II SA/Ol 413/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant specjalista Marta Przewłucka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lipca 2024 r. sprawy ze skargi T. O. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie prawa do zasiłku dla bezrobotnych uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. Z akt administracyjnych przekazanych wraz ze skargą wynika, że decyzją z 6 marca 2024 r. Starosta [...] (dalej: organ I instancji) orzekł o uznaniu T. O. (dalej: skarżący) za osobę bezrobotną oraz o odmowie przyznania prawa do zasiłku. W uzasadnieniu stwierdził, że skarżący w dniu rejestracji spełniał warunki do uznania za osobę bezrobotną, natomiast suma okresów, o których mowa w art. 71 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2023 r. poz. 735 ze zm.; dalej: u.p.z.) przypadających w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji, jest krótsza niż 365 dni, co stanowi podstawę odmowy przyznania prawa do zasiłku. W odwołaniu od tej decyzji skarżący wskazał, że przez ostatnie [...] lat prowadził działalność gospodarczą i z tego tytułu opłacał składki ZUS. Potraktowanie go jak osobę, która w ogóle nie opłacała składek, jest wysoce krzywdzące. W wyniku rozpoznania odwołania Wojewoda Warmińsko-Mazurski (dalej: Wojewoda), decyzją z 11 kwietnia 2024 r., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu, uwzględniając art. 71 ust. 1 pkt 2 u.p.z. w zakresie wymogu minimalnej podstawy wymiaru opłacanych składek na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy, zauważył, że skarżący w okresie od 4 września 2022 r. do 31 października 2023 r. prowadził działalność gospodarczą, jednakże w okresie od 4 września 2022 r. do 31 stycznia 2023 r. oraz od 1 września 2023 r. do 31 października 2023 r. opłacał składki na ubezpieczenia społeczne od podstawy wymiaru składek niższej niż kwota minimalnego wynagrodzenia za pracę. Stwierdził, że okresu tego nie można zaliczyć do 365 dni uprawniających do zasiłku dla bezrobotnych. Wskazał, że skarżący jedynie w okresie od 1 lutego 2023 r. do 31 sierpnia 2023 r. opłacał składki na ubezpieczenia społeczne od podstawy wymiaru składek równej lub wyższej niż kwota minimalnego wynagrodzenia za pracę (212 dni). Biorąc zatem pod uwagę 18 miesięcy przed zarejestrowaniem się jako osoba bezrobotna, nie legitymował się okresem uprawniającym do zasiłku dla bezrobotnych. Wojewoda dodał, że przepisy u.p.z. mają charakter bezwzględnie obowiązujący i nie uprawniają organów do uznaniowego przyznawania prawa do tego zasiłku. U.p.z. nie zezwala na uwzględnianie innych okoliczności, np. wcześniejszych lat zatrudnienia, czy też stanu zdrowia. Prawo do zasiłku mogą otrzymać wyłącznie osoby spełniające wszystkie kryteria przyjęte w u.p.z. W skardze na decyzję Wojewody, skarżący, zarzucając naruszenie art. 67 Konstytucji RP, wniósł o uchylenie decyzji obydwu instancji. W uzasadnieniu wskazał, że z przepisu tego wynika, że obywatel pozostający bez pracy nie z własnej woli i nie mający innych środków utrzymania ma prawo do zabezpieczenia społecznego. Pozostawienie bez środków do życia osoby płacącej przez ostatnie [...] lat należne składki społeczne jest zatem co najmniej niewłaściwe. Skarżący wskazał, że od 1 lutego 2020 r. Rząd zaproponował przedsiębiorcom prowadzącym jednoosobową działalność gospodarczą rozliczanie należnych składek ZUS na podstawie tzw. "małego Zusu", nie informując ich jednocześnie, że zostaną pozbawieni przysługującego im zabezpieczenia społecznego w postaci prawa do zasiłku. Narusza to zasadę proporcjonalności danin społecznych z której wynika, że odprowadzający mniej do systemu społecznego powinien otrzymać w zamian mniejszą pomoc, a nie w ogóle jej nie otrzymać. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: W świetle art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.), sąd administracyjny ma obowiązek badania zaskarżonych aktów wyłącznie w zakresie ich legalności, a więc z punktu widzenia ich zgodności z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie w wyniku przeprowadzonej kontroli legalności, Sąd stwierdził naruszenie prawa, które uzasadnia wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno zaskarżonej decyzji, jak i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji. Sąd uwzględnił zatem skargę, w części niezależnie od podniesionych w niej zarzutów. Na wstępie podkreślić należy, że w warunkach niniejszej sprawy nie jest sporna kwestia uznania skarżącego za osobę bezrobotną. Wątpliwości budzi to, czy skarżącemu przysługuje prawo do zasiłku dla bezrobotnych. Wskazać zatem należy, że zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 lit. d u.p.z. prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, z zastrzeżeniem art. 75, jeżeli nie ma dla niego propozycji odpowiedniej pracy, propozycji stażu, przygotowania zawodowego dorosłych, szkolenia, prac interwencyjnych lub robót publicznych oraz w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni opłacał składki na ubezpieczenia społeczne z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności lub współpracy, z zastrzeżeniem art. 104b ust. 2, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę. W stanie faktycznym niniejszej sprawy nie jest kwestionowane, że w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania, od 4 września 2022 r. do 31 stycznia 2023 r. oraz od 1 września 2023 r. do 31 października 2023 r. skarżący opłacał składki na ubezpieczenia społeczne od podstawy