II SA/Ol 412/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Hanna Raszkowska Sędzia WSA Beata Jezielska Protokolant Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2010 r. sprawy ze skargi E. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie rozbiórki rozbudowy budynku handlowego I. oddala skargę: II. zasądza od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na rzecz pełnomocnika skarżącego - adwokat M. M.-W. kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych), powiększoną o należny podatek VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. W wyniku wszczętego z urzędu w dniu "[...]" postępowania administracyjnego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w "[...]" stwierdził, że E. K., samowolnie bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, na działce nr "[...]" w "[...]" wykonał fundamenty z bloczków betonowych pod rozbudowę budynku handlowego o wymiarach ok. 3,20 x 6,85 m. Stwierdzając możliwość zalegalizowania powyższej rozbudowy PINB w "[...]" postanowieniem z dnia "[...]", działając na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), nakazał inwestorowi wstrzymać roboty budowlane przy rozbudowie budynku handlowego oraz nałożył obowiązek przedłożenia, w terminie 60 dni od daty otrzymania postanowienia, określonych postanowieniem dokumentów. Następnie, w dniu "[...]" podczas kontroli wykonania obowiązku nałożonego postanowieniem z dnia "[...]", PINB stwierdził, że pomimo wstrzymania robót budowlanych, E. K. nadal je kontynuował (wykonał ściany z bloczków gazobetonowych i drewnianą konstrukcję dachu). Wobec powyższego, PINB decyzją z dnia "[...]", nakazał E. K., rozbiórkę ścian parteru i konstrukcji dachu - rozbudowy budynku handlowego w "[...]", na działce nr "[...]" wykonanych mimo wstrzymania robót postanowieniem z dnia "[...]". Powyższa decyzja została uchylona w postępowaniu odwoławczym. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, PINB w "[...]", na podstawie art. 50a ust. 1 Prawa budowlanego, wydał decyzją z dnia "[...]", którą nakazał, E. K., rozbiórkę całej rozbudowy budynku handlowego na działce nr "[...]" wykonanych w warunkach samowoli budowlanej, tj. bez pozwolenia na budowę. Decyzja ta, wobec uchybień formalnych, została uchylona w trybie odwoławczym. Następnie, decyzją z dnia "[...]", Nr "[...]", Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w "[...]", działając na podstawie art. 50a ust. 1 ustawy Prawo budowlane oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako: k.p.a.), nakazał E. K. rozbiórkę całej rozbudowy budynku handlowego w "[...]" na działce nr "[...]" wykonanej w warunkach samowoli budowlanej, tj. bez pozwolenia na budowę. W odwołaniu od tej decyzji E. K. zakwestionował legalność postępowania organu pierwszej instancji oraz zwrócił się o zalegalizowanie wykonanej rozbudowy. Decyzją z dnia "[...]", Nr "[...]", Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzje organu pierwszej instancji. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia podał art. 138 § 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 i art. 50a ust. 1 ustawy Prawo budowlane. W uzasadnieniu podniósł, iż stosownie do art. 50a ust. 1 Prawa budowlanego właściwy organ w przypadku wykonywania robót budowlanych - pomimo wstrzymania ich wykonania postanowieniem, o którym mowa w art. 48 ust. 2 oraz w art. 49b ust. 2 powyższej ustawy - nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części. Z treści zacytowanego przepisu wynika zatem, iż ustawodawca w sytuacji wykonania robót pomimo ich wstrzymania, co bez wątpienia miało miejsce w rozpatrywanym przypadku, zobowiązuje organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji o nakazie rozbiórki. Sytuacja ta eliminuje możliwość zastosowania procedury legalizacyjnej, o co wnosi skarżący. Określając sposób usunięcia skutków samowoli budowlanej PINB w "[...]" zastosował tryb przewidziany ustawą. Tym samym nie można zgodzić się również z twierdzeniem zawartym w odwołaniu, że działanie organu pierwszej instancji było niezgodne z prawem. Skargę na powyższą decyzje wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie E. K. Zarzucił organom, iż wydając własne rozstrzygnięcia nie wzięły pod uwagę jego sytuacji życiowej. Przede wszystkim nie uwzględniły okoliczności, iż jest osobą bezdomną, został wymeldowany z mieszkania żony, a córka pozwoliła mu własnymi środkami wygospodarować pokoik do zamieszkania. Podniósł, iż ze względu na jego wiek (74 lata) stosowanie wobec niego przepisów Prawa budowlanego jest nieetyczne, a odmowa zalegalizowania rozbudowy jest sprzeczna z zasadami współżycia społecznego. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, w całości podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Stosownie do art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji, to jest jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej i oceny tej dokonuje w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy. Sąd nie posiada natomiast uprawnień do oceny słuszności, czy też celowości skarżonej decyzji, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd orzeka w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy dany zarzut nie zostanie podniesiony w skardze. Rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie nie dopatrzył się, aby w zaskarżonej decyzji zostały naruszone przepisy prawa obowiązujące w chwili ich wydawania. W szczególności uznać należy, iż organ odwoławczy prawidłowo ustalił stan faktyczny zaistniały w niniejszej sprawie oraz właściwie zastosował i zinterpretował przepisy prawa będące podstawą podjętych decyzji. Na wstępie wskazać należy, iż zgodnie z art. 28 ustawy Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Konsekwencją budowy lub wybudowania obiektu budowlanego (jego części) bez wymaganego pozwolenia na budowę jest nakaz rozbiórki - art. 48 ust. 1 cytowanej ustawy. Zasada ta nie ma jednak charakteru bezwzględnie obowiązującego i podlega wyłączeniu w stosunku do każdego przypadku spełniającego warunki legalizacji samowoli. Stosownie do ust. 2 art. 48 właściwy organ nadzoru budowlanego, stwierdzając możliwość zalegalizowania obiektu budowlanego będącego w budowie lub już wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, jest obowiązany wydać postanowienie, w którym wstrzymuje prowadzone roboty, określa wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia w określonym terminie niezbędnych do załatwienia sprawy dokumentów. Z niespornego stanu faktycznego sprawy wynika, iż organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego ustalił, iż skarżący samowolnie, bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, na działce nr "[...]" w "[...]" wykonał fundamenty z bloczków betonowych pod rozbudowę budynku handlowego. Uznając możliwość zalegalizowania powyższej rozbudowy, PINB postanowieniem z dnia "[...]", wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, nakazał inwestorowi wstrzymać roboty budowlane przy rozbudowie budynku handlowego oraz nałożył obowiązek przedłożenia określonych dokumentów – innymi słowy mówiąc organ wszczął procedurę legalizacyjną. Jednak skarżący, ignorując nakaz wstrzymania robót budowlanych, nadal je prowadził (vide: notatka urzędowa PINB w "[...]" z dnia "[...]" wraz z materiałem fotograficznym), co skutkowało wydaniem przez organ nakazu rozbiórki całej rozbudowy budynku handlowego w oparciu o przepis art. 50a ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Sankcja określona cytowanym przepisem art. 50a ust. 1 ustawy Prawo budowlane stanowiącym, że: "właściwy organ w przypadku wykonywania robót budowlanych - pomimo wstrzymania ich wykonywania postanowieniem, o którym mowa w art. 48 ust. 2 oraz w art. 49b ust. 2 - nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części" została wprowadzona do ustawy Prawo budowlane nowelą z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718). Art. 50a ma na celu ukrócenie praktyki nierespektowania postanowień o wstrzymaniu robót budowlanych wydanych w trakcie podjętej procedury legalizacyjnej samowoli budowlanej. Przepisy powyższego artykułu zobowiązują do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę robót budowlanych, wykonanych po ich wstrzymaniu (zob.: Z. Niewiadomski, Prawo budowlane. Komentarz 3 wydanie, CH BECK, warszawa 2009, str. 549). To zaś oznacza, że właściwy w sprawie organ nie ma innej możliwości działania niż nakazane przepisami prawa. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy wskazać należy skarżącemu, że organy nadzoru budowlanego właściwie oceniły zaistniały stan faktyczny i podjęły działania zmierzające do wykonania określonych czynności, które w rezultacie prowadziły do osiągnięcia stanu zgodnego z prawem. Jednakże tylko ze względu na postępowanie inwestora (prowadzenie robót budowlanych po ich wstrzymaniu), organ administracji był zobowiązany wydać decyzję nakazującą rozbiórkę samowoli budowlanej. Zatem decyzji organu odwoławczego, jak i decyzji jej poprzedzającej nie można czynić zarzutu naruszenia prawa materialnego. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonych decyzji z prawem, należało skargę, jako nieuzasadnioną, oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.