II SA/Ol 414/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Hanna Raszkowska Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2012 r. sprawy ze skargi F.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie zasiłku rodzinnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że decyzją z dnia 27 lutego 2012r. organ I instancji odmówił F. M. świadczenia w formie zasiłku rodzinnego na dziecko – Z. M., z powodu przekroczenia kryterium dochodowego. Wskazano przy tym, że dochód rodziny za 2010 rok po uwzględnieniu dochodu utraconego wyniósł 26 415,36 zł, tj. 2 201,28 zł miesięcznie, czyli 733, 76 zł w przeliczeniu na członka rodziny i przekroczył kwotę 504 zł miesięcznie, która zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi kryterium uprawniające do zasiłku rodzinnego. Odwołanie od ww. decyzji wniosła F. M. Wskazała na swoją trudną sytuację finansową. Poinformowała, że od grudnia 2011r. mąż jest na zasiłku chorobowym i otrzymuje 80% wynagrodzenia. Powołując się na pismo z Ministerstwa Pracy z dnia 7 lutego 2012r. wywiodła, że GOPS w R. błędnie ustalił jej dochód z gospodarstwa rolnego, grunty dzierżawione od Lasów Państwowych nie powinny być bowiem wliczane do dochodu. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 9 maja 2012r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie zapadłe w I instancji. Kolegium potwierdziło ustalenia poczynione w toku I instancji. Ponadto wskazano, że wprawdzie organ I instancji błędnie wyliczył dochód rodziny stwierdzając, iż nastąpiła utrata dochodu spowodowana zakończeniem pracy przez F. M., ponieważ w aktualnym stanie prawnym nie uwzględnia się dochodu utraconego, jednakże uchybienia te pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie w sprawie. W ocenie Kolegium dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie (1058,27 zł) przekroczył kwotę ustawowego kryterium dochodowego (504 zł) o kwotę 554,27 zł, a zatem o kwotę wyższą niż kwota odpowiadająca najniższemu zasiłkowi rodzinnemu (68 zł). Tym samym nie jest możliwe przyznanie wnioskowanych świadczeń w oparciu o tzw. podwyższone kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 5 ust. 3 ustawy. Odnosząc się natomiast do zarzutu odwołującej odnośnie nieuwzględnienia pisma Ministerstwa Pracy z dnia 7 lutego 2012r. i dodania do dochodu rodziny dochodu uzyskanego z gruntów dzierżawionych od Lasów Państwowych wskazano, że przywołane przez stronę pismo Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej nie stanowi ani źródła prawa ani też wykładni prawa, zatem nie ma charakteru wiążącego dla organów orzekających w tej sprawie. Skargę na ww. rozstrzygnięcie wywiodła pismem z dnia 14 maja 2012r. F. M., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu strona skarżąca wskazała na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 czerwca 2005r., sygn. akt p 45/08, który uznał § 17 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Pracy z dnia 2 czerwca 2005r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne za niezgodny z Konstytucją i ustawą o świadczeniach rodzinnych. W tym kontekście strona skarżąca podniosła, że organ błędnie nie pomniejszył jej dochodu o kwotę czynszu płaconego spółce Lasy Państwowe za dzierżawę ziemi rolnej. Tymczasem roczny czynsz z tytułu dzierżawy wynosi 1 tys. zł. Zarzucono, że Kolegium nie zajęło stanowiska w tej sprawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269 ze zmianami). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 14 marca 2012 r., poz. 270 – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako ppsa) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 ppsa) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały podjęte z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Na gruncie przedmiotowej sprawy organ I instancji odmówił F. M. świadczenia w formie zasiłku rodzinnego na dziecko – Z. M., z powodu przekroczenia kryterium dochodowego. Wskazano przy tym, że dochód rodziny za 2010 rok po uwzględnieniu dochodu utraconego wyniósł 26 415,36 zł, tj. 2 