II SA/Ol 411/19

Dnia 16 lipca 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) sędzia WSA Beata Jezielska Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lipca 2019 roku sprawy ze skargi J. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie rozbiórki obiektu I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej J. M. kwotę 500 złotych (słownie: pięćset) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia 7 listopada 2018 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w "[...]" (dalej: PINB lub organ pierwszej instancji) nakazał "[...]" (dalej: inwestorzy) rozbiórkę gołębnika konstrukcji drewnianej, nadbudowanego na budynku gospodarczym o konstrukcji murowanej, na działce "[...]" w terminie do dnia 1 lipca 2019 r. oraz nakazał wstrzymać użytkowanie i zabezpieczyć przedmiotowy obiekt do czasu rozbiórki. W uzasadnieniu PINB podał, że na przedmiotowej działce na granicy z działką nr "[...]", zlokalizowane zostały murowany garaż i budynek gospodarczy również o konstrukcji murowanej z nadbudowanym gołębnikiem o konstrukcji drewnianej. Stwierdził, że stan techniczny garażu nie stanowi zagrożenia, lecz gołębnik jest w złym stanie technicznym (występują ubytki w elementach konstrukcji i wykonano prowizoryczne zabezpieczenia). W ocenie PINB, gołębnik nie nadawał się do remontu, a inwestor wyraził chęć jego rozbiórki. Dodał, że obiekty te były użytkowane od wielu lat i były w znacznym stopniu wyeksploatowane, tym samym nie było możliwe ustalenia daty ich budowy. PINB zaznaczył, że organy administracji nie posiadają żadnej dokumentacji budowlanej lub informacji o powstaniu tych obiektów, według zaś danych z ewidencji gruntów i budynków zabudowa działki powstawała w 1900 r. W złożonych od powyższej decyzji odwołaniach "[...]" (dalej: skarżąca) i "[...]"stwierdzili, że nie tylko gołębnik, ale także garaż i obiekt gospodarczy, na którym wzniesiono gołębnik, stanową samowolę budowlaną i również co do tych obiektów pewien zostać wydany nakaz rozbiórki. Zaznaczyli, że od wszczęcia postępowania wnosili o wydanie takiego rozstrzygnięcia, lecz PINB nie odniósł się do tej kwestii w zaskarżonej decyzji. Wywiedli, że skoro inwestorzy nie przedłożyli dowodów wskazujących na legalność wzniesienia każdego z przedmiotowych obiektów, to uzasadnione było wydanie nakazu rozbiórki tych budynków. Odwołujący się podnieśli, że budynek gospodarczy stoi na granicy z działką nr "[...]" i został zbudowany bez zgody właścicieli tej nieruchomości. Zarzucili, że PINB pominął, że ściany tego budynku są pochylone na sąsiednią działkę, co powoduje bezpośrednie niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia osób przebywających na ich działce. Dodali, że budynek gospodarczy nie posiada rynien, a spadek jego dachu jest ukierunkowany na ich działkę i w konsekwencji spływająca woda podmywa tę działkę, znacznie pogarszając jej warunki użytkowe. Odwołująca się stwierdziła ponadto, że nie można uznać, że skoro budynek mieszkalny inwestorów datowany jest na 1900 r., to również garaż i budynek gospodarczy powstały w tym roku. Skoro zaś PINB nie miał możliwości ustalenia daty powstania tych budynków, to powinien nakazać ich rozbiórkę, lub ustalić w sposób niebudzący wątpliwości, kiedy zostały wybudowane. Podała, że z posiadanych przez nią informacji wynika, że garaż i budynek gospodarczy wybudowano w późnych latach 90. XX wieku. Stwierdziła, że w sytuacji braku pozwolenia na budowę i informacji o dacie powstania budynku gospodarczego i garażu, należało nakazać ich rozbiórkę. "[...]" (dalej WINB, organ odwoławczy) decyzją z dnia 28 marca 2019 r. umorzył postępowanie odwoławcze. WINB podniósł, że w postępowaniu odwoławczym organ dokonuje sprawdzenia, czy podmiotowi wnoszącemu odwołanie przysługuje przymiot strony. Negatywny wynik tej weryfikacji obliguje organ drugiej instancji do umorzenia postępowanie odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm.), dalej jako k.p.a. Zaznaczył, że z art. 28 k.p.a. wynika, że elementem kwalifikującym dany podmiot jako stronę w postępowaniu administracyjnym jest interes prawny lub obowiązek. Jeżeli zaś przepis prawa nie wywiera bezpośredniego wpływu na sytuację prawną danego podmiotu, to nie można mówić o jego interesie prawnym. Dodał, że subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danej inwestycji w rozumieniu art. 3 pkt. 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r. poz. 1202, z późn. zm.). WINB ocenił, że odwołujący się nie posiadają interesu prawnego w postępowaniu w sprawie rozbiórki gołębnika. Sam tylko fakt, że są właścicielami działki sąsiedniej nie przesądza bowiem automatycznie, że są stroną postępowania. Posiadają oni interes faktyczny w przedmiotowej sprawie, lecz nie mają interesu prawnego. Działka nr "[...]" jest niezamieszkała - nie znajduje się na niej żaden budynek mieszkalny. Dodał, że inwestorzy nie negują konieczności rozbiórki gołębnika i oświadczyli, że go rozbiorą do lipca 2019 r. WINB ocenił, że zagrożenie dla życia i zdrowia osób przebywających na sąsiedniej działce nie występuje, gdyż pozostałe budynki inwestorów są w dobrym stanie technicznym i nie zagrażają bezpieczeństwu. Stwierdził też, że zbliżenie spornych budynków do granicy działek nie ma znaczenia przy rozstrzygnięciu niniejszej sprawy. W złożonej do tut. Sądu skardze skarżąca zarzuciła, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem: - art. 48 ust 1 pkt. 1 Prawo budowlane przez zaniechanie orzeczenia nakazu rozbiórki wybudowanych nielegalnie na granicy z działką sąsiednią obiektu gospodarczego i garażu; - art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez błędne ustalenie, że cała zabudowa działki inwestorów powstawała w 1900 r., mimo że z map ewidencyjnych wynika wprost, że obiekty gospodarczy i garaż nie istniały w tej dacie i wyłącznie budynek mieszkalny powstał w 1900 r., - art. 80 k.p.a. przez nieuwzględnienie, że sporne obiekty budowlane stanowią samowolę budowalną, chociaż inwestorzy nie przedłożyli żadnej dokumentacji dotyczącej budowy tych obiektów, a z pism właściwych organów administracji wynikało, że nie wydawano pozwolenia na budowę garażu i obiektu gospodarczego. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.), dalej: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie. U podstaw wydania zaskarżonej decyzji legło stanowisko WINB, że współwłaściciele działki sąsiadującej z działką inwestorów, nie posiadają interesu prawnego w kontrolowanym postępowaniu, gdyż działka odwołujących się nie jest zabudowana budynkiem mieszkalnym, w konsekwencji czego jest niezamieszkała, a ponadto inwestorzy oświadczyli, że rozbiorą nadbudowaną część jednego z budynków posadowionych na tej działce w terminie do lipca 2019 r. Prawidłowo organ odwoławczy uznał, że do oceny przymiotu strony w niniejszym postępowaniu zastosowania ma art. 28 k.p.a., a nie art. 28 ust. 2 Prawa budowanego. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się bowiem, że art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego znajduje zastosowanie jedynie w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę i nie ma on zastosowania do zdefiniowania strony w postępowaniu naprawczym (por. m.in. wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 569/16, dostępny pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA). W postępowaniu w sprawie samowoli budowlanej mają udział co do zasady właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiadujących z terenem inwestycji jako osoby trzecie, których interesy są chronione z mocy art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 22 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Ke 223/17, CBOSA). Podobnie, w przypadku postępowania w sprawie rozbiórki obiektu stronami są również podmioty, których interesu prawnego to postępowanie dotyczy (zob. np. wyrok NSA z dnia 7 października 2008 r., sygn. akt II OSK 1310/07; WSA w Krakowie z dnia 24 czerwca 2014 r., sygn. II SA/Kr 32/14, CBOSA). Stosownie do art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes lub obowiązek prawny. Określony w ten sposób interes prawny ma charakter materialnoprawny, przez który należy rozumieć zobiektywizowaną, realnie istniejącą potrzebę ochrony prawnej. W orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że o interesie prawnym podmiotu rozstrzyga przepis prawa materialnego, zgodnie z którym danej jednostce przysługuje