II SA/Ol 41/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Katarzyna Matczak Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2017 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania oddala skargę. Decyzją z dnia 21 września 2016 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w "[...]" umorzył postępowanie administracyjne w sprawie zmiany sposobu użytkowania części lokalu restauracji "[...]" w budynku biurowo- usługowym usytuowanym na działce "[...]"w sposób niezgodny z przepisami Prawa budowlanego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podał, że w trakcie kontroli restauracji, przeprowadzonej w dniu 30 sierpnia 2016 r. w ramach postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania części tego lokalu ustalono, że od daty zakończenia postępowania decyzją ostateczną z dnia 11 września 2009 r., w lokalu nie wykonywano robót budowlanych mających wpływ na zmianę sposobu użytkowania budynku. Nie zmieniono układu pomieszczeń w restauracji. Według oświadczenia właściciela, w lokalu odbywają się imprezy taneczno- muzyczne przy muzyce na żywo i z urządzeń audiofonicznych. Obiekt powstał na przełomie lat 60-tych i 70-tych na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w "[...]" jako budynek mieszkalno – usługowy. PINB podniósł, że z dokumentacji archiwalnej wynika, że parter budynku przeznaczony został na restaurację i obiekt restauracji jest tam nadal zlokalizowany. Natomiast zgodnie z § 3 obowiązującego wówczas zarządzenia Ministra Handlu Wewnętrznego z dnia 31 lipca 1963 r. w sprawie przedmiotu działalności i rodzajów zakładów gastronomicznych, w zależności od zakresu działalności ustalono dwie grupy zakładów gastronomicznych. Restauracje zaliczono do grupy zakładów sprzedających posiłki typu obiadowego. W § 6 zarządzenia przewidziano, że w zakładach gastronomicznych może być organizowana działalność rozrywkowa, jak koncerty, występy estradowe, dansingi itp., oraz mogą być udostępnione konsumentom szafy grające, gry towarzyskie i zręcznościowe oraz czasopisma. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zaznaczył, że w projekcie przedmiotowej restauracji przewidziano specjalne podium dla orkiestry. Wyjaśnił ponadto, że pod pojęciem "dansing" należy rozumieć zabawę taneczną w kawiarni lub restauracji, "dyskoteka" to zabawa młodzieżowa, na której tańczy się przy muzyce disco, zaś "wesele" to przyjęcie i zabawa z okazji ślubu. Uwzględniając powyższe, organ stwierdził, że skoro w przedmiotowym lokalu od jego wybudowania można było prowadzić koncerty, dansingi, gry towarzyskie i występy estradowe to prowadzenie działalności polegającej na organizacji dyskotek i imprez okolicznościowych nie zmienia sposobu użytkowania obiektu. W odwołaniu, złożonym od decyzji z dnia 21 września 2016 r., "[...]" zarzucił, że powyższa decyzja została wydana z naruszeniem art. 71a w zw. z art. 71 oraz art. 5 ust. 1 i 2, art. 10 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290, z późn. zm.), gdyż uznano, że nie doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania. Stwierdził ponadto, że w sprawie nie zebrano całego materiału dowodowego, a zgromadzony - niewłaściwie oceniono. Odwołujący się wniósł o powołanie biegłego z dziedziny akustyki budowlanej i dopuszczenie dowodu z opinii w celu wskazania, czy obiekt funkcjonuje zgodnie z warunkami technicznymi i wymaganiami określonymi w art. 5 i art. 10 ustawy Prawo budowlane, bądź jakie działania, rozwiązania techniczne i prace budowlane należy wykonać, aby obiekt był należycie chroniony przed oddziaływaniem hałasu i wibracji oraz nie naruszał interesu osób trzecich. Odwołujący się wywiódł, że funkcja przedmiotowego obiektu dotyczy wyłącznie usług gastronomicznych i nie obejmuje organizacji imprez muzyczno-tanecznych. W obiekcie tym nie przewidziano więc rozwiązań technicznych i materiałowych związanych ze zwiększoną emisją hałasu i drgań spowodowanych takim wykorzystywaniem lokalu i na etapie projektowania, realizacji i przebudowy inwestycji nie przystosowano go do organizowania imprez taneczno-muzycznych. Odwołujący się zaznaczył, że oceny, czy doszło do zmiany sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, należy dokonać w porównaniu do sposobu użytkowania danego obiektu określonego w decyzji o pozwoleniu na budowę lub do sposobu użytkowania wskazanego, np. w pozwoleniu na użytkowanie. Za bez znaczenia uznał natomiast klasyfikację zawartą w zarządzeniu Ministra Handlu Wewnętrznego z 31 lipca 1963 r. Odwołujący się wywiódł ponadto, że ustawodawca rozróżnia prowadzenie działalności gastronomicznej od imprez tanecznych organizowanych w obiektach gastronomicznych. Stwierdził, że organizowanie imprez tanecznych w obiekcie, który nie został zaprojektowany w tym celu, może świadczyć o zmianie sposobu użytkowania obiektu w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. W momencie realizacji takich imprez dochodzi bowiem co najmniej do zmiany emisji hałasu i drgań. W związku z tym, obiekt budowlany powinien być dostosowany do założonej funkcji także w zakresie zabezpieczenia przed emisją hałasu i wibracji oraz odpowiadać wymogom stawianym przez § § 323, 324 i 326 rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Decyzją z dnia 17 listopada 2016 r. "[...]" Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, że z dokumentacji zgromadzonej w sprawie wynika, iż lokalizacja restauracji w budynku biurowo - usługowym o istniejącej konstrukcji i lokalizacji usankcjonowana została w decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w "[...]" z dnia 9 października 1968 r. Od czasu wydania tej decyzji, lokal użytkowany jest jako restauracja, a zgodnie z ówcześnie obwiązującymi przepisami w zakładach gastronomicznych może być organizowana działalność rozrywkową, jak koncerty, występy estradowe, dansingi, itp. oraz mogą być udostępnione konsumentom szafy grające, gry towarzyskie i zręcznościowe oraz czasopisma. Organ odwoławczy zaznaczył, że w projekcie restauracji przewidziano podium dla orkiestry. Ocenił, że skoro w lokalu od jego wybudowania można było prowadzić koncerty, dansingi, gry towarzyskie i występy estradowe, to prowadzenie działalności polegającej na organizacji dyskotek i imprez okolicznościowych nie zmienia sposobu użytkowania obiektu. Wyjaśnił, że prowadzone w 2009 r. postępowanie dotyczyło robót budowlanych polegających na przebudowie pomieszczeń w lokalu przedmiotowej restauracji. Ze sporządzonej w toku tego postępowania oceny technicznej wynikało, że roboty budowlane związane z przebudową lokalu zostały wykonane z materiałów spełniających wymagania art. 10 ustawy Prawo budowlane, a ich jakość nie budzi zastrzeżeń, zaś wykonane roboty nie stanowią zagrożenia dla bezpieczeństwa użytkowników lokalu, ani warunków higieniczno-sanitarnych. Organ odwoławczy stwierdził, że w niniejszej sprawie istotne było ustalenie czy doszło do zmiany pierwotnej funkcji lokalu. Wyjaśnił, że takie rozumienie pojęcia "zmiany sposobu użytkowania (części) obiektu budowlanego" wynika z całokształtu przepisów Prawa budowlanego odnoszących się do obowiązków właściciela (zarządcy) obiektu budowlanego w zakresie jego utrzymania i użytkowania, w tym z przepisów rozdziału 6. ustawy Prawo budowlane. Użytkowanie obiektu (lokalu) zgodnie z zasadami art. 5 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, to użytkowanie zgodnie z przeznaczeniem obiektu budowlanego. Przeznaczeniem spornego lokalu (restauracji) jest zaś niewątpliwie funkcja gastronomiczna, a w tego typu obiektach może być organizowana działalność rozrywkowa, jak koncerty, występy estradowe, dansingi