201,28 zł miesięcznie czyli 733, 76 zł w przeliczeniu na członka rodziny i przekroczył kwotę 504 zł miesięcznie, która zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi kryterium uprawniające do zasiłku rodzinnego. Organ odwoławczy podtrzymał to rozstrzygnięcie stwierdzając, że wprawdzie organ I instancji błędnie wyliczył dochód rodziny przyjmując, iż nastąpiła utrata dochodu spowodowana zakończeniem pracy przez F. M., jednakże uchybienia te pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie w sprawie. Strona skarżąca zaś podniosła w skardze przede wszystkim to, że organ błędnie nie pomniejszył jej dochodu o kwotę czynszu płaconego Lasom Państwowym za dzierżawę ziemi rolnej. Kolegium zaś nie odniosło się do tego faktu. Przede wszystkim należy wskazać, że zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. 2006r., Nr 139, poz. 992) zasiłek rodzinny przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 504,00 zł. Art. 3 pkt 2 ustawy stanowi zaś, że pod pojęciem dochodu rodziny rozumiemy przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. W przypadku ustalania dochodu z gospodarstwa rolnego, przyjmuje się, że z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w wysokości 1/12 dochodu ogłaszanego corocznie w drodze obwieszczenia przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie art. 18 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym – art. 5 ust. 8 ustawy. Stosownie do art. 5 ust. 8c ustawy ustalając dochód rodziny uzyskany z wydzierżawionego od Agencji Nieruchomości Rolnych gospodarstwa rolnego dochód uzyskany z gospodarstwa rolnego pomniejsza się o zapłacony czynsz z tytułu dzierżawy. W przypadku gdy dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie lub dochód osoby uczącej się przekracza kwotę uprawniającą daną rodzinę lub osobę uczącą się do zasiłku rodzinnego o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie, na który jest ustalany, zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym (art. 5 ust. 3 ). W przypadku utraty dochodu przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy lub po tym roku, ustalając ich dochód, nie uwzględnia się dochodu utraconego (art. 5 ust. 4). Kluczowym dla prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie było wyliczenie przez organy dochodu rodziny strony skarżącej w oparciu o przywołane wyżej regulacje prawne. Trzeba przy tym mieć na uwadze, że dla przedmiotowego okresu zasiłkowego trwającego od 1 listopada 2011r. do 31 października 2012r., ustalonego zgodnie z art. 3 pkt 10 ustawy, należało uwzględnić dochody za 2010r. Organ I instancji przyjął, że dochód rodziny za 2010r. po uwzględnieniu dochodu utraconego wyniósł 26.415,36 zł, tj. 2.201,28 zł miesięcznie czyli 733,76 zł w przeliczeniu na członka rodziny. Natomiast Kolegium ustaliło, że rodzina skarżącej uzyskała w 2010r. dochód opodatkowany podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach ogólnych w wysokości 34.430,48 zł., do którego doliczono dochód uzyskany w 2010r. z tytułu utrzymywania się z gospodarstwa rolnego w wysokości 3.667,58 zł o łącznej powierzchni 1,61 ha przeliczeniowych. Tym samym dochód rodziny F. M. za 2010r. wyniósł 38.098,06 zł, zaś miesięczny dochód rodziny – 3.174,83 zł, a na osobę w rodzinie 1058,27 zł. Pomimo tak różnych ustaleń stanu faktycznego Kolegium utrzymało w mocy rozstrzygnięcie zapadłe w I instancji, stwierdzając, że uchybienie organu I instancji polegające na błędnym uwzględnieniu dochodu utraconego z tytułu zakończenia pracy przez skarżącą, nie miało znaczenia dla wyniku sprawy. W ocenie Sądu sposób oraz przejrzystość dokonanych obliczeń przez organy obu instancji budzą poważne wątpliwości. Mało tego, ustalenia obu organów w kwestii uzyskanego przez rodzinę skarżącej dochodu różnią się od siebie i nie wiadomo dokładnie na czym te różnice polegają, ponieważ w obu decyzjach nie ujawniono szczegółowego sposobu dokonanych obliczeń. Nie wiadomo w jaki sposób organ I instancji obliczył kwotę dochodu utraconego i na jakiej podstawie tego