II SA/Ol 407/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Raszkowska Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi T. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że pismem z dnia 24 września 2012 r. T.P. wystąpiła do Urzędu Gminy D. z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie udzielenia jej rodzinie pomocy finansowej i materialnej, bowiem znalazła się w trudnej sytuacji materialnej w związku z działaniami "bezprawnymi" Wójta Gminy oraz jego pracowników (k. 354 akt administracyjnych). Wobec bezprawnych działań Wójta oraz jego pracowników, w tym podległego Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w D. (dalej: GOPS w D.) wniosła, na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 oraz art. 24 § 3 Kpa, o wyłączenie tych osób z udziału w prowadzonym postępowaniu. Wniosek ten został zawarty w piśmie kierowanym do Centralnego Biura Antykorupcyjnego w Warszawie, w którym zażądała po raz [...] wszczęcia śledztwa przeciwko Wójtowi Gminy, zarzucając mu sfałszowanie dokumentów i doprowadzenie jej rodziny do ubóstwa. Na mocy postanowień Wójta Gminy z dnia [...] sygn. [...] od załatwienia niniejszej sprawy został wyłączony Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej – T.C. oraz pracownik I.C. na podstawie art. 24 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Na mocy postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] do rozpoznania tego wniosku został wyznaczony Prezydent Miasta, z którego upoważnienia przeprowadzono w dniu 22 stycznia 2013 r. aktualizację wywiadu środowiskowego z wnioskodawczynią oraz jej mężem. Podczas tego wywiadu ustalono, że strona prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z mężem, orzeczony ma na stałe umiarkowany stopień niepełnosprawności, oboje z mężem nie pracują i utrzymują się ze świadczeń z pomocy społecznej (zasiłku stałego i zasiłku pielęgnacyjnego) w wysokości 427,50 zł. Wobec tego oczekują na przyznanie środków między innymi na pokrycie rachunku za energię elektryczną, zasiłku celowego na żywność, na zakup opału w wysokości ok. 500 zł, na leki ok. 100 zł oraz na potrzeby bieżące tj. odzież, obuwie, środki czystości, środki higieny osobistej ok. 200 zł. Decyzją z dnia [...] Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, działając z upoważnienia Prezydenta Miasta, przyznał T.P. zasiłek celowy: 1) na opłacenie energii elektrycznej w miesiącu wrześniu 2012 r. w kwocie 404,21 zł; 2) na dofinansowanie do zakupu leków w miesiącu wrześniu 2012 r. w kwocie 50 zł; 3) na dofinansowanie bieżących potrzeb w tym na zakup odzieży, obuwia, środków czystości oraz środków higieny osobistej w kwocie 100 zł. Podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 39 ust. 1 i 2, art. 106 ust. 1 w związku z art. 7 pkt 5 i 6, art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 3 i 4, art. 8 ust. 1 i 3, ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009 r., nr 175, poz. 1362 ze zm.) - dalej zwanej: u.p.s. w związku z § 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. z 2012 r. poz. 823). W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ I instancji podał, że dochód na osobę w dwuosobowej rodzinie strony wynosił 213,75 zł w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku, to jest w sierpniu 2012r. i uprawnia ją do otrzymania świadczenia w formie zasiłku celowego, bowiem kryterium dochodowe dla tej rodziny stanowi 702 zł. Na dochód rodziny składa się zasiłek stały w wysokości 274,50 zł oraz zasiłek pielęgnacyjny w wysokości 153 zł. Ustalono, że w miesiącu styczniu 2013 r. rodzina dysponuje dochodem w wysokości 532,50 zł, na który składa się zasiłek stały w wysokości 379,50 zł oraz zasiłek pielęgnacyjny 153 zł, zaś nowe kryterium dochodowe dla tej rodziny wynosi 912 zł. Wnioskodawczyni orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w O. z dnia [...] 