czy dyskoteki. Odnosząc się natomiast do zarzutów odwołania organ drugiej instancji wyjaśnił, że wskazywane przez skarżącego roboty, takie jak zmiana parkietu na płytki gres, czy usunięcie drzwi nie stanowią robót, których wykonanie obliguje nadzór budowlany do prowadzenia postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu. Zaznaczył też, że zgodnie z ustawą Prawo ochrony środowiska, w sprawie ewentualnego negatywnego oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia właściwym organem jest starosta, zaś kwestie przestrzegania przez właściciela restauracji norm społecznych wynikających z przepisów Kodeksu cywilnego podlegają ocenie przed sądem powszechnym. Organ odwoławczy ocenił, że skoro nie stwierdzono podczas przeprowadzonych czynności dowodowych zmiany sposobu użytkowania przedmiotowej restauracji, to organ pierwszej instancji prawidłowo umorzył postępowanie administracyjne. W skardze, złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, "[...]" zarzucił, że organy nadzoru budowlanego nie odniosły się do dowodów i argumentów zawartych w jego wniosku i odwołaniu, a pomimo tego uznały, że nie zmieniono sposobu użytkowania części obiektu od czasu jego budowy i po przebudowie w 2008 r. Skarżący wyjaśnił, że budynek restauracji jest konstrukcyjnie połączony i przylega całą powierzchnią ściany do mieszkania, przenosząc drgania i hałasy. Zarzucił, że przedmiotowy lokal jest użytkowany niezgodnie z przeznaczeniem, gdyż zlokalizowany jest w budynku biurowo- usługowym, w którym na parterze przewidziano restaurację. Skoro w restauracji wprowadzono funkcję dyskoteki i imprez taneczno- muzycznych, to nastąpiła trwała zmiana sposobu użytkowania i przeznaczenia tej części obiektu budowlanego. Wskazał, że w sprawie z powództwa cywilnego biegła sądowa stwierdziła, że obiekt nie był i nie jest przygotowany do prowadzenia dyskotek. Oceniła też, że lokal restauracji nie spełnia wymagań ochrony akustycznej przed uciążliwym hałasem powstającym podczas dyskotek i wesel tam organizowanych. Skarżący podniósł, że pozwolenie na budowę dotyczyło budynku mieszkalno–usługowego, a w decyzji PINB z dnia 11 września 2009 r., wydanej po przebudowie przedmiotowego lokalu, wskazano jako sposób użytkowania restaurację. Stwierdził, że skoro w żadnej decyzji nie wskazano możliwości organizacji imprez muzyczno–tanecznych, to obiekt ten nie jest przystosowany architektonicznie i materiałowo do prowadzenia takiej działalności. Zaznaczył, że działalność gastronomiczna nie jest tożsama z organizowaniem imprez tanecznych w obiektach gastronomicznych. Podniósł, że przewidzianą w § 6 zarządzenia Ministra Handlu Wewnętrznego z dnia 31 lipca 1963 r. możliwość organizowania działalności rozrywkowej w zakładach gastronomicznych należało uznać jako rozszerzenie i zintensyfikowanie działalności i wprowadzenie dodatkowej funkcji. Skarżący podniósł ponadto, że postępowanie poprzedzające wydanie decyzji z dnia 11 września 2009 r., dotyczyło wyłącznie usług gastronomicznych. Dodał, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Nowym Mieście Lubawskim, decyzją z 9 września 2008 r., zatwierdził zakład restauracji do działalności wyłącznie w zakresie produkcji potraw od surowca do wyrobu gotowego i podawania potraw i napojów w naczyniach wielorazowego użytku. Skarżący podkreślił, że z uwagi na powyższe, funkcja obiektu dotyczy wyłącznie usług gastronomicznych i nie obejmuje organizacji i prowadzenia imprez rozrywkowych. Stwierdził, że niezależnie od zmiany funkcji, po przebudowie restauracji w 2008 r., kiedy uruchomiono dwie sale taneczne, zmieniono układ pomieszczeń, zlikwidowano ściany nośne, zmieniono akustykę, zwiększono liczbę klientów, zmieniły się warunki i uciążliwości użytkowania przedmiotowego obiektu. Skarżący podniósł, że zmiana sposobu