II SA/Ol 412/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Protokolant specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi spółki A na decyzję Dyrektora Zarządu z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie opłaty za usługi wodne I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dyrektora Zarządu na rzecz skarżącej kwotę 190 zł (sto dziewięćdziesiąt złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Informacją roczną z dnia 23 lutego 2018 r., Dyrektor Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie "[...]" (dalej jako "PGWWP" lub "organ"), na podstawie art. 271 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 1566, z późn. zm.), ustalił "[...]" (dalej jako ""[...]"" lub "skarżąca") za okres 1 stycznia 2018 r. - 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości 3,00 zł, za odprowadzanie do wód: wód opadowych lub roztopowych. W informacji podano, że opłata związana jest z pozwoleniem wodnoprawnym z dnia 21 lipca 2011 r. i obliczona została zgodnie z art. 271 ust. 4 Prawa wodnego oraz § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2017 r. poz. 2502), dalej jako "rozporządzenie z 22 grudnia 2017 r.". W złożonej od powyższego aktu reklamacji, "[...]" podniosła, że opłatę za usługę wodną uiszcza się, gdy istnieje system odwadniania, za pośrednictwem którego następuje odprowadzanie wód opadowych do wód, a nie za fakt posiadania pozwolenia wodnoprawnego, gdyż nie jest to jednoznaczne z funkcjonowaniem wskazanego w nim systemu odprowadzania wód opadowych. Zaznaczyła, że reklamacja dotyczy opłaty rocznej, która została naliczona na podstawie decyzji z dnia 21 lipca 2011 r., dla inwestycji polegającej "[...]". Most został rozebrany w grudniu 2012 r. W związku z tym opłata nie jest należna. Decyzją z dnia 4 kwietnia 2018 r., PGWWP określił "[...]", za okres 1 stycznia 2018 r. - 31 grudnia 2018 r., opłatę stałą w wysokości 3 zł za odprowadzanie do wód: wód opadowych lub roztopowych. Organ uznał bowiem, że opłatę stałą za usługi wodne ustala się na podstawie obowiązującego pozwolenia wodnoprawnego, a nie na podstawie stanu faktycznego, bez względu na etap realizacji przedsięwzięcia podmiot podlega opłacie stałej. GDDKiA korzysta z usługi wodnej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego z 8 czerwca 2010 r. na wprowadzanie do wód: wód opadowych i roztopowych w ilości "[...]" co oznacza, że zgodnie z art. 298 pkt 1 Prawa wodnego zobowiązana jest ponosić opłatę za usługi wodne. Określenia wysokości opłaty stałej dokonano w oparciu o art. 271 ust. 4 pkt 1 Prawa wodnego oraz § 6 rozporządzenia z 22 grudnia 2017 r. W skardze, złożonej do tut. Sądu, GDDKiA wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie: - art. 267 pkt 1, art. 268 ust. 1 pkt 3a, art. 270 ust. 1 i ust. 11, art. 271 ust. 1 pkt 3 i ust. 4 pkt 1, art. 298 pkt 1, art. 389 pkt 1 i 6 Prawa wodnego, przez uznanie, że w okolicznościach niniejszej sprawy zaistniały podstawy do określenia skarżącej opłaty stałej za usługi wodne na podstawie pozwolenia wodnoprawnego z 21 lipca 2011 r.; - art. art. 6, 7, 8, 9, 11, art. 77 § 1, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, z późn. zm.), dalej powoływanej jako "k.p.a.", przez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w celu ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego, znajdującego uzasadnienie w świetle obowiązującego stanu prawnego oraz nałożenie na skarżącą obowiązku ponoszenia opłaty za usługi wodne mimo niezaistnienia przesłanek warunkujących ten obowiązek; - art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., przez niepodjęcie przez organ wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony oraz nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego w sprawie; - art. 107 § 1 i 3 oraz art. 11 k.p.a., przez brak odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącą w reklamacji, niezawarcie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia umotywowanej oceny stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa oraz brak wskazania, jaki związek zachodzi pomiędzy tą oceną a treścią rozstrzygnięcia; - art. 107 § 1 pkt 9 k.p.a. w zw. z art. 273 ust. 8 Prawa wodnego, przez niedokonanie przez organ pouczenia strony o przysługującym prawie do wniesienia skargi do sądu administracyjnego oraz podstawy do wyliczenia opłaty lub wpisu o charakterze stosunkowym, a także możliwości ubiegania się przez stronę o zwolnienie od kosztów albo przyznanie praw pomocy, stanowiącym obligatoryjne elementy decyzji administracyjnej. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie w całości. W uzasadnieniu podniósł, że skarżąca korzysta z usługi wodnej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego z 21 lipca 2011 r. Na podstawie tej decyzji skarżąca uzyskała uprawnienie do wprowadzania do wód i do rowu melioracyjnego oczyszczonych wód opadowych i roztopowych. Skarżąca korzysta z usługi wodnej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego z dnia 21 lipca 2011 r. Na podstawie tej decyzji uzyskała uprawnienie do wprowadzania do wód: wód opadowych i roztopowych w ilości "[...]". Opłata stała za usługi wodne jest ściśle powiązana z wydanym pozwoleniem wodnoprawnym. Oznacza to, że każdy podmiot, który legitymuje się ważnym pozwoleniem wodnoprawnym jest obowiązany do ponoszenia opłaty stałej za usługi wodne wynikające z danego pozwolenia. Opłata stała stanowi swego rodzaju formę rekompensaty za gotowość środowiska naturalnego do przyjęcia wód opadowych i roztopowych określonych w wydanym pozwoleniu wodnoprawnym, którym legitymuje się skarżąca. Z art. 271 ust. 1 pkt 3 lit. a Prawa wodnego wynika, że wielkości przyjęte w pozwoleniu wodnoprawnym stanowią składową wzoru służącego obliczeniu opłaty stałej. Wskazywanie przez skarżącą na okoliczność, iż obecnie nie istnieją już urządzenia (most objazdowy a wraz z nim instalacje odprowadzające wody opadowe i roztopowe) jest niezasadne. Taka okoliczność zmienia sytuację skarżącej tylko w odniesieniu do naliczania opłaty zmiennej, a nie stałej. Opłata stała jest immanentnie związana z uzyskaniem przez skarżącą decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym na odprowadzanie wód opadowych i roztopowych. W ocenie organu, zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania są nietrafne i jako takie nie powinny być uwzględnione, ponieważ w żaden sposób (nawet przyjmując istnienie rzekomego naruszenia tych przepisów) nie można im przypisać wagi mającej istotny wpływ na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 z późn. zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), dalej jako: "p.p.s.a.", sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaskarżoną decyzją organ określił opłatę stałą za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do wód za okres od dnia 1 stycznia 2018 r. do dnia 31 grudnia 2018 r. w wysokości 3 zł. Jednakże istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się nie tyle do kwestii wysokości naliczonej opłaty, co do zasadności jej naliczenia, w sytuacji gdy urządzenia mające służyć odprowadzaniu wód w ogóle nie zostały wykonane. Wskazać należy, że powyższa problematyka była już przedmiotem rozstrzygania przez sądy administracyjne (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 11 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 294/18, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 5 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 343/18). W myśl zaś art. 35 ust. 1 Prawa wodnego usługi wodne polegają na zapewnieniu gospodarstwom domowym, podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą możliwości korzystania z wód w zakresie wykraczającym poza zakres powszechnego korzystania z wód, zwykłego korzystania z wód oraz szczególnego korzystania z wód. Usługi te obejmują