2009 r. zaliczona została do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności na stałe. Małżonek posiada wykształcenie zawodowe kierowca - mechanik, posiada uprawnienia elektro-energetyczne, staż pracy ok. 30 lat. Rodzina zajmuje dom jednorodzinny o powierzchni 120 m² , który nie jest wykończony, użytkowane jest ok. 40 m². Pokój ogrzewany jest picem - wkładem kominkowym nieobudowanym, gotowanie odbywa się na butlach gazowych. Wobec niezakończonego procesu budowlanego ponoszone są wysokie koszty związane z poborem energii elektrycznej. W trakcie wywiadu środowiskowego podnoszono wielokrotnie wagę konfliktu rodziny z Wójtem Gminy. Małżonek strony poinformował również, że boryka się z problemami zdrowotnymi od 2003r., kiedy to wydarzenia związane z naruszeniem jego praw związanych z wolnością osobistą, nietykalnością cielesną doprowadziły do niepełnosprawności. Pobyt w szpitalu na oddziale psychiatrycznym doprowadziły do rozstroju zdrowia i utraty zdolności zarobkowych. Ustalono konkretny zakres oczekiwanej pomocy na wniosek skierowany w dniu 24 września 2012 r. tj. przyznanie: 1) zasiłku celowego na żywność, 2) zasiłku celowego na zakup opału ok. 500 zł, 3) zasiłku celowego na zakup leków ok. 100 zł, 4) zasiłku celowego na opłacenie rachunku za energię elektryczną, 5) zasiłku celowego na bieżące potrzeby, w tym odzież, obuwie, środki czystości, środki higieny osobistej ok. 200 zł. Wyjaśniono, że potrzeby określone w pkt 1 i 2 tj. zasiłki na żywność oraz na opał zostały rozpatrzone odrębną decyzją. Przytoczono treść art. 39 ust. 1 u.p.s. wskazując jednakże, że wyznacznikami ustalenia wysokości zasiłku celowego jest nie tylko sytuacja materialna wnioskodawcy oraz cel na jaki jest przeznaczany ale także możliwości finansowe ośrodka pomocy społecznej. Podniesiono, że GOPS w D. z siedzibą w T. w miesiącu wrześniu 2012 r. na zasiłki celowe i pomoc w naturze - zadania własne posiadał środki w wysokości 2277 zł i udzielił wsparcia 11 rodzinom, przy czym średnia wysokość zasiłku wynosiła 207 zł, natomiast MOPS w O. na zasiłki celowe w tym miesiącu wydatkował kwotę 135.129,78 zł i pomocą objęto 1156 środowisk, przy czym wysokość zasiłku wynosiła 116,89 zł. Wyjaśniono, że dostosowano wysokość udzielonej pomocy do potrzeb rodziny strony z uwagi na sytuację zdrowotną oraz materialną, która zamieszkuje na terenie innej gminy niż O., zbliżając wysokość wsparcia finansowego z pomocy społecznej dla tej rodziny do pomocy udzielanej innym mieszkańcom tej samej gminy, która stosuje nieco odmienne kryteria udzielania pomocy niż obowiązujące na terenie miasta O. Dodał, że zastosowanie zasad obowiązujących na terenie miasta O. pogorszyłoby sytuację rodziny strony. Uznano za niezbędną pomoc w postaci opłacenia rachunku za energię w kwocie 404,21 zł, zasiłku na leki w wysokości 50 zł ora zasiłku na bieżące potrzeby w wysokości 100 zł. W odwołaniu od tej decyzji strona zarzuciła organowi I instancji nieprzeprowadzenie postępowania co do przyczyn zgłoszenia przez nią żądania wyłączenia Wójta Gminy oraz bez przeprowadzenia postępowania dowodowego co do przedłożonych w trakcie wywiadu środowiskowego dokumentów. Zgłosiła także zastrzeżenia co do sposobu przeprowadzenia postępowania dowodowego w sprawie - art. 77 § kpa oraz uzasadnienia przez organ I instancji zaskarżonej decyzji - art. 107 § 3 kpa. Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia, organ odwoławczy przytoczył przepisy regulujące zasady i tryb przyznawania zasiłku celowego. Przytoczono treść art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może zostać przyznany zasiłek celowy. Może on zostać przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Stwierdzono, że z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, że przyznana pomoc była konsekwencją rozważenia sytuacji strony oraz jej potrzeb z uwzględnieniem możliwości finansowych, jakimi dysponuje organ przyznający świadczenie po przeprowadzeniu w dniu 22 stycznia 2013 r. wywiadu środowiskowego, w którym potwierdzono, że wnioskodawczyni prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z mężem, oboje są bezrobotni, wnioskodawczyni legitymuje się umiarkowanym stopniem niepełnosprawności, choruje na serce. Pan P. również ma problemy ze wzrokiem, jednak nie przedłożył zaświadczenia lekarskiego potwierdzającego wskazane przez niego choroby. Dochodem rodziny w dacie przeprowadzania wywiadu jest zasiłek stały oraz zasiłek pielęgnacyjny co na osobę stanowi 266,25 zł i nie przekracza dopuszczalnego kryterium dochodowego. Takie działanie organu I instancji uznano za poprawne w niniejszej sprawie, wskazując, że zasiłek celowy przyznawany jest w ramach tzw. uznania administracyjnego. Zauważyło