dokonał. Brak jest w uzasadnieniu logicznego działania matematycznego i wskazania przesłanek, które objaśniły by sposób uzyskania wskazanej kwoty. Z kolei organ odwoławczy niezwykle ogólnikowo stwierdził, że w aktualnym stanie prawnym nie uwzględnia się dochodu utraconego. W żaden sposób nie uzasadnił jednak swojego stanowiska ani nawet nie przywołał stosownych przepisów prawnych w kontekście okoliczności zaistniałych na gruncie mniejszej sprawy. Tym samym uznać trzeba, że w rozpoznawanej sprawie organy obu instancji nie przeprowadziły należycie postępowania wyjaśniającego i nie ustaliły wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Z przepisów art. 7 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r., nr 98, poz.1071 ze zm.) wynika zaś jednoznacznie, że postępowanie dowodowe jest oparte na zasadzie oficjalności, co oznacza, że organ administracyjny zobowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Zaniechanie zaś przez organ podjęcia czynności procesowych, zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwością decyzji. Ponadto w ocenie Sądu organy dokonując obliczenia dochodów rodziny skarżącej za 2010r. nie wzięły pod uwagę dyspozycji art. 5 ust. 8c rzeczonej ustawy, według którego, ustalając dochód rodziny uzyskany z wydzierżawionego od Agencji Nieruchomości Rolnych gospodarstwa rolnego, dochód uzyskany z gospodarstwa rolnego pomniejsza się o zapłacony czynsz z tytułu dzierżawy. Na gruncie przedmiotowej sprawy wprawdzie skarżąca dzierżawi grunty od Lasów Państwowych, a nie od ANR, jednakże dostrzec trzeba, że obydwa podmioty są państwowymi jednostkami organizacyjnymi zarządzającymi nieruchomościami Skarbu Państwa. Mamy więc do czynienia z analogiczną sytuacją, nie ma tu bowiem miejsca dzierżawa gruntu od podmiotu komercyjnego. Dlatego w ocenie Sądu analogicznie należy przyjąć, że jeżeli dochód uzyskany z gospodarstwa rolnego pomniejsza się o zapłacony czynsz z tytułu dzierżawy gruntów od ANR to również zasadna jest taka interpretacja tego przepisu, która daje możliwość odliczenia czynszu za dzierżawę gruntu od Lasów Państwowych. W przeciwnym wypadku mogłoby dojść do nierównego traktowania podmiotów będących tak naprawdę w tej samej sytuacji prawnej, różniącej się jedynie nazwą podmiotu państwowego, który wydzierżawia grunty. Mając, zatem na uwadze, iż interpretacja przepisów prawa nie może być dokonywana wbrew konstytucyjnie zagwarantowanym prawom obywateli w niniejszej sprawie należy odejść od literalnego brzmienia normy art. 5 ust. 8c ustawy o świadczeniach rodzinnych i uwzględnić rezultaty wykładni celowościowej. Wykładnia sądowa musi, bowiem zmierzać do rezultatu wynikającego z takiego rozumienia prawa, które zapewnia jego spójność oraz konstytucyjność. Dlatego też Sąd zobowiązany jest wybrać taką interpretację normy ustawowej, która umożliwia najpełniejsze urzeczywistnienie norm, zasad i wartości konstytucyjnych (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 533/08, Lex nr 518238). Reasumując, organ ponownie rozpoznając sprawę dokona precyzyjnych obliczeń dochodów rodziny skarżącej, wskazując dokładnie podstawę uwzględnienia tzw. dochodu utraconego przez skarżącą oraz przedstawiając precyzyjnie sposób jego obliczenia. Nie można tu poprzestać na ogólnikowym określeniu dochodu obliczonego po uwzględnieniu dochodu utraconego. Należy przejrzyście przedstawić arytmetyczny mechanizm dokonanych obliczeń w oparciu o okoliczności sprawy i obowiązujące przepisy prawne, co też pozwoli dopiero na rzetelną weryfikację prawidłowości dokonanych obliczeń. Ponadto organ zastosuje przedstawioną wyżej wykładnię art. 5 ust. 8c ustawy o świadczeniach rodzinnych. Organ jest zatem zobowiązany ponownie rozpatrzeć sprawę przy uwzględnieniu oceny prawnej zawartej w niniejszym uzasadnieniu wyroku. Biorąc powyższe pod uwagę, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w pkt 1 sentencji wyroku. Sąd podjął rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji w pkt 2 na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku.