II SA/Ol 402/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) Protokolant specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lipca 2018 r. sprawy ze skargi K. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom oddala skargę. Decyzją z dnia "[...]" r., Nr "[...]", Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O (dalej jako Kolegium), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.,) w związku z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), po rozpatrzeniu odwołania K M od decyzji Burmistrza W z dnia "[...]" r. (znak: "[...]") w przedmiocie odmowy nałożenia na właściciela działki nr ewid "[...]", obręb "[...]" P (DW nr "[...]") w O obowiązku przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom występujących na gruntach sąsiednich w wyniku cofania się wód opadowych na działki nr "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...], "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]" obręb "[...]" P w wyniku przebudowy drogi wojewódzkiej DW nr "[...]" na odcinku W-S, utrzymało w całości w mocy zaskarżoną decyzję. Zakwestionowana decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym. W dniu "[...]" r. R Z, zaś "[...]" r. B P oraz K M, wystąpili o nakazanie w trybie art. 29 Prawa wodnego Zarządowi Dróg Wojewódzkich w O przywrócenia poprzedniego stanu wód lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom, jakie powstały po naruszeniu przez Zarząd stosunków wodnych wskutek przebudowy drogi wojewódzkiej DW nr "[...]". Wskutek powyższego przebudowa drogi ma szkodliwie oddziaływane na ich działki, gdyż tworzą się zalewiska, które niszczą uprawy, a nadto grunty pokryte wodą zostaną wyłączone z dopłat bezpośrednich. Burmistrz W decyzją z dnia "[...]" r. odmówił nałożenia na właściciela działki nr ewid. "[...]", obręb "[...]" P (DW Nr "[...]") ZDW w O obowiązku przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom na gruntach sąsiednich w wyniku cofania się wód deszczowych na działki nr ewid. "[...]"obręb "[...]" P w wyniku przebudowy drogi wojewódzkiej DW Nr "[...]" na odcinku W-S. Powołując się na ekspertyzę hydrologiczną geologów, geodety, hydrologa i rzeczoznawcy w zakresie inżynierii wodnej i śródlądowej podał, że na działce nr ewid. "[...]", obręb "[...]" P-S (DW Nr "[...]") na odcinku W-S nie nastąpiła zmiana stanu wody na gruncie oraz kierunku odpływu wody opadowej z w/w działki na działki sąsiednie. Dodał, że ograniczenie odpływu wody opadowej z przedmiotowych terenów – jak wynika z ekspertyzy - spowodowane jest małą drożnością rowów melioracyjnych, a nadto, że zmiana stosunków wodnych na działkach sąsiadujących z drogą wojewódzką nr "[...]" wynikająca ze wzrostu opadów spotęgowana jest przez brak konserwacji rowów melioracyjnych przechodzących przez przepusty pod tą drogą. Nadto rowy melioracyjne na działkach sąsiednich względem działki nr "[...]", obręb "[...]" P-S (DW Nr "[...]") są zaniedbane, zarośnięte drzewami, a w niektórych miejscach widoczne są budowle piętrzące (tamy bobrowe). Jako przyczynę dodatkową biegli wskazali również zwiększoną ilość opadów w 2016 r. i 2017 r., a nie źle przeprowadzoną przebudowę drogi wojewódzkiej (DW nr "[...]"). Dodali, że nowo wybudowane przepusty drogowe na działce nr ewid. "[...]", obręb "[...]" P-S (DW Nr "[...]") nie spowodowały zmiany ukształtowanych w terenie systemów zasobów wodnych, nie ograniczyły odpływu wody opadowej z działek nr "[...]", obręb "[...]" P-S oraz nie przyczyniły się do zastoju wód na terenie tychże działek, gdyż nowe przepusty w ciągu tej drogi znajdują się niżej o k. 20-30 cm niż przepusty stare. Nadto wykonane profile georadarowe nie potwierdziły występowania, w miejscach wskazanych przez stronę, sieci drenarskich, których przecinanie w trakcie przebudowy drogi wojewódzkiej nr "[...]" mogłoby doprowadzić do zalewania sąsiednich działek. Burmistrz dodał, że według