Kolegium także, że organ I instancji nie pozostawił strony bez pomocy, przyznając jej stosowne świadczenie w wysokości adekwatnej do świadczeń przyznawanych przez GOPS w D. Dodał, że strona systematycznie korzysta z takich form wsparcia na potrzeby bieżące, w tym związane z zakupem żywności, na leki, energię, środki czystości. Poza tym odrębną decyzją z dnia [...] rodzinie przyznano pomoc na zakup posiłku lub żywności w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" w kwocie 240 zł. Zatem w zestawieniu wysokości przyznanych świadczeń z innymi środowiskami wynika, że pomoc rodzinie wnioskodawczyni jest przyznawana w wyższym wymiarze od przeciętnej, mimo tego, że rodzina nie jest wielodzietna, ani nie wchodzą w jej skład małoletnie dzieci. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie strona wskazała na brak ustaleń przez organ odwoławczy przyczyn ubiegania się przez nią o pomoc społeczną. Wskazała także na brak rozpoznania w formie procesowej jej wniosków o wyłączenie Prezesa SKO. Sformułowała także szereg zarzutów względem pracowników organów administracji publicznej (Wójta Gminy i pracowników Urzędu Gminy w D. oraz Prezesa SKO), którzy w ocenie strony przyczynili się do ubóstwa jej rodziny. Zażądała przy tym przeprowadzenia przez Sąd postępowania dowodowego z dokumentów i pism strony znajdujących się w aktach sprawy oraz udziału prokuratora w rozpoznaniu tej sprawy. Stwierdziła, że Wójt Gminy okradł jej rodzinę na kwotę ok. 150.000 zł w sposób opisany w aktach sprawy, a obecnie okrada budżet gminy D. poprzez GOPS D. i MOPS w O. Wskazała, że MOPS w O. pozbawia stronę możliwości złożenia rzetelnego wywiadu w związku z doprowadzeniem do ubóstwa rodziny przez Wójta Gminy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, nie znajdując podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji. Wskazano, iż w skardze tej strona nie podniosła żadnych argumentów, które stanowiłyby podstawę do zamiany skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 134 § 1 w związku z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje w przypadku, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu, tego rodzaju naruszeń prawa nie można przypisać wydanej ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...], nr [...], w przedmiocie przyznania zasiłku celowego. Wskazać należy, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Jej zadaniem jest zapobieganie trudnym sytuacjom życiowym przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Powyższe wynika z treści art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tj. Dz.U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362, ze zm.) dalej: u.p.s. . W myśl art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Przedmiotowe świadczenie przyznawane jest zawsze na określony cel bytowy. Sformułowanie "zasiłek celowy może być przyznany" oznacza, że decyzja w przedmiotowej sprawie jest wydawana w ramach tzw. uznania administracyjnego. Orzekając w przedmiocie przyznania takiego świadczenia organ ma obowiązek wziąć pod uwagę wskazania ustawodawcy, co do zasad udzielania pomocy społecznej osobom potrzebującym, pamiętając nie tylko o tym, że rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy ( art. 3 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej), ale i o tym, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej ( art. 3 ust. 4 tej ustawy). Wydanie decyzji musi być poprzedzone przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego, zaś przy podjęciu rozstrzygnięcia organ winien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności faktyczne sprawy, a motywy podjętego orzeczenia muszą znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji. Należy podkreślić, że uznanie nie pozwala organowi na dowolność w rozstrzygnięciu sprawy, ale też nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2000 r. sygn. akt I SA 945/00, dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Stosownie do art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. 