m.in. odprowadzanie do wód lub do urządzeń wodnych - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast (art. 35 ust. 3 pkt 7). Do uiszczania tych opłat zobowiązane są podmioty korzystające z usług wodnych (art. 298 pkt 1 Prawa wodnego). Podstawę ustalenia wysokości opłaty w niniejszej sprawie stanowi art. 271 ust. 4 Prawa wodnego oraz § 6 rozporządzenia z dnia 22 grudnia 2017 r. Zgodnie z art. 271 ust. 4 Prawa wodnego, wysokość opłaty stałej za odprowadzanie do wód: 1) wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, 2) wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast - ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m³/s, odprowadzanych do wód. W związku z tym, organ przyjął jednostkową stawkę opłaty w wysokości 2,50 zł, ilość dni w roku – 365 oraz maksymalny zrzut określony w pozwoleniu wynoszący po przeliczeniu"[...]". Biorąc powyższe pod uwagę, należy jednak zwrócić uwagę, że redakcja art. 271 ust. 4 Prawa wodnego jest odmienna od dwóch poprzedzających go jednostek redakcyjnych, tj. art. 271 ust. 2 i 3. W przypadku art. 271 ust. 2, regulującego wysokość opłaty stałej za pobór wód podziemnych, wskazano, że wysokość opłaty ustala się jako: iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wody podziemnej wyrażonej w m³/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, z uwzględnieniem stosunku ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń, do dostępnych zasobów wód podziemnych. W analogiczny sposób ustalono sposób ustalania opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych (ust. 3). W obu przypadkach ustawodawca zaakcentował potencjalną możliwość poboru wód, po przez zastosowanie sformułowań, "może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego" i "może być pobrana na podstawie tych pozwoleń". Odmiennie zredagowana została natomiast treść art. 271 ust. 4 Prawa wodnego. Ustawodawca nie użył tu sformułowania "może" lecz wskazał, że wysokość opłaty ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m³/s, odprowadzanych do wód. Wskazano zatem, że - odmiennie od reguły sformułowanej w art. 271 ust. 2 i 3 – składową, jaka winna być brana przy obliczeniu wysokość opłaty nie jest maksymalna ilość wody, która może być odprowadzona, lecz maksymalna ilość wód odprowadzanych. Różnica ta winna być brana pod uwagę w toku wykładni wskazanych przepisów. Mając na względzie konieczne w toku wykładni założenie racjonalności działań prawodawcy, domniemywać należy, że wskazane wyżej różnice w redakcji poszczególnych ustępów art. 271 Prawa wodnego, a co za tym idzie, różna konstrukcja reguł ustalania opłat stałych za pobór wód oraz za odprowadzania wód jest działaniem zamierzonym. Tym samym, przyjąć należy, że celem ustawodawcy było ukształtowanie w sposób odmienny metodologii ustalania opłat, w tym przesłanek aktualizujących takie zobowiązanie. Podnieść ponadto należy, że przy definiowaniu pojęcia usługi wodnej w art. 35 ust. 1 Prawa wodnego określono, że w odniesieniu do wód opadowych i roztopowych obejmuje ona "odprowadzanie do wód lub urządzeń wodnych wód opadowych i roztopowych". Zważyć przy tym należy, że dokonując wykładni konkretnej normy nie można ograniczać się do pewnego jej fragmentu, lecz należy uwzględnić wszystkie jej elementy (zob. B. Brzeziński, Podstawy wykładni prawa podatkowego, Gdańsk 2008, s. 62). Wobec powyższego użyte przez ustawodawcę sformułowanie "maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m³/s, odprowadzanych do wód" pozwala przyjąć, że intencją prawodawcy było nałożenie obowiązku uiszczania opłat dopiero w przypadku rozpoczęcia realizacji uprawnienia do odprowadzania wód - tak rozumieć należy bowiem określenie "odprowadzanych". Jednoznacznie wskazuje ono bowiem na czynność trwającą, szczególnie jeśli porównać je z użytą w art. 271 ust. 2 i 3 Prawa wodnego formą: "może być pobrana", wskazującą na potencjalną możliwość skorzystania z zasobów wód. Różnice te nie mogą być zignorowane w toku wykładni wskazanych wyżej przepisów. Uznać zatem należy, że moment aktualizacji obowiązku ponoszenia opłaty stałej za odprowadzanie wód jest inny, niż w przypadku opłaty stałej za pobór wód i związany jest z korzystaniem z tego uprawnienia lub chociażby realną możliwością wykorzystywania uprawnienia. Podkreślić także należy, że zgodnie z jedną z podstawowych dyrektyw wykładni - zasadą harmonizowania kontekstów, w sytuacjach trudnych, o złożonym kontekście systemowym lub funkcjonalnym ustalając znaczenie językowe przepisu należy brać pod uwagę również dyrektywy wykładni systemowej i funkcjonalnej, a więc na przykład inne przepisy prawne, wolę prawodawcy oraz cel regulacji prawnej (szerzej L. Morawski, Zasady Wykładni prawa, Toruń 2010, s. 82). Dokonując zatem analizy art. 271 ust. 4 Prawa wodnego w kontekście oceny powstania obowiązku uiszczania opłaty stałej za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do wód, uwzględnić należy nie tylko całe brzmienie art. 271, ale również poprzedzających go jednostek redakcyjnych ustawy, w tym art. 270 ust. 11 Prawa wodnego. Zgodnie zaś z art. 270 ust. 11 Prawa wodnego, opłata za usługi wodne za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej zależnej od istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych. Zgodnie z brzmieniem przywoływanego przepisu mowa jest o jednej opłacie lub zobowiązaniu za odprowadzanie wód, na którą składają się jej dwie części opłata stała oraz opłata zmienna. Ustawodawca w sposób wyraźny wskazał jedynie, że ta ostatnia część (opłata zmienna), zależna jest od istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych. Brak natomiast wyraźnej wskazówki co do charakteru przesłanki aktywującej obowiązek uiszczania opłaty stałej. Nie można jednak przyjąć, że wobec tego braku zastosować należy interpretację najmniej korzystną dla zobowiązanego z tytułu tej opłaty i dążyć do jak najwcześniejszego ustalenia zaistnienia takiego obowiązku. Należy przy tym podnieść, że w stosunku do opłat wynikających z ustawy Prawo wodne należy stosować reguły wykładni charakterystyczne dla prawa podatkowego, gdyż ciężary wynikające z tej ustawy mają charakter danin publicznych. Za daniny publiczne uważa się bowiem świadczenia powszechne, przymusowe, bezzwrotne, ustalane jednostronnie w drodze ustawy i pobierane na rzecz podmiotu prawa publicznego w celu realizacji zadań publicznych (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 16 marca 2010 r., K 24/08, OTK-A 2010/3/22; L. Garlicki, M. Zubik (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskie, Komentarz. Tom II, LEX/el. 2016). Jest to zatem świadczenie zależne nie od woli osoby, lecz od zakresu podmiotowego i przedmiotowego ustawy podatkowej (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 czerwca 2004 r., SK 22/03, publ. OTK-A 2004/6/59). Ponadto, opłaty za usługi wodne, chociaż nie są tak powszechną daniną publiczną jak podatki, to jednak należy zaliczyć je do tej samej grupy ciężarów i świadczeń publicznych stanowiących źródła dochodów państwa. Klasyfikację tę potwierdza dyspozycja art. 300 Prawa wodnego, która z woli ustawodawcy nakazuje do ponoszenia opłat za usługi wodne stosować odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej, z wyjątkami określonymi we wskazanych przepisach. W związku z tym, przepisy regulujące problematykę danin publicznych i ich stosowanie muszą być zgodne z całokształtem obowiązujących norm i zasad konstytucyjnych. Na gruncie prawa podatkowego Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 18 lipca 2013 r., SK 18/09 (OTK-A 2013/6/80) wskazywał natomiast, że "organy administracji publicznej powinny - zgodnie z zasadą in dubio pro tributario - rozstrzygać wątpliwości interpretacyjne na korzyść podatnika. W państwie demokratycznym podatnik nie może ponosić negatywnych konsekwencji