wymiaru składek niższej niż kwota minimalnego wynagrodzenia za pracę. To spowodowało, że organy, kierując się literalnym brzmieniem art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d u.p.z., nie zaliczyły tych dni do okresu uprawniającego skarżącego do zasiłku dla bezrobotnych. Brak rozważenia przyczyn opłacania przez skarżącego składek na ubezpieczenia społeczne od podstawy wymiaru składek niższej niż wymagana w tym przepisie i poprzestanie jedynie na literalnym brzmieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d u.p.z., nastąpiło z naruszeniem nie tylko art. 7, 77 § 1 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.; dalej: k.p.a.), nakładających na organy obowiązek przeprowadzenia całego postępowania - co do wszystkich istotnych okoliczności rozpoznawanej sprawy oraz obowiązek oceny na podstawie całokształtu tak zebranego materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona, ale i art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d u.p.z. Przyjmując literalną wykładnię tego przepisu organy nie dostrzegły bowiem problemu niespójności treściowej w ramach prawa, za który to stan konsekwencji nie powinien ponosić obywatel. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone już w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d u.p.z. interpretowany literalnie narusza zasady wyrażone w art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 67 ust. 2 Konstytucji RP, godząc m.in. w zasadę demokratycznego państwa prawnego i wynikającą z niej zasadę budowania zaufania obywateli do państwa, zasadę racjonalności prawodawcy i reguły tzw. przyzwoitej legislacji. W przypadku niespójności prawa, niezależnie od tego, czy zachodzi pomiędzy normami tego samego aktu prawnego, czy też pomiędzy normami znajdującymi się w różnych aktach, w obu przypadkach należy dokonać bowiem takiej interpretacji norm, która z jednej strony będzie uznawać racjonalność prawodawcy (nie do pomyślenia jest aby racjonalny prawodawca jedną ręką przyznawał ulgę, drugą zaś za skorzystanie z niej karał), z drugiej zaś zapewni poszanowanie dla konstytucyjnych zasad, wartości i praw człowieka i obywatela. W konsekwencji, kierując się regułami wykładni systemowej i celowościowej, uzasadnione jest przyjęcie, że wynikający z art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d u.p.z. warunek przyznania prawa do zasiłku w postaci osiągania wynagrodzenia w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę ma znaczenie jedynie wtedy, gdy od wypłacanego wynagrodzenia istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy. Jeśli takiego obowiązku nie ma, czy też jest on częściowo zniesiony z uwagi na przewidziane ulgi w tym obowiązku, przeszkodą do przyznania bezrobotnemu prawa do zasiłku na podstawie tego przepisu nie może być wysokość wynagrodzenia w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę (zob. wyrok WSA w Szczecinie z 18 stycznia 2024 r., II SA/Sz 805/23, i powołane w jego uzasadnieniu orzecznictwo). Do sytuacji takich zaliczyć należy m.in. korzystanie przez przedsiębiorców z możliwości obniżenia składek na ubezpieczenie społeczne w ramach ulgi "Mały ZUS Plus" wprowadzonej z dniem 1 lutego 2020 r. w wyniku zmiany art. 18c ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 300 ze zm.; dalej: u.s.u.s.), której intencją było dostosowanie wysokości obciążeń ponoszonych przez przedsiębiorców z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne do ich możliwości finansowych, a w konsekwencji poprawa sytuacji finansowej mikroprzedsiębiorców i przeżywalności ich firm. Nie można przyjąć bowiem za słuszne w świetle przywołanych przepisów konstytucyjnych, że ustawodawca z jednej strony przyznaje przedsiębiorcy możliwość opłacania w sposób preferencyjny składek na ubezpieczenia społeczne, a z drugiej – w sytuacji skorzystania przez niego z tej możliwości odbiera mu prawo do uzyskania zasiłku dla bezrobotnych. Przy wykładni art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d u.p.z. należy zatem uwzględnić m.in. art. 18c u.s.u.s. i tym samym zapewnić spójność systemu prawa. W warunkach niniejszej sprawy organy nie poczyniły ustaleń co do przyczyn opłacania przez skarżącego składek na ubezpieczenia społeczne od podstawy wymiaru składek niższej niż wymagana w art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d u.p.z., zaś w skardze skarżący powołał się na zaproponowane przedsiębiorcom od 1 lutego 2020 r. rozliczanie należnych składek na podstawie "Małego ZUS-u Plus". W sprawie wymaga zatem ustalenia, czy skarżący w okresie, gdy opłacał niższe składki korzystał z ustawowych ulg lub zwolnień, z których skorzystanie nie powinno - w świetle przedstawionej prokonstytucyjnej wykładni art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d u.p.z. - stanąć na przeszkodzie uzyskaniu prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Przyjęcie literalnej wykładni tego przepisu i nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego co do wszystkich istotnych okoliczności niniejszej sprawy uzasadnia uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji, jak i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji. Organ I instancji rozpozna zatem niniejszą sprawę ponownie, uwzględniając ocenę prawną i wskazania Sądu co do dalszego postępowania. Przedstawi następnie motywy podjętego rozstrzygnięcia w uzasadnieniu decyzji spełniającym wymogi wynikające z art. 107 § 3 k.p.a. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.