II SA/Ol 408/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant Ewa Kłos po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2008 roku ze skargi J.K. na decyzję Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. Decyzją nr "[...]" z dnia "[...]" Starosta, na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz.1118 ze zm.), odmówił J. i K. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z przyłączami na działce nr geod. "[...]", obręb K., gm. B. W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, iż postanowieniem z dnia 7 marca 2008 r., znak: "[...]" inwestor został wezwany do usunięcia stwierdzonych w projekcie budowlanym nieprawidłowości, w terminie do dnia 17 marca 2008 r. W dniu 10 marca b.r. inwestor poinformował organ o braku możliwości uzupełnienia dokumentacji i w wyznaczonym terminie nie dostarczył projektu zagospodarowania działki zgodnego z § 6 ust. 4 uchwały Nr "[...]" Rady Miejskiej w B. z dnia 2 lipca 2007 r., w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gm. B. "[...]". Podniósł, iż z załącznika graficznego planu wynika, iż granice przedmiotowej działki, sąsiadującej z drogą dojazdową oznaczoną symbolem 1-D, są niezgodne z obowiązującymi liniami wyznaczającymi obszar 3MNU. W odwołaniu od tej decyzji J. K. wniósł o jej uchylenie i orzeczenie zgodnie z wnioskiem. Zarzucił, że decyzja została wydana niezgodnie z wnioskiem, który dotyczył budynku mieszkalnego jednorodzinnego z częścią biurową, a nie, jak podano w sentencji decyzji, budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Nie zgodził się z twierdzeniem organu I instancji, że projekt zagospodarowania działki jest niezgodny ze zmianami w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gm. B., zatwierdzonymi uchwałą z 2002r. i ponownie zatwierdzonymi w 2007r. Podniósł, iż plan zagospodarowania terenu w obrębie K. nie uległ żadnej zmianie. Teren ten był i nadal jest przeznaczony na zabudowę mieszkaniową o niskiej intensywności z możliwością lokalizacji towarzyszących usług nieuciążliwych. Rozbieżność dotyczy jedynie przebiegu drogi wjazdowej na osiedle z drogi wojewódzkiej. Stwierdził, iż organ I instancji rozpatrując wniosek nie uwzględnił decyzji Burmistrza B. z dnia "[...]". zatwierdzającej podział działki nr "[...]" na działki od nr "[...]" oraz decyzji Wojewody z dnia 19 lipca 2006 r. udzielającej pozwolenia na budowę zjazdu z drogi wojewódzkiej nr "[...]" na drogę wewnętrzną dz. nr "[...]". Zaznaczył, że decyzje te są prawomocne i zostały już wykonane. Zdaniem odwołującego wydane decyzje są wiążące dla organów wydających pozwolenia na budowę. Inwestor zaś nie może ponosić negatywnych skutków podjętych rozwiązań przez organy administracji rządowej i samorządowej. Podniósł, iż będąc przekonanym o słuszności wydanych decyzji zakupił działkę z myślą wybudowania na niej budynku mieszkalnego z częścią biurową. Ponadto odwołujący powołał się na decyzję Starosty z dnia 12 listopada 2007r. udzielającą pozwolenia na zabudowę sąsiedniej działki nr "[...]". Decyzją z dnia "[...]" znak: "[...]" Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy organ odwoławczy stwierdził, iż organ I instancji prawidłowo ustalił, że zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji nastąpiłoby z naruszeniem ustaleń zawartych w uchwale Nr "[...]" Rady Miejskiej w B. z dnia 2 lipca 2007 r., w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gm. B. "[...]" W § 6 ust. 4 tej uchwały ustalono, że linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu bądź o różnych zasadach zagospodarowania, oznaczone na rysunku planu, są obowiązującymi ustaleniami planu. Wskazał, iż z porównania planszy projektu zagospodarowania terenu działki nr "[...]" i załącznika graficznego nr 8 do uchwały Rady Miejsckiej w B. Nr "[...]" z dnia 2 lipca 2007 r. planu zagospodarowania przestrzennego gm. B. obr. K. wynika, że część działki nr "[...]" przeznaczona jest pod drogę wewnętrzną 1 D, a nie, jak przewiduje projekt, pod działkę budowlaną zabudowaną budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym z częścią biurową. Organ odwoławczy zaznaczył, że cytowana uchwała stanowi akt prawa miejscowego, zawierający normy powszechnie obowiązujące na terenie gminy. Oznacza to, że uregulowania w nim zawarte mają charakter wiążący. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania są w szczególności wiążące dla organu wydającego pozwolenie na budowę. Wojewoda wyjaśnił, iż stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Do obowiązków organu administracji architektoniczno-budowlanej należy również sprawdzenie kompletności projektu budowlanego, w tym czy posiada wszystkie wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia (art. 35 ust. 1 pkt 3). Zgodnie z ust. 3 omawianego artykułu, w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie, wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Organ przed wydaniem decyzji wykonuje zatem, w oparciu o ten przepis, kontrolę merytoryczną dokumentacji przekazanej z wnioskiem o pozwolenie na budowę i w zależności od wyników badania, wydaje pozytywną albo w przypadku stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia. W przypadku nieusunięcia wskazanych nieprawidłowości w wyznaczonym terminie, właściwy organ jest zobowiązany wydać decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Organ zauważył, iż odwołujący, obiektywnie rzecz ujmując, nie miał możliwości w wyznaczonym terminie usunąć stwierdzonych przez organ nieprawidłowości w zakresie zgodności zamierzenia inwestycyjnego z funkcją terenu określoną w planie miejscowym. Jednak, co podkreślono, przedsięwzięcie budowlane musi odpowiadać ustaleniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wojewoda przyznał rację inwestorowi, że organ I instancji w swoim orzeczeniu nie uwzględnił części wniosku dotyczącego pomieszczeń biurowych. Jednak nie zmienia to faktu, iż wobec stwierdzonych nieprawidłowości, organ I instancji nie mógł rozstrzygnąć sprawy zgodnie z jego wnioskiem. Ponadto wyjaśnił, że wydane wcześniej decyzje przez organ gminny oraz organ wojewódzki nie mają związku z przedmiotową sprawą. W ocenie organu odwoławczego decyzja Wojewody nr "[...]" z dnia 19 lipca 2006 r., "[...]" udzielająca pozwolenia na budowę zjazdu z drogi wojewódzkiej nr "[...]" na drogę wewnętrzną dz. nr "[...]", jest zgodna z ówcześnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenu. Z kolei decyzja podziałowa Burmistrza z dnia 12 stycznia 2005 r., w ocenie organu odwoławczego obarczona jest wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie J. K. wniósł o uchylenie powyższej decyzji wobec naruszeniaart. 35 ustawy Prawo budowlane, poprzez niewłaściwe jego zastosowanie oraz art. 7,8,10 i 77 kpa poprzez rozpatrzenie wniosku niezgodnie z wolą wnioskodawcy oraz nierównego traktowania wszystkich właścicieli zakupionych działek sprzedanych w sąsiedztwie działki skarżącego. J. K. uznał za paradoksalne stwierdzenie Wojewody, iż pozwolenie na budowę zjazdu wydane zostało zgodnie z ówcześnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenu, natomiast działka, którą zakupił w dobrej wierze jest przeznaczona w części pod ten zjazd. Zaznaczył, że załączniki do uchwał Rady Miasta B. z 2002r. i z 2007r., zatwierdzających zmiany w miejscowym planie, są identyczne. Podkreślił, że zgodnie z wypisem i wyrysem z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 10 grudnia 2007r., działka nr "[...]" obręb K., położona jest na terenie zabudowy mieszkaniowej o niskiej intensywności z możliwością lokalizacji towarzyszących usług nieuciążliwych. Zwrócił też uwagę, iż jego bezpośredniemu sąsiadowi, właścicielowi działki nr "[...]", Starosta wydał pozwolenie na budowę. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumenty podniesione w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi, organ stwierdził, iż w swoim postępowaniu stał na straży praworządności i podejmował wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W uzasadnieniu swojej decyzji wyjaśnił przesłanki, jakimi kierował się podejmując przedmiotowe rozstrzygnięcie. Przed podjęciem rozstrzygnięcia poinformowano również strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i z tego prawa skarżący skorzystał. Wojewoda zaznaczył, że w swoim postępowaniu uwzględnił wszystkie dowody będące przedmiotem tego postępowania, a w szczególności projekt budowlany złożony przez skarżącego oraz uchwałę Nr "[...]" Rady Miejskiej w B. z dnia 2 lipca 2007 r., w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gm. B. "[...]". Natomiast pozostałe dokumenty przedstawione przez inwestora tj. decyzja podziałowa oraz decyzja Wojewody, udzielająca pozwolenia na budowę zjazdu, nie były przedmiotem tego postępowania. Organ odwoławczy nie zgodził się także z zarzutem nierównego traktowania obywateli. Wskazał, iż uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę na działkę sąsiednią (nr "[...]") nie może stanowić przesłanki o nierównym traktowaniu obywateli przez organy administracji architektoniczno-budowlanej. Z ustaleń organu wynika bowiem, że działka nr "[...]" położona jest w całości w obszarze oznaczonym w planie symbolem 3MNU. Z kolei działka skarżącego nr "[...]" leży w części terenu przeznaczonego pod drogę wewnętrzną 1 D, a nie jak przewiduje projekt pod działkę budowlaną zabudowaną budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym z częścią biurową. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle tego unormowania zadaniem sądu administracyjnego jest sprawdzenie, czy zaskarżony akt prawny został wydany zgodnie z przepisami prawa materialnego, tzn. czy organy administracji publicznej prawidłowo zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego i dokonały prawidłowej wykładni tych przepisów oraz czy przy podejmowaniu zaskarżonego aktu nie zostały naruszone przepisy postępowania administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2002 r. Nr 150, poz. 1270 ze zm. – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako ppsa) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Zaskarżonej decyzji nie można przypisać tego rodzaju naruszeń prawa, wobec czego skarga nie mogła zostać uwzględniona. Podkreślić także należy, że stosownie do treści art. 134 § 1 i 2 ppsa, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a zakres rozstrzygnięcia sądu wytyczają granice danej sprawy oraz zakaz reformationis in peius, zawarty w art. 134 § 2 ppsa. Na wstępie wskazać należy, iż wolność budowlana, którą statuuje art. 4 ustawy Prawo budowlane, nie jest wolnością bezwzględną, lecz jest ona ograniczona warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami prawa. Realizację obowiązku zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami prawa zapewnić ma art. 35 wskazanej ustawy, który określa zakres działania organu administracji architektoniczno-budowlanej przy zatwierdzaniu projektu budowlanego i wydawaniu pozwolenia na budowę. Stosownie do ustępu 1 tego unormowania, organ obowiązany jest sprawdzić zgodność projektu budowlanego (a więc projektu zagospodarowania działki i projektu architektoniczno-budowlanego) z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu (pkt 1). Poza tym organ sprawdza też spełnienie warunków, o których mowa w pkt 2-4 tego ustępu. Zgodnie z ust. 3 wymienionego artykułu - w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Słusznie w zaskarżonej decyzji podniesiono, że w oparciu o ten przepis, przed wydaniem decyzji właściwy organ wykonuje kontrolę merytoryczną dokumentacji przekazanej z wnioskiem o pozwolenie budowlane i w zależności od wyników badania wydaje pozwolenie albo w przypadku stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia. W przypadku zaś nieusunięcia wskazanych nieprawidłowości w wyznaczonym terminie, właściwy organ jest zobowiązany wydać decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Podkreślić należy, iż właściwy organ architektoniczno-budowlany obowiązany jest (co wynika z redakcji