II SA/Ol 415/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędzia WSA Hanna Raszkowska (spr.) Protokolant Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2009 r. sprawy ze skargi spółki A na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcia pasa drogowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę 5.600 zł. (pięć tysięcy sześćset złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia 12 grudnia 2006 r., wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta O. przez Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg, Mostów i Zieleni, zezwolono "[...]" Spółce, na umieszczenie tablic reklamowych w okresie od dnia 1 stycznia 2007 r. do dnia 31 grudnia 2007 r., w pasach drogowych ulic: "[...]" oraz ustalono należną