dokumentacji przekazanej przez ZDW w O wszystkie urządzenia, tj. dreny i przepusty w pasie drogowym i rowy przydrożne odprowadzające wodę z przedmiotowego odcinka drogi wojewódzkiej zostały wykonane zgodnie z dokumentacją projektową i operatem wodno-prawnym, co potwierdza geodezyjna inwentaryzacja powykonawcza. Nowe przepusty drogowe zostały wybudowane w miejscach istniejących przepustów i/lub w miejscach wskazanych przez Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w G oraz zostały połączone z przydrożnymi rowami z zachowaniem prawidłowych spadków zgodnie z rzędnymi terenu, tak aby wody deszczowe z drogi odprowadzane były do rowów przydrożnych, a nie na pola uprawne. Reasumując uznał, że brak podstaw na nałożenia obowiązków w trybie art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, gdyż stwierdzono brak szkodliwości wykonanych prac związanych z przebudową drogi wojewódzkiej nr "[...]" na omawianym odcinku drogi na występowanie i spływ wód powierzchniowych na sąsiednie działki. Kolegium nie podzielając zarzutu odwołania K M decyzją z dnia "[...]" r. utrzymało w całości w mocy w/w decyzję Burmistrza W. Powołując się na art. 545 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne uznało, że w sprawie winny znaleźć zastosowanie przepisy ustawy prawo wodne sprzed nowelizacji, tj. art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. Kolegium powołując się na ekspertyzę hydrologiczną uznało, że na działce o nr ewid. "[...]", obręb "[...]" P-S (DW nr "[...]") nie nastąpiła zmiana stanu wody na gruncie oraz nie nastąpiła zmiana kierunku odpływu wody opadowej z w/w działki na nieruchomości sąsiednie. W reasumpcji Kolegium za przywołaną opinią stwierdziło, że przyczyną stagnowania wód na działkach wnioskodawców jest mała drożność rowów melioracyjnych i brak ich konserwacji. W skardze K M zarzucił rozstrzygnięciu, że organy nie ustaliły stanu pierwotnego na gruncie. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.- dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Ewentualne stwierdzenie uchybień w działaniu administracji publicznej obliguje sąd do uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności, bądź też stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 p.p.s.a.). Sąd administracyjny, kontrolując działalność administracji publicznej, pozostaje zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. związany granicami sprawy, a nie granicami skargi. Materialnoprawną podstawą skarżonego rozstrzygnięcia stanowił art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U.2017, poz. 1121 ) stanowiący, że właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może: 1/ zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej, ani kierunku odpływu ze źródeł ze szkodą dla gruntów sąsiednich; 2/ odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie. Natomiast zgodnie z treścią art. 29 ust. 3 tej ustawy jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz, prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Ustawa Prawo wodne nie zawiera definicji "zmiany stanu wody na gruncie". Jednakże analiza przepisu art. 29 ustawy prowadzi do wniosku, że spowodowanie przez właściciela zmiany stanu wody na gruncie, dające organom podstawę do zastosowania sankcji, o jakiej mowa w art. 29 ust. 3 ustawy, to takie działania, które ingerują w naturalny stan wody na danym terenie związany z jego ukształtowaniem, warunkami przyrodniczymi czy też hydrologicznymi. Beneficjariuszem zakazu zmian stanu wody na gruncie jest władający gruntem sąsiednim, którym - w braku dodatkowego kwantyfikatora ustawowego - będzie każdy legitymujący się jakimkolwiek tytułem prawnym do rzeczonej nieruchomości gruntowej, tj. (współ)właściciel, użytkownik wieczysty, uprawniony z ograniczonego prawa rzeczowego (użytkownik), czy wreszcie czerpiący swe uprawnienie ze stosunku zobowiązaniowego, innymi słowy każdoczesny posiadacz samoistny, jak również zależny. Przypadki działań, które mogą spowodować zmianę stanu wody na gruncie w rozumieniu art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, to: zmiana naturalnego ukształtowania terenu (przykładowo: nawiezienie ziemi w celu podwyższenia terenu, usunięcie ziemi w celu obniżenia terenu, wykopanie rowu), wykonanie robót budowlanych (wybetonowanie działki, wzniesienie murowanego ogrodzenia), a także wykonanie innego rodzaju prac, powodujących określone zmiany na gruncie właściciela nieruchomości. Pomiędzy zmianą stanu wody na gruncie a szkodliwym oddziaływaniem zachodzić musi związek przyczynowo-skutkowy. Należy podkreślić, iż dokonanie zmiany stanu wody na gruncie, która nie oddziałuje szkodliwie na grunty sąsiednie wyklucza możliwość zastosowania przepisu art. 29 ust. 3 ustawy, tj. wydania decyzji nakazującej właścicielowi gruntu przywrócenia stanu poprzedniego. W piśmiennictwie i orzecznictwie przyjmuje się, że wprawdzie wybór właściwego rozwiązania należy do organu, ale powinien być to sposób, jaki w okolicznościach danej sprawy będzie najskuteczniejszy i najprostszy do wykonania (zob. M. Kałużny "Prawo wodne. Komentarz", wyd. LexisNexis, Warszawa 2012, str. 128 i n. oraz powołane tam orzecznictwo). Ocena zmiany stosunków wodnych wymaga wiadomości specjalnych i odpowiedniej wiedzy z zakresu hydrologii, geologii, gospodarki wodnej, melioracji wodnych i postępowań wodnoprawnych. W sprawie będącej przedmiotem osądu orzekające w sprawie organy oparły się na opinii hydrologicznej wskazującej, że na działce nr "[...]", obręb "[...]" P-S nie nastąpiła zmiana stanu wody na gruncie, ani kierunku odpływu wody opadowej, czyli ustalony w postępowaniu stan faktyczny nie wyczerpuje dyspozycji art. 29 ust. 1 pkt Prawa wodnego, co z kolei uniemożliwia zastosowanie dyspozycji ust. 3 tegoż przepisu. Jednocześnie, co istotne, rzeczona opinia potwierdza, że dochodzi do okresowego zalewania działek wskazując nadto na przyczynę tego stanu rzeczy, jaką jest zwiększona ilość opadów w ostatnich dwóch latach, jak również ograniczenie odpływu wody opadowej spowodowane małą drożnością rowów melioracyjnych, które są zaniedbane, zarośnięte drzewami, a nawet (przypuszczalnie) istnieją na nich budowle piętrzące. Remedium na prezentowany stan rzeczy jest regularne oczyszczanie rowów melioracyjnych tak, aby uniemożliwić ich zarastanie (drzewami) oraz budowę tam przez bobry. W reasumpcji biegli stwierdzili brak szkodliwości wykonanych prac na występowanie i spływ wód powierzchniowych na działki sąsiednie. W ocenie Sądu przedmiotowa opinia jest sporządzona przez biegłych o specjalności adekwatnej do przedmiotu wiadomości specjalnych wymaganych w sprawie, kompatybilna w swej treści, a sformułowane wnioski stanowią logiczną konsekwencję przyjętej metodologii badawczej. Rekapitulując, celem art. 29 ustawy jest zapewnienie niepogorszonego stanu stosunków wodnych na gruntach, zakaz ingerencji w faktyczny stan wód na gruntach, jeśli może to szkodliwie oddziaływać na grunty sąsiednie, nie zaś nakaz utrzymania i konserwacji urządzeń wodnych, czy zakaz ich niszczenia, które to obowiązki podlegają dyspozycjom odrębnych przepisów (wyrok NSA z dnia 3 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 160/07-http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Relację zachodzącą między prawem budowlanym, a prawem wodnym normuje art. 2 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r prawa budowlanego wskazując, że przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów Prawa wodnego - w odniesieniu do urządzeń wodnych. Z kolei w myśl art. 62 ust. 2 Prawa wodnego przepisy art. 63-66 tej ustawy nie naruszają przepisów ustawy - Prawo budowlane. Wzajemne relacje między tymi ustawami wskazują, że w stosunku do urządzeń wodnych, zdefiniowanych w art. 9 ust. 1 pkt 19 Prawa wodnego, stosuje się łącznie przepisy obu wskazanych wyżej ustaw (zob. Z. Niewiadomski, (w:) Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2009, s. 30). Urządzeniem wodnym jest rów - art. 9 ust. 1 pkt 19 lit. a) - zaliczany do urządzeń melioracji wodnych szczegółowych (art. 73 prawa wodnego). Wody w rowach znajdujące się w granicach nieruchomości gruntowej stanowią własność właściciela tej nieruchomości – art. 12 ust. 1 Prawa wodnego - według zasady: czyją własność stanowią grunty, tego własnością jest woda. Jednocześnie art. 64 ust. 1 w/w ustawy stanowi, że utrzymywanie urządzeń wodnych polega na ich eksploatacji, konserwacji i remontach w celu zachowania ich funkcji, a w kosztach utrzymywania urządzeń wodnych uczestniczy ten, kto odnosi z nich korzyści; ustalenia i podziału kosztów dokonuje na wniosek właściciela urządzenia wodnego, w drodze decyzji, organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego (ust. 1a). Utrzymywanie urządzeń melioracji wodnych szczegółowych należy do zainteresowanych właścicieli gruntów, a jeżeli urządzenia te są objęte działalnością spółki wodnej - do tej spółki (art. 77 ust. 1 tej ustawy). Natomiast przepis art. 64b Prawa wodnego stanowi, że w przypadku nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego, powodującego zmianę jego funkcji lub szkodliwe oddziaływanie na grunty, organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego może, w drodze decyzji, nakazać przywrócenie poprzedniej funkcji urządzenia wodnego lub likwidację szkód, określając warunki i termin wykonania tych czynności, przy czym rozstrzygnięcie w zakresie utrzymania w należytym stanie urządzeń wodnych (art. 64) należy do organu właściwego do wydania pozwolenia wodnoprawnego - czyli do starosty. Adresatem tychże obowiązków będzie – przy uwzględnieniu wyrażonej w art. 48 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny zasady superficies solo cedit - właściciel nieruchomości (przy braku jakichkolwiek dowodów świadczących o tym, że to nie właściciel nieruchomości, lecz ktoś inny włada urządzeniem wodnym) uwidoczniony w Dziale II księgi wieczystej zgodnie z domniemaniem wynikającym z art. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1984 r. o księgach wieczystych i hipotece. Reasumując organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny i zastosowały właściwe przepisy prawa materialnego. Analizowana opina hydrologiczna wraz z przywołanymi powyżej uregulowaniami prawnymi identyfikującymi podmioty obciążone ustawową powinnością utrzymywania w należytym stanie urządzeń wodnych nie nasuwają jakichkolwiek wątpliwości, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do zmiany stanu wody na gruncie – działce nr ewid. "[...]", obręb "[...]" P-S, co czyniło niemożliwym wydanej decyzji po myśli skarżącego w trybie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. Nie zasługuje na aprobatę zarzut skarżącego, że w sprawie organy nie ustaliły stanu pierwotnego (abstrahując od rozumienia tego pojęcia) na działce nr ewid. "[...]", obręb "[...]" P-S, jako, że hipoteza art. 29 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego tego nie wymaga. Nakazuje tylko ustalenie zmiany stanu wody na gruncie, która oczywiście musi być zrelatywizowana do stanu poprzedniego, bezpośrednio poprzedzającego rzeczoną zmianę, w przeciwnym, bowiem wypadku faktyczna weryfikacja owej zmiany byłaby niemożliwa. Analiza powyższego przepisu nie nakazuje jednak ustalania stanu wody w czasookresie innym niż sprzed jej zmiany, jako, że celem i istotą art. 29 ust. 1 Prawa wodnego jest restytucja dokonanej zmiany stanu wody na gruncie, a nie retrospekcyjnie ustalanie stosunków wodnych na działce, bez jakichkolwiek chronologicznie ram czasowych. Skoro zatem podniesiony w skardze zarzut nie mógł odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę, Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a.