cytowanego art. 35) w pierwszej kolejności zbadać zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tylko w przypadku pozytywnych ustaleń w tym zakresie organ weryfikuje spełnienie pozostałych warunków, o których mowa w ust. 1 tego artykułu. Oznacza to, że projekt budowlany musi być bezwzględnie zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który określa przeznaczenie terenu, sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu. W niniejszej sprawie organy zastosowały art. 35 ust. 3 cytowanej ustawy właśnie ze względu na niezgodność planowanego zamierzenia budowlanego z ustaleniami obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w B. Nr "[...]" z dnia 2 lipca 2007 r., w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gm. B. "[...]". Stanowisko to należy podzielić z przyczyn poniżej wskazanych.. W § 6 ust. 4 wskazanej uchwały ustalono, że linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu bądź o różnych zasadach zagospodarowania, oznaczone na rysunku planu, są obowiązującymi ustaleniami planu. Jak wynika natomiast z ustaleń organów architektoniczno-budowlanych, działka nr "[...]", której wniosek dotyczył, położona jest na obszarze oznaczonym symbolem 3MNU - przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową o niskiej intensywności z możliwością lokalizacji towarzyszących usług nieuciążliwych wraz z elementami infrastruktury technicznej oraz na terenie oznaczonym symbolem 1 D – droga dojazdowa. Uwidocznione to zostało wyraźnie na przedłożonej Sądowi kserokopii załącznika Nr 8 do wskazanej uchwały, na której inspektor Wydziału Infrastruktury i Geodezji Urzędu Wojewódzkiego w O. naniósł na rysunek planu obrębu K. w skali 1:2000 - granice działki nr "[...]". W związku z tym nie budzi wątpliwości Sądu, iż realizacja inwestycji, według przedłożonego przez inwestora projektu, nastąpiłaby z naruszeniem ustaleń miejscowego planu obowiązującego na tym terenie. W projekcie tym przyjęto bowiem, że cały teren działki przeznaczony jest pod zabudowę mieszkaniową i zaprojektowano zagospodarowanie działki bez uwzględnienia terenu, który zgodnie z planem stanowi drogę wewnętrzną. Skarżący podnosi, że w rzeczywistości granica jego działki przebiega wzdłuż drogi dojazdowej oznaczonej symbolem 1 D. Powołuje się też na prawomocne decyzje: podziałową i udzielającą zgody na budowę zjazdu na drogę wewnętrzną i podnosi, że zostały one już wykonane. Argumenty te jednak nie mogą odnieść zamierzonego skutku. Wyjaśnić należy, iż cytowana uchwała stanowi akt prawa miejscowego, zawierający normy powszechnie obowiązujące na terenie gminy B.. Oznacza to, iż uregulowania w nim zawarte mają charakter wiążący. Ustalenia planu mogą zostać zmienione tylko w przewidzianej prawem formie. Organy architektoniczno-budowlane, przy ocenie przeznaczenia danego terenu, mogą uwzględnić jedynie zapisy miejscowego planu lub w przypadku jego braku decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Żaden przepis prawa nie zezwala organom architektoniczno-budowlanym na weryfikowanie ustaleń planu na podstawie decyzji administracyjnych wydanych w oparciu o ten plan. Nie ma też znaczenia prawnego w jaki sposób w rzeczywistości dany teren jest użytkowany. Zaznaczyć należy, iż Sąd rozpoznając niniejszą sprawę, nie jest władny analizować z jakiego powodu działka skarżącego położona jest na terenach o różnym przeznaczeniu. Ustalenia w tym zakresie poczynione przez organy są jednak jednoznaczne. W tej sytuacji, organ I instancji nie miał podstaw do wydania decyzji udzielającej pozwolenia na budowę wnioskowanej inwestycji. Sąd nie stwierdził również zarzucanego organom naruszenia przepisów procesowych. Organ odwoławczy ustosunkował się też do zarzutu o nierównym traktowaniu obywateli wyjaśniając, iż stan prawny sąsiedniej działki nr "[...]" zezwalał na wydanie pozwolenia na budowę. Decyzja w tym przedmiocie nie mogłaby i tak podlegać ocenie w niniejszej sprawie, ponieważ Sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.