadczenia. W ocenie organu pierwszej instancji w sprawie ma miejsce sytuacja przekroczenia normatywnej powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego. Powierzchnia użytkowa lokalu, będącego własnością skarżącej, w którym zamieszkuje ona samodzielnie wynosi 70,9 m2 zaś normatywna powierzchnia określona dla takiej sytuacji w art. 5 ust. 1 pkt 1 u.d.m. wynosi 35 m2. Organ podkreślił także, że w lokalu nie zamieszkuje osoba poruszająca się na wózku inwalidzkim ani osoba mająca prawo do zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca podniosła, że wyliczony koszt jednostkowy wynikający z ilorazu wydatków na lokal (czynsz bez opłat za podatek od nieruchomości) i powierzchni całkowitej mieszkania powinien być pomnożony o powierzchnię normatywną (ustaloną w ustawie) a nie przez całą powierzchnie mieszkania. I tylko do tego wyliczenia stosuje się powierzchnię normatywną. Ponadto - jak podniosła - ustawodawca umożliwił władzy samorządowej zmianę wielkości powierzchni normatywnej, na co pozwala art. 5 ust. 6 u.d.m. W uzasadnieniu własnej decyzji Kolegium wskazało, że wnioskiem złożonym 6 lutego 2024 r. skarżąca zwróciła się o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Jak wynika z rzeczonego wniosku - gospodarstwo domowe wnioskodawczym jest jednoosobowe. Wnioskodawczym zajmuje lokal mieszkalny o powierzchni użytkowej 70,9 m2, w tym łączna powierzchnia pokoi i kuchni wynosi 54,60 m2. Tytułem prawnym do zajmowania lokalu jest własność lokalu w spółdzielni mieszkaniowej. Zajmowany lokal posiada centralne ogrzewanie, centralną instalację ciepłej wody oraz instalację gazu przewodowego. Wydatki na lokal za ostatni miesiąc zostały wskazane we wniosku jako kwota 885,59 zł. Z dołączonej do wniosku deklaracji o wysokości dochodów wynika, że dochód gospodarstwa domowego strony za okres trzech miesięcy poprzedzających złożenie wniosku (tj. styczeń 2024 r. oraz grudzień i listopada 2023 r.) wynosił 6.471,78 zł (tj. miesięcznie 2.157,26 zł). Średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego wyniósł zatem kwotę 2.157,26 zł. Dodatek mieszkaniowy jest świadczeniem mającym na celu udzielenie wsparcia poprzez dofinansowanie do wydatków mieszkaniowych ponoszonych w związku z zajmowaniem lokalu mieszkalnego, jednak przyznanie tego dodatku zostało uzależnione przez ustawodawcę od łącznego spełnienia określonych warunków, które dotyczą: istnienia tytułu prawnego do zajmowanego lokalu mieszkalnego (art. 2), wysokości miesięcznego dochodu w przeliczeniu na jednego członka gospodarstwa domowego (art. 3) oraz wymogu zajmowania lokalu mieszkalnego o nie większej niż dokładnie określonej przez ustawodawcę powierzchni użytkowej, ustalonej w zależności od liczby członków gospodarstwa domowego (art. 5). Niespełnienie choćby jednej z opisanych powyżej przesłanek skutkuje odmową przyznania prawa do dodatku mieszkaniowego. W sprawie przesłanką odmowy przyznania skarżącej wnioskowanego dodatku mieszkaniowego było ustalenie, że strona nie spełniła wyznaczonego przez ustawodawcę warunku dotyczącego powierzchni użytkowej lokalu wskazanej w art. 5 ust. 1 u.d.m. Zgodnie z art. 5 ust. 1 u.d.m. normatywna powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego lub budynku mieszkalnego, w którym znajduje się tylko jeden lokal mieszkalny (dom jednorodzinny), zwana dalej "normatywną powierzchnią", w przeliczeniu na liczbę członków gospodarstwa domowego nie może przekraczać 35 m2 - dla 1 osoby. Z materiałów sprawy wynika bezsprzecznie, że powierzchnia użytkowa mieszkania skarżącej wynosi 70,90 m2. A zatem poza sporem pozostaje to, że powierzchnia użytkowa jej mieszkania (70,90 m2), przekracza, normę, o której mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1 u.d.m. Zauważyć trzeba, iż w przypadku