2000, Nr 98, poz. 1071 ze zm.) dalej: kpa. organ administracji publicznej działający na podstawie przepisów prawa materialnego przewidujących uznaniowy charakter rozstrzygnięcia obowiązany jest załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków (zob. wyrok NSA z 11.06.1981r., Sygn. akt SA 820/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 57). Z przepisu tego wynika zatem domniemanie pozytywnego załatwienia sprawy, od którego można odstąpić dopiero wówczas, gdy w uzasadnieniu decyzji wykaże się, że takie załatwienie sprawy kolidowałoby z interesem społecznym lub przekraczałoby możliwości organu (por. wyrok NSA z 19 stycznia 2006 r., sygn. I OSK 777/05, dostępne CBOSA). Kontrola decyzji uznaniowej przez sąd administracyjny ogranicza się do zbadania jej zgodności z prawem, bez wnikania w celowość rozstrzygnięcia w niej zawartego. Kontrola ta ma ustalić, czy dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy wydaniu decyzji nie przekroczył granic uznania oraz czy właściwie uzasadnił rozstrzygnięcie. W ocenie Sądu, organy administracji publicznej w sprawie zakończonej skarżoną decyzją nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. W uzasadnieniach wydanych w tej sprawie rozstrzygnięć dokonano prawidłowej analizy sytuacji materialnej, rodzinnej i zdrowotnej strony, jak również możliwości finansowych GOPS w D. i MOPS w O., w tym przede wszystkim ilości środków pieniężnych przeznaczonych na zaspokojenie potrzeb w rozdziale dot. zasiłków celowych oraz w naturze. Wbrew twierdzeniom strony, organy ustaliły także powody ubiegania się przez nią o pomoc społeczną (bezrobocie i niepełnosprawność). Zauważyć przy tym należy, że w przedmiotowej sprawie poza sporem pozostawała okoliczność, że strona spełnia przesłanki do przyznania jej wnioskowanego świadczenia w postaci zasiłku celowego jednorazowego w wysokości 404,21 zł na opłacenie rachunku za energię elektryczną, 50 zł na zakup leków oraz 100 zł na zaspokojenie bieżących potrzeb. Także wysokość przyznanych zasiłków nie jest przez stronę skarżącą kwestionowana. W tych okolicznościach przyznanie stronie wskazanej wyżej pomocy na jej wniosek z dnia 24 września 2012 r. należało uznać za zgodne z prawem zwłaszcza, że odrębną decyzją przyznano świadczenie na zakup posiłku lub żywności w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" w kwocie 240 zł. Odnosząc się natomiast do zarzutów sformułowanych w skardze względem pracowników organów administracji publicznej (Urzędu Gminy w D. i Prezesa SKO), którzy w ocenie strony przyczynili się do ubóstwa jej rodziny, wyjaśnić należy, że rozpoznanie tych zarzutów wykracza poza granice kontrolowanej sprawy. W wydanych w tej sprawie decyzjach nie brała bowiem udziału żadna z tych osób. W I instancji decyzję wydał bowiem Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, działający z upoważnienia Prezydenta Miasta wyznaczonego do rozpoznania tej sprawy na mocy postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]. (k. 361 akt adm.). Nastąpiło to na skutek utraty przez Kierownika GOPS, działającego z upoważnienia Wójta Gminy, zdolności do rozpoznania tej sprawy w związku z wyłączeniem od jej załatwienia tego Kierownika i pracownika Ośrodka. W składzie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wydającym decyzję w postępowaniu odwoławczym, nie zasiadał zaś Prezes tego Kolegium. Jeśli chodzi o wnioski zawarte w skardze podać należy, że zgodnie z art. 133 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, co oznacza, że przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy sąd uwzględnił dokumenty i pisma strony dołączone zarówno do akt administracyjnych sprawy, jak i do akt sądowych. Nie uznał natomiast za zasadne poinformowanie prokuratora o toczącym się postępowaniu sądowoadministracyjnym w tej sprawie, co nie pozbawia oczywiście strony możliwości samodzielnej inicjatywy w tym zakresie. W ocenie Sądu organ dokonał wszechstronnej analizy okoliczności faktycznych w rozpoznawanej sprawie, a jej wyniki zawarł w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i nie budzą one zastrzeżeń. Reasumując wydając zaskarżoną decyzję Kolegium prawidłowo oceniło zebrany w sprawie materiał dowodowy, uznając iż organ I instancji w dysponowaniu środkami na realizację zasiłków celowych musi uwzględniać nie tylko interes skarżącej, który na bieżąco jest uwzględniany, ale także inne osoby oczekujące wsparcia a znajdujące się także w trudnej sytuacji materialnej i życiowej Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.