nieprecyzyjnego określenia jego obowiązków w ustawie podatkowej. Jeżeli w danej sytuacji, przez wzgląd na brzmienie przepisów prawa podatkowego, możliwe jest różne ich rozumienie i każda z wersji interpretacyjnych jest uzasadniona, istniejącą wątpliwość należy rozstrzygnąć w ten sposób, że przy ocenie konsekwencji prawnych zachowania podatnika przyjmuje się takie rozumienie przepisów, które jest najkorzystniejsze dla podmiotu zobowiązanego z tytułu podatku. W ten sposób nie dochodzi do przerzucenia na niego odpowiedzialności za niedoskonałości regulacji prawnej. Sama zasada staje się zaś swoistym zabezpieczeniem uniemożliwiającym przenoszenie na podatnika odpowiedzialności za błędy popełnione przez ustawodawcę". Stosowanie przepisów zobowiązujących do uiszczania opłat za usługi wodne nie może ponadto prowadzić do naruszenia wartości objętych ochroną konstytucyjną, a w szczególności nie może prowadzić do tego, ażeby opłaty te stały się instrumentem nadmiernego fiskalizmu. Władczość państwa jako źródło obowiązku opłat za usługi wodne oraz minimalny lub żaden wpływ jednostki na treść tego stosunku prawnego wymagają ścisłego, zgodnego z zakładanym celem ustawy, stosowania przepisów określających ten obowiązek. Podkreślić należy, że system opłat za usługi wodne został oparty na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe oraz analizę ekonomiczną (art. 9 ust. 3 Prawa wodnego), co oznacza, że ma za zadanie tylko zapewnienie państwu dochodów umożliwiających pokrycie kosztów usług wodnych, z których korzystają podmioty. Charakter opłat za usługi wodne jako danin publicznych wymaga od organu uwzględnienia tego przy wykładni przepisów określających obowiązek ich uiszczania, a w konsekwencji prowadzi do wykładni zawężającej ingerencję w uprawnienia jednostki. W procesie analizy brzmienia art. 271 ust. 4 Prawa wodnego w kontekście niniejszej sprawy, nie mogą być także pominięte argumenty związane z celowościowymi dyrektywami wykładni. O ile w przypadku ustalania opłat stałych za pobór wód podziemnych lub powierzchniowych można ustalić przedmiot ochrony wynikający z przepisu art. 271 ust. 2 i 3 Prawa wodnego, to w przypadku odprowadzania wód opadowych lub roztopowych jest to trudniejsze. W pierwszym przypadku, tj. odnośnie do poboru wody, ustawodawca wyraźnie wskazał, że uwzględniać należy stosunek ilości wody, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń, do dostępnych jej zasobów. W przypadku odprowadzania wód opadowych i roztopowych i opłat stałych ustalanych na podstawie art. 271 ust. 4 Prawa wodnego, brak podobnych zastrzeżeń, co wynika z zupełnie innego charakteru tych działań. O ile w przypadku poboru wód, ochronie podlegają możliwe do ustalania jej zasoby, to w przypadku odprowadzenia wód opadowych i roztopowych możemy mówić jedynie o ochronie środowiska przed odprowadzaniem wód złej jakości lub o możliwościach absorpcji określonej ilości wód. Podmiot odprowadzający wody opadowe i roztopowe nie ma jednak wpływu na ich ilość i tylko ograniczony na ich jakość, gdyż są to elementy zależne od sił natury. Równocześnie wskazać należy, że o ile pobór wody stanowi ingerencję w jej dostępne zasoby, które podlegają ochronie, a elementem tej ochrony są opłaty za pobór wód, to sytuacja odprowadzania wód opadowych i roztopowych powinna być traktowana inaczej. Wody opadowe i roztopowe trafiają do środowiska niezależnie od sposobu ich odprowadzania. Infrastruktura techniczna związana z ich odprowadzanym powoduje jedynie zmiany w zakresie sposobu ich odprowadzania do środowiska, ewentualnie jakości. Tym samym, ochrona prawna związana z odprowadzaniem wód opadowych i roztopowych nie musi być równie silna co w przypadku poboru wód. Skoro zaś instrumentem tej ochrony są m.in. opłaty wynikające z ustawy Prawo wodne, to ich ukształtowanie w odmienny sposób w stosunku do poboru i odprowadzania wód ma swoje uzasadnienie. Nie bez znaczenia jest też okoliczność, że podstawą naliczenia opłaty stałej w niniejszej sprawie było pozwolenie wodnoprawne wydane w 2011 r., a więc pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne, która nie zawierała regulacji dotyczącej uiszczania opłat za usługi wodne. Tym samym, brak było przepisów regulujących kwestie związane z tymi opłatami, także w odniesieniu do wydawania pozwoleń wodnoprawnych. Tymczasem obecnie - w myśl art. 403 ust. 6 pkt 6 Prawa wodnego - jeżeli jest to konieczne dla szczegółowego określenia warunków i zakresu korzystania z wód, utrzymywania wód lub urządzeń wodnych, wykonywania urządzeń wodnych oraz uprawnień osób trzecich, w pozwoleniu wodnoprawnym można dodatkowo ustalić termin rozpoczęcia korzystania z wód, czy też wykonywania urządzeń wodnych. Takie sformułowanie powołanego przepisu prowadzi do wniosku, że sam ustawodawca rozróżnia moment wydania pozwolenia wodnoprawnego, za które zresztą pobierana jest opłata stosownie do art. 398 ust. 3 Prawa wodnego, od momentu rozpoczęcia korzystania z wód, a tym samym, z usług wodnych. Nie sposób zatem przyjąć, że opłaty za usługi wodne – nawet w formie opłaty stałej, naliczanej wg maksymalnej ilości określonej w pozwoleniu wodnoprawnym – obciążają podmiot korzystający z wód już od momentu wydania pozwolenia wodnoprawnego. Ponadto, wskazać należy, że w niniejszej sprawie opłata dotyczy usługi wodnej polegającej na odprowadzaniu wód opadowych i roztopowych, których ilość – jak wskazano wyżej - jest niezależna od podmiotu korzystającego z pozwolenia. Biorąc zatem pod uwagę zasadę "zanieczyszczający płaci", nie sposób przyjąć, że w takim przypadku podmiot korzysta ze środowiska jeszcze przed wykonaniem urządzeń mających służyć odprowadzaniu wód opadowych i roztopowych, a więc przed rozpoczęciem faktycznego ich odprowadzania. Pobieranie opłaty w takim stanie faktycznym stanowiłoby – w ocenie Sądu - naruszenie art. 9 Prawa wodnego, a więc zasady zwrotu kosztów usług wodnych, z których podmiot legitymujący się pozwoleniem wodnoprawnym de facto nie ma możliwości korzystania. Wskazać przy tym należy, że wprawdzie opłaty są jednym z instrumentów ekonomicznych, mających przyczynić się do efektywnego i sprawnego gospodarowania zasobami wodnym, ale nie są to instrumenty jedyne. Zgodnie bowiem z art. 414 ust. 1 pkt 3 Prawa wodnego, pozwolenie wodnoprawne wygasa, jeżeli zakład nie rozpoczął wykonywania urządzeń wodnych w terminie 3 lat od dnia, w którym pozwolenie wodnoprawne na wykonanie tych urządzeń stało się ostateczne (analogiczny przepis istniał w poprzednio obowiązującym Prawie wodnym z 2001 r. - art. 135 pkt 3). O ile zatem właściwy organ Wód Polskich ustali, że warunek wykonania urządzeń wodnych w tym terminie nie został spełniony, może stwierdzić wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego. W związku z powyższym organ winien najpierw zweryfikować twierdzenia skarżącej co do kwestii istnienia urządzeń wodnych służących do odprowadzania wód opadowych i roztopowych, a następnie podjąć stosowne rozstrzygnięcie, mając na względzie powyższe wskazania Sądu. Zasadny jest również zarzut naruszenia art. 107 § 1 pkt 9 i § 3 k.p.a., gdyż organ nie odniósł się w zaskarżonej decyzji do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącą w reklamacji, a ponadto nie zawarł pouczenia o dopuszczalności wniesienia powództwa, sprzeciwu od decyzji lub skargi oraz wysokości opłaty od powództwa lub wpisu od skargi lub sprzeciwu od decyzji, jeżeli mają one charakter stały, albo podstawie do wyliczenia opłaty lub wpisu o charakterze stosunkowym, a także możliwości ubiegania się przez stronę o zwolnienie od kosztów albo przyznanie prawa pomocy. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., Sąd orzekł jak w pkt I wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej, ustalone stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265).