konkretna korzyść, której może dochodzić w postępowaniu administracyjnym przez wydanie decyzji administracyjnej. Podstawą interesu prawnego nie musi być przy tym wyłącznie norma prawa administracyjnego; interes prawny może wynikać również z prawa cywilnego, tj. przepisów wiążących się bezpośrednio z sytuacją prawną określonego podmiotu kształtowaną decyzją administracyjną (zob. wyrok NSA z dnia 8 marca 2005 r., OSK 682/04, CBOSA). Co do zasady więc, stroną postępowania w sprawach z zakresu prawa budowlanego, na podstawie art. 28 K.p.a., są właściciele i wieczyści użytkownicy nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością, na której znajduje się obiekt budowlany, którego dotyczy postępowanie. Już sam fakt sąsiedztwa nieruchomości z nieruchomością zabudowaną daje bowiem jej właścicielowi (lub użytkownikowi wieczystemu) prawa strony, bez względu na to czy nieruchomość ta znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego (zob. wyrok NSA z dnia 6 maja 2011 r., sygn. II OSK 783/10; wyrok NSA z dnia 1 października 2013 r., sygn. akt II OSK 1042/12; wyrok WSA w Poznaniu z 7 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Po 1133/18, CBOSA). Należy jednak zwrócić uwagę na wyrażane w orzecznictwie stanowisko, że chociaż w postępowaniu naprawczym nie mają zastosowania wprost regulacje szczególne z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, to jednak o interesie prawnym właściciela nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji świadczą okoliczności wskazujące na to, że w następstwie wykonanych robót budowlanych występują regulowane prawem oddziaływania mające wpływ na sposób zagospodarowania i wykorzystania gruntów znajdujących się w otoczeniu danego obiektu budowlanego. Podobnie zatem, jak w sprawach o pozwolenie na budowę, również w postępowaniach naprawczych i legalizacyjnych ustalenie kręgu stron musi być poprzedzone wyznaczeniem zasięgu oddziaływania inwestycji na nieruchomości położone w sąsiedztwie w aspekcie przepisów odrębnych, do których zalicza się przepisy m.in. aktów wykonawczych do prawa budowlanego, prawa zagospodarowania przestrzennego, ochrony przyrody i środowiska, prawa wodnego, prawa cywilnego (zob. wyrok NSA z dnia 14 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 778/17, CBOSA; Prawo budowlane. Komentarz, [red.] M. Wierzbowski, A. Plucińska-Filipowicz, Warszawa 2014, s. 457). W rozpoznanej sprawie nie jest kwestionowane, że działka, której współwłaścicielką jest skarżąca, sąsiaduje (graniczy) bezpośrednio z działką inwestora, a ponadto obiekt budowlany, którego dotyczy kontrolowane postępowanie, został posadowiony w granicy tych nieruchomości. Posadowienie budynku, na którym dobudowano obiekt przeznaczony do rozbiórki w granicy działki skarżącej niewątpliwie ma wpływ na prawa skarżącej, w tym prawo własności nieruchomości i prawo do swobodnej zabudowy tej działki. Nie ma przy tym znaczenia, że obecnie działka ta nie jest zabudowana budynkiem mieszkalnym. Wywodzenie istnienia interesu prawnego wyłącznie w przypadku zabudowania działki sąsiedniej budyniem mieszkalnym nie ma żadnego uzasadnienia prawnego. Zauważyć należy, że już sama potencjalna możliwość spowodowania oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie jest wystarczającą przesłanką do uzyskania przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym. W tej sytuacji WINB błędnie stwierdzając brak interesu prawnego skarżącej, z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzył postępowanie odwoławcze. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy weźmie pod uwagę powyższe rozważania Sądu i merytorycznie odniesie się do zarzutów odwołania, w szczególności dotyczących prawidłowości zastosowania przez PINB trybu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w odniesieniu do budynków inwestorów. Sąd wyjaśnia, że nie mógł ustosunkować się do pozostałych zarzutów skargi, gdyż podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji było istotne uchybienie procesowe. Wyrażenie przez Sąd wiążącej oceny prawnej byłoby zatem przedwczesne. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi, orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.