gospodarstwa jednoosobowego - normatywna powierzchnia użytkowa lokal może zostać powiększona o 30% i wynosi wtedy maksymalnie 45,50 m2. W przypadku skarżącej powierzchnia użytkowa zajmowanego przez nią lokalu wynosi 70,90 m2, a zatem bezsprzecznie przekracza powierzchnię normatywną o więcej niż 30%. Ustawodawca dopuszcza ponadto przekroczenie normatywnej powierzchni użytkowej lokalu nie więcej niż o 50%, jednak pod warunkiem, że udział powierzchni pokoi i kuchni w powierzchni użytkowej tego lokalu nie przekracza 60%. Ustalona w tym ostatnim przypadku maksymalna powierzchnia normatywna lokalu mieszkalnego dla jednoosobowego gospodarstwa domowego wynosi 52,50 m2 (35 m2 + 50% x 35 m2 = 35 m2 + 17,50 m2 = 52,50 m2). Na gruncie powyższego uznać należało, że organ pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że lokal mieszkalny skarżącej, którego powierzchnia użytkowa wynosi 70,90 m2, a przy udziale procentowym powierzchni pokoi i kuchni w łącznej powierzchni mieszkania 76,1 % (54,60 m2 x 100: 70,90 m2), że nie została spełniona. Kolegium wskazało ponadto, że drugi z przewidzianych wyjątków, dotyczący powiększenia powierzchni normatywnej o 50% również nie występuje, co oznacza, że nie istnieje po stronie skarżącej uprawnienie do otrzymania dodatku mieszkaniowego, ponieważ łączny udział tzw. części mieszkalnej (pokoi i kuchni) w całkowitej powierzchni mieszkania przekracza dopuszczalną wartość 60%, określoną w art. 5 ust. 5 u.d.m. Łączna powierzchnia pokoi i kuchni wynosi 54,60 m2 i stosunek tej wielkości do łącznej powierzchni mieszkania wynosi aż 76,1%. Skoro zatem w przypadku skarżącej nastąpiło przekroczenie dopuszczalnej powierzchni normatywnej lokalu, to tym samym nie doszło do spełnienia wszystkich warunków koniecznych do uzyskania świadczenia w postaci dodatku mieszkaniowego. W sprawie nie znajduje zastosowania również przepis art. 5 ust. 3 u.d.m., uzasadniający powiększenie powierzchni normatywnej w związku z niepełnosprawnością któregoś z członków gospodarstwa domowego. Dodatkowo Kolegium wskazało, że Rada Miasta E. nie podjęła uchwały podwyższającej maksymalną normatywną powierzchnię, o której mowa w ust. 1, lub maksymalny dopuszczalny stopień przekroczenia normatywnej powierzchni, o którym mowa w art. 5 ust. ust. 5 u.d.m. W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na decyzję Kolegium skarżąca stwierdziła, że interpretacja przepisów u.d.m, opierająca się wyłącznie na kryterium powierzchni świadczy o braku znajomości ustawy lub jej nie zrozumieniu. Wezwała władzę samorządową, poprzez wojewódzki sąd administracyjny, do zmiany decyzji Kolegium i przyznanie jej dodatku mieszkaniowego oraz wskazanie w wyroku, że podstawą do przyznawania dodatku mieszkaniowego jest kryterium dochodowe. Ponadto wskazała na konieczność uchwalenia zmian w powierzchni normatywnej przez Radę Gminy. Stwierdziła, że po przeanalizowaniu ustawy o dodatku mieszkaniowym nie znalazła zastrzeżenia o tym, że brak jest podstaw do przyznania dodatku mieszkaniowego w przypadku większej powierzchni mieszkania. Owszem jest ustalona powierzchnia normatywna, która jest wskazana w ustawie i wymieniona w uzasadnieniu decyzji. Jednakże jest to kryterium limitowe i jako takie należy je stosować. Oznacza to, że wyliczony koszt jednostkowy wynikający z ilorazu wydatków na lokal (czynszu bez opłaty za podatek od nieruchomości) i powierzchni całkowitej mieszkania powinien być pomnożony o powierzchnię normatywną (ustaloną w ustawie) nie zaś przez całą powierzchnię mieszkania. I tylko do tego wyliczenia stosuje się powierzchnię normatywną. Pozostałe kryteria tj. dochodowe i tytuł własności mieszkania (art. 2 ust 1 u.d.m.) zostały spełnione. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej, co oznacza, że w zasadzie sąd administracyjny rozpoznając merytorycznie skargę nie przyznaje wnioskowanych świadczeń. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 - p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w sprawie nie miał zastosowania. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i 3 p.p.s.a.), skarga podlega natomiast oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych wyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 p.p.s.a. - poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, wykazała, że akty te nie zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Sąd nie stwierdził nieprawidłowości zarówno co do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak i w zakresie zastosowania do niego przepisów prawa. Zdaniem Sądu postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone prawidłowo, ustalenia organów nie pozostawiają wątpliwości, a ocena dokonana na podstawie przyjętych ustaleń znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem oceny Sądu była decyzja Kolegium utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji o odmowie przyznania skarżącej dodatku mieszkaniowego. Zasady i tryb przyznawania oraz ustalania wysokości i wypłacania dodatków mieszkaniowych, jak również właściwość organów w tych sprawach reguluje ustawa o dodatkach mieszkaniowych, której przepisy prawidłowo zastosowały organy rozpoznając niniejszą sprawę. Zgodnie z art. 7 ust. 1 u.d.m. dodatek mieszkaniowy przyznawany jest na wniosek osoby uprawnionej do dodatku mieszkaniowego. Dodatek mieszkaniowy, jest świadczeniem pieniężnym, które ma pomóc najemcy lub właścicielowi mieszkania, gdy nie jest w stanie samodzielnie pokryć wydatków na jego utrzymanie. Złożenie takiego wniosku nie gwarantuje jednak przyznania tego świadczenia w każdym przypadku. Konieczne jest bowiem spełnienie ustawowych warunków, określonych w art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 oraz art. 5 ust. 5 u.d.m., do których należą: spełnienie kryterium podmiotowego związanego z posiadaniem tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego, określonego w art. 2 ust. 1 u.d.m., spełnienie kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 3 ust. 1 u.d.m. oraz odpowiednia wielkość lokalu mieszkalnego, określona w art. 5 ust. 5 u.d.m. Kryteria te mają charakter kumulatywny i obligatoryjny, co oznacza, że wszystkie one muszą wystąpić łącznie i niespełnienie chociażby jednego z nich wyklucza przyznanie dodatku mieszkaniowego. Podkreślić należy, że przepisy dotyczące zasad przyznawania dodatków mieszkaniowych mają charakter bezwzględnie obowiązujący i jako takie muszą być ściśle stosowane, bez możliwości jakichkolwiek odstępstw, w tym także z uwagi na szczególnie trudną, indywidualną sytuację osoby ubiegającej się o dodatek. Ustawodawca nie pozostawił w tym zakresie organom administracji możliwości działania w ramach uznania administracyjnego i uwzględniania innych kryteriów niż te, które wskazane zostały w ustawie. Po stronie organów brak jest uprawnienia do przyznania dodatku mieszkaniowego osobie, która nie spełnia ustawowych przesłanek. W niniejszej sprawie przesłanką odmowy przyznania skarżącej wnioskowanego dodatku mieszkaniowego było ustalenie, że strona nie spełniła wyznaczonego przez ustawodawcę warunku dotyczącego powierzchni użytkowej lokalu wskazanej w art. 5 ust. 1 u.d.m. Stosownie do art. 5 ust. 5 u.d.m. dodatek mieszkaniowy przysługuje, gdy powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego nie przekracza normatywnej powierzchni, określonej w art. 5 ust. 1 ustawy (normatywna powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego dla jednej osoby wynosi 35,00 m2), o więcej niż 30 %, albo o więcej niż 50 % pod warunkiem, że udział powierzchni pokoi i kuchni w powierzchni użytkowej