użytkowania obiektu gastronomicznego na taneczno-muzyczny powoduje wprowadzenie i utrwalenie uciążliwości dla terenów sąsiednich oraz zmianę warunków, o których mowa w art. 71 Prawa budowlanego. Powyższe powinno skutkować wydaniem decyzji nakazującej przywrócenie sposobu użytkowania części budynku zgodnego z przeznaczeniem i decyzjami administracyjnymi, o której mowa w art. 71a Prawa budowlanego, nie zaś umorzeniem postępowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 23 lutego 2017 r., pełnomocnik uczestnika postępowania "[...]" wniósł o oddalenie skargi i wyjaśnił, że uczestnik postępowania prowadzi działalność gastronomiczną od 18 lat. Podał m.in., że lokal sąsiaduje z nieruchomością skarżącego, a pomiędzy tymi budynkami jest przerwa akustyczna. Uczestnik, podczas remontu w 2008 r., wybudował dodatkową ścianę od środka lokalu, tj. wewnętrzną ścianę od strony lokalu skarżącego, w celu wytłumienia odgłosów z lokalu. To ściana z przerwą antyakustyczną, zaś sama płyta antyakustyczna ma grubość około 20 cm; łącznie ściana ma ok. 40 cm grubości. Obecnie w lokalu jest klimatyzacja, co oznacza, że okna nie są otwierane i dźwięki nie wydostają się na zewnątrz. Okna zostały wymienione na wieloszybowe. Jest dwoje drzwi, połączonych przedsionkiem. Imprezy muzyczne w lokalu odbywają się maksymalnie dwa razy w tygodniu. Imprezy odbywają się w tym lokalu od 50 lat. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Jednocześnie zaś, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że decyzja ta oraz decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają przepisów prawa. Tym samym, skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Z brzmienia powyższego przepisu wynika, że jako zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego należy rozumieć zarówno podjęcie, jak i zaniechanie w obiekcie lub jego części działalności, która prowadzi do zmiany określonych w art. 71 ust. 1 pkt 2 warunków. Chodzi tutaj o podstawowe warunki bezpiecznego użytkowania obiektu budowlanego - pożarowe, powodziowe, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska. Poza tym, istotna jest wielkość lub układ obciążeń, a więc parametry istotne z punktu widzenia konstrukcji obiektu budowlanego. Zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części sprowadza się do ustalenia, czy i w jakim stopniu podjęcie lub zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności związanej z jego użytkowaniem wpływa na zmianę wymagań stawianych obiektowi, związanych głównie z bezpieczeństwem jego dalszego, zmienionego sposobu użytkowania. Dla stwierdzenia zatem, czy doszło do zmiany sposobu użytkowania przedmiotowej części obiektu budowlanego, niezbędne jest ustalenie sposobu jego dotychczasowego wykorzystywania i warunków, jakie musiały być spełnione z punktu widzenia ochrony sanitarnej, higieny i ochrony pożarowej oraz porównanie tych ustaleń z nowym sposobem użytkowania obiektu i warunkami, jakie winny być spełnione przy nowej działalności. Słowo "działalność" należy przy tym interpretować jako określonego rodzaju zachowanie o charakterze ciągłym w obiekcie budowlanym (lub jego części), będące sposobem jego wykorzystania. Z przedłożonych Sądowi akt administracyjnych wynika, że decyzją nr "[...]" z dnia 23 września 1968 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w "[...]" zatwierdziło projekt wstępny przedmiotowego budynku mieszkalno–usługowego wraz z ogólnym planem zagospodarowania terenu działki. Z załączonego projektu – rzutu przyziemia restauracji wynika, że w jej skład wchodziła m.in. sala konsumpcyjna (pow. 127 m²), cocktail bar (13,6 m²) i pokój dla orkiestry wraz z podium (12,5 m²). Z powyższego wynika bezspornie, że już pierwotnie w budynku zlokalizowano restaurację, w której przewidziano możliwość prowadzenia imprez tanecznych, na co wskazuje zaprojektowanie pokoju i podium dla orkiestry. Takie przeznaczenie lokalu w budynku mieszkalno– usługowym było możliwe na podstawie przepisów zarządzenia Ministra Handlu Wewnętrznego z dnia 31 lipca 1963 r. w sprawie przedmiotu działalności i rodzajów zakładów gastronomicznych (M.P. Nr 61, poz. 311). Zgodnie bowiem z § 6 tego zarządzenia - w zakładach gastronomicznych (do których stosownie do § 3 ust. 1 lit. a zalicza się restauracje), może być organizowana działalność rozrywkowa, jak koncerty, występy estradowe, dansingi itp., oraz mogą być udostępnione konsumentom szafy grające, gry towarzyskie i zręcznościowe oraz czasopisma. Tym samym, skoro obecnie w przedmiotowym lokalu są organizowane m.in. dyskoteki i wesela, to jest zabawy taneczne przy muzyce, to sposób użytkowania lokalu nie uległ zmianie. Nie było zatem podstaw do przyjęcia, że miała miejsce zmiana sposobu jego użytkowania. Dodać należy, że zarówno w projekcie z 1968 r., jak i obecnie, przedmiotowy lokal składa się m.in. z dwóch sal dla klientów. Pierwotnie była to sala konsumpcyjna i cocktail bar, zaś obecnie - sala konsumpcyjna i pub. Zmiana układu pomieszczeń, w tym pubu, nie stanowi "zintensyfikowania" dotychczasowego użytkowania przedmiotowego lokalu, wywołującego skutki określone w art. 71 ustawy Prawo budowlane. W tej sytuacji, brak było podstaw do ingerencji nadzoru budowlanego, gdyż nie nastąpiła samowolna zmiana sposobu użytkowania części obiektu budowlanego, skoro była i jest nadal prowadzona w nim działalność polegająca m.in. na organizowaniu imprez tanecznych. Zasadnie więc organy obu instancji stwierdziły konieczność umorzenia wszczętego postępowania, zgodnie bowiem z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm.), gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Bezprzedmiotowość postępowania wystąpi, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. W ocenie Sądu, organy nadzoru budowlanego zgromadziły kompletny materiał dowodowy, który pozwolił na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Zbędne było w tym postępowaniu przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego na okoliczność spełnienia przez lokal wymagań określonych w art. 5 i art. 10 ustawy Prawo budowlane, skoro nie stwierdzono samowolnej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego lokalu. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi należy wyjaśnić, że przedmiotem postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania nie może być ocena prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji z dnia 11 września 2009 r., kończącej postępowanie w sprawie zmian wykonanych w przedmiotowym lokalu w lipcu 2008 r. Przedmiotem niniejszego postępowania jest wyłącznie ustalenie, czy inwestor dokonał zmiany sposobu użytkowania i czy zmiana taka była samowolna. Zarzuty dotyczące nadmiernego hałasu w czasie korzystania z lokalu również nie mogły zostać uwzględnione. Kwestie te mogą być bowiem przedmiotem odrębnego postępowania, przewidzianego w art. 66 ust. 1 pkt 1 lub pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Prawidłowo w zaskarżonej decyzji wyjaśniono, że wymiana okładzin podłogowych i usunięcie drzwi nie stanowi robót, które obligowałyby organy nadzoru budowlanego do podjęcia działań w trybie art. 71 ustawy Prawo budowlane. Odnosząc się natomiast do zarzutu, że w decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w "[...]" z dnia 9 wrześnią 2018 r. o zatwierdzeniu zakładu organ ten zatwierdził tylko restaurację, należy zauważyć, że w postępowaniu tym, w ramach kompetencji organów inspekcji sanitarnej, ocenie podlegały inne aspekty zamierzonych przez inwestora zmian w lokalu, niż ocenione zostały w niniejszym postępowaniu. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako niezasadną.