II SA/Ol 403/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Katarzyna Matczak po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2006r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w N. działającego z upoważnienia Zarządu Powiatu na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" Nr "[...]" w przedmiocie opłaty za umieszczenie w pasie drogowym urządzenia infrastruktury technicznej postanawia: odrzucić skargę Dyrektor Powiatowego Zarządu Dróg w N. działający z upoważnienia Zarządu Powiatu, decyzją z dnia "[...]" Nr "[...]" obciążył "A" SA, Oddział "[...]" w O. opłatą za umieszczenie w pasie drogowym ul. "[...]" w N. przyłącza energetycznego - urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego w wysokości 16,89 zł za okres od dnia 1 października do 31 grudnia 2005r. Stanowisko swoje organ umotywował tym, że decyzją organu z dnia "[...]"października 2004r. Zakład "A" SA w O. uzyskał zezwolenie na umieszczenie w pasie drogowym ul. "[...]" w N. przyłącza energetycznego nie związanego z potrzebami zarządzania drogami lub ruchu drogowego. Na skutek rozpoznania odwołania wniesionego przez "A" SA, Oddział "[...]" w O., Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną decyzją z "[...]"marca 2006r. Nr "[...]", działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.) uchyliło w całości decyzję Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w N. z "[...]"października 2005r. i umorzyło postępowanie organu I instancji. Kolegium nie podzieliło stanowiska organu I instancji, że wnioskodawca zobowiązany jest do uiszczenia z tytułu umieszczenia w pasie drogowym urządzenia infrastruktury technicznej opłaty za kolejny rok, bowiem w momencie podejmowania zaskarżonej decyzji w obrocie prawnym pozostawała decyzja tego organu z dnia "[...]"października 2004r., którą zezwolono Spółce na umieszczenie w pasie drogowym urządzenia infrastruktury technicznej oraz zobowiązano do uiszczenia opłaty rocznej, a wobec tego materia rozstrzygana w obu decyzjach jest tożsama, bowiem dotyczy tej samej sieci energetycznej w niezmienionym stanie faktycznym i rozstrzyga w przedmiocie tego samego wniosku z dnia 11 października 2004r. Tym samym decyzja organu I instancji zawiera wadę, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 Kpa, która obliguje organ odwoławczy do uchylenia tej decyzji i umorzenia postępowania. Wskazano również, iż procedurze administracyjnej nie jest znana instytucja uzupełniającej decyzji wydawanej w nowym postępowaniu rozpoznawczym w stosunku do postępowania, w którym zapadło zasadnicze, pierwotne rozstrzygnięcie. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego skargę w imieniu Zarządu Powiatu w N. wniósł Dyrektor Powiatowego Zarządu Dróg. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, której zarzucił naruszenie art. 40 ust. 2 pkt 2, ust. 5, 11, 13 i 13a ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2000r. Nr 71, poz. 838). Zdaniem skarżącego wydana przez niego decyzja z dnia "[...]"października 2005r. została wydana na podstawie wcześniejszych uzgodnień i decyzji, gdyż na etapie projektowania Spółka uzyskała z Powiatowego Zarządu Dróg w N. uzgodnienie projektu przyłącza energetycznego do zasilania domków jednorodzinnych, w którym zobowiązała się do uiszczenia opłaty za umieszczenie urządzeń w pasie drogowym. Poza tym w decyzji z dnia "[...]"października 2004r. w pkt 10 zobowiązano właściciela tych urządzeń do uiszczania corocznej opłaty zgodnie z art. 40 ust., 5 ustawy o drogach publicznych. Od wydanych uzgodnień i zapisów w decyzji z dnia "[...]"października 2004r. Zakład "A" SA w O. nie odwołała się, wobec czego Powiatowy Zarząd Dróg w N. został zobligowany do wydania decyzji obciążającej za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury za okres od 1 października do 31 grudnia 2005r. oraz do naliczenia opłaty za lata następne. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o odrzucenie skargi Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w N. z uwagi na brak interesu prawnego w sprawie, w której orzekał jako organ I instancji. Podniesiono, iż Dyrektor Powiatowego Zarządu Dróg w N., działający na podstawie pełnomocnictwa udzielonego mu uchwałą Nr "[...]" Zarządu Powiatu z dnia "[...]"lipca 2004r. działa w granicach własnych przyznanych mu ustawowo kompetencji, nie zaś w granicach interesu prawnego powiatu. W tym stanie rzeczy słuszny jest pogląd, iż organ, który wydał decyzję w sprawie będącej przedmiotem postępowania administracyjnego nie może być równocześnie i zarazem stroną tego postępowania w rozumieniu art. 28 Kpa. Inna jest bowiem rola procesowa organu, a inna strony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) stosownie do przysługujących sądowi administracyjnemu kompetencji, Sąd kontroluje zaskarżone decyzje pod kątem ich zgodności z prawem. Przechodząc do meritum sprawy wskazać należy, iż w pierwszej kolejności w tej sprawie należało zbadać legitymację skarżącego do wniesienia skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w sprawie obciążenia za umieszczenie w pasie drogowym ul. "[...]" w N. przyłącza energetycznego, stanowiącego urządzenie infrastruktury technicznej niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, w sytuacji gdy w I instancji decyzję w tej sprawie wydał Dyrektor Powiatowego Zarządu Dróg w N. działający z upoważnienia Zarządu Powiatu, na który to brak legitymacji skargowej organ odwoławczy powołał się w odpowiedzi na skargę. Zarówno bowiem w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jak i Sądu Najwyższego prezentowany jest pogląd, że stroną postępowania administracyjnego nie może być organ, który z mocy przepisów prawa został powołany do wydawania decyzji administracyjnych, stosownie bowiem do art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób,, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu uchwały składu 7 Sędziów z 19 maja 2003r. sygn. akt OPS 1/03 wyraził pogląd zbliżony z dotychczasowym orzecznictwem Sądu w tym zakresie, że "Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego i sądowo-administracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżenia decyzji administracyjnych do NSA, ani też legitymowanym do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego". Widać z tego niezbicie, że włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. Co więcej w zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez samorząd terytorialny następuje zatem kosztem znacznego ograniczenia jego dominium. Niemniej należy pamiętać, że jest to następstwem celowego działania ustawodawcy. Niekiedy czyni on to tak wyraźnie, że nie może to budzić najmniejszych wątpliwości. I tak z art. 40 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2004r. Nr 204, poz. 2086, ze zm.) wynika, że zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Z art. 19 ust. 2 pkt 3 tej ustawy wynika natomiast, że zarządcą drogi w odniesieniu do dróg powiatowych jest zarząd powiatu. Faktu tego nie zmienia zapis art. 21 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, z którego wynika, że zarządca drogi może wykonywać swoje obowiązki przy pomocy jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, utworzonej odpowiednio przez sejmik województwa, rade powiatu lub radę gminy, jak również okoliczność iż zarządca drogi może upoważnić pracowników odpowiednio: urzędu marszałkowskiego, starostwa, urzędu miasta lub gminy albo pracowników jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, do załatwiania spraw w jego imieniu, w ustalonym zakresie, w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych- ust. 1a art. 21 tej ustawy. W niniejszej sprawie decyzja organu I instancji została wydana z upoważnienia zarządcy drogi przez Dyrektora Zarządu Dróg w N. na podstawie pełnomocnictwa udzielonego mu uchwałą Nr "[...]" Zarządu Powiatu z dnia "[...]"lipca 2004r. do wydawania decyzji administracyjnych w sprawach uregulowanych ustawą o drogach publicznych. W tym stanie sprawy nie może budzić wątpliwości , iż organ wydający decyzję w niniejszej sprawie, jako organ pierwszej instancji nie posiada interesu prawnego w zaskarżeniu decyzji organu odwoławczego do sądu administracyjnego, bowiem mocą zapisów ustawy o drogach publicznych ustawodawca przyznał jednostce samorządu terytorialnego właściwość do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, co wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego lub sądowoadministracyjnego. Organ jednostki samorządu terytorialnego może wówczas bronić interesu jednostki samorządu terytorialnego jedynie w formie właściwej dla organu prowadzącego postępowanie. Pogląd wyrażony w uzasadnieniu zacytowanej wyżej uchwały NSA nie stracił na aktualności po reformie sądownictwa administracyjnego i Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni go podziela. To zaś oznacza, że Dyrektor Powiatowego Zarządu Dróg w N. działający z upoważnienia Zarządu Powiatu nie był legitymowany do wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]"marca 2006r. uchylającą w całości decyzję wydaną "[...]"października 2005r. przez Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w N. i umarzającą postępowanie organu I instancji. Z tego względu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm) skargę wniesioną przez Dyrektora Zarządu Dróg w N. z upoważnienia Zarządu Powiatu należało odrzucić.