tego lokalu nie przekracza 60%. Poza sporem w sprawie pozostaje okoliczność, że powierzchnia użytkowa mieszkania strony (70,90 m2), przekracza normę, o której mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1 u.d.m. Organ odwoławczy ma rację stwierdzając, że powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego skarżącej (70,90 m2) przekracza powierzchnię normatywną określoną w art. 5 ust. 1 pkt 1 u.d.m. dla jednej osoby, tj. 35 m2, o więcej niż 30% powierzchnię normatywną. Wyliczona dopuszczalna granica powierzchni dla gospodarstwa jednoosobowego, przy której przysługuje dodatek wynosi bowiem 45,5 m2 (35 m2 + 30 %). Także powierzchnia pokoi i kuchni lokalu wynosząca 54,60 m2, stanowiąca 76,1% powierzchni całego mieszkania, przekracza dopuszczalne 60% powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego. Zatem - jak słusznie twierdziło Kolegium i identycznie organ pierwszej instancji - brak było podstaw do przyznania dodatku mieszkaniowego z tej przyczyny, że skarżąca nie spełnia warunku zajmowania lokalu mieszkalnego o powierzchni normatywnej określonej przepisami u.d.m., pomimo spełnienia pozostałych warunków uprawniających uzyskanie dodatku mieszkaniowego. Z brzmienia przepisu art. 5 ust. 1 u.d.m.: "(...) normatywna powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego nie może przekraczać" wynika, że norma ta ma charakter kategoryczny i organ rozpoznając sprawę nie ma luzu decyzyjnego, a rozstrzygnięcie nie ma charakteru uznaniowego. Oznacza to, że żadne inne względy nie mogą mieć wpływu na rozstrzygnięcie organu w szczególności podnoszone w skardze kwestie sposobu wyliczenia dodatku mieszkaniowego. Prawidłowym jest wniosek Kolegium, że z treści tych przepisów jednoznacznie wynika, że ustawodawca nie pozostawił uznaniu organów pomocy społecznej określenie tak prawa, jak i wysokości dodatku mieszkaniowego. Przysługujący dodatek i jego wysokość podlegają wyliczeniu arytmetycznemu zgodnie z zasadami wynikającymi z ustawy, zależnie od liczebności gospodarstwa domowego, wielkości powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego, wysokości wydatków mieszkaniowych w miesiącu, w którym składany był wniosek i wysokości zadeklarowanych dochodów w okresie 3 miesięcy poprzedzających miesiąc, w którym wystąpiono z wnioskiem. Z przepisów ustawy wynika, że ustalając osoby uprawnione do przyznania dodatku mieszkaniowego należy ocenić czy ubiegająca się osoba spełnia kryterium dochodowe oraz czy normatywna powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego spełnia wymogi przewidziane w art. 5 ustawy. Zasadnie zatem przyjął organ odwoławczy, że wobec przekroczenia normatywnej powierzchni lokalu mieszkalnego, nie zostały spełnione przesłanki do przyznania dodatku mieszkaniowego. Ustawodawca nie pozostawił organowi żadnych możliwości swobodnej interpretacji przepisów ustawy przy ustalaniu prawa do dodatku mieszkaniowego. Na zakończenie należy podnieść, odnosząc się do postulatu skargi wskazującego na konieczność uchwalenia zmian w powierzchni normatywnej przez Radę Gminy, że organy orzekające w sprawach dodatków mieszkaniowych zobligowane są do stosowania przepisów prawa w kształcie jakie nadał im ustawodawca i jaki obowiązuje w chwili orzekania. Jednakże nic nie stoi na przeszkodzie temu, by skarżąca (jako bezpośrednio zainteresowana i posiadająca pełnię praw obywatelskich) podjęła działania zmierzające do zmiany stanu prawnego w zakresie zasad i reguł przyznawania dodatków mieszkaniowych, jakie uważa za konieczne. Skarżąca - jako członek wspólnoty samorządowej - może również podjęć (we własnym zakresie) działania zmierzające do podjęcia przez Radę Miasta E. stosownej uchwały, o jakiej mowa w art. 5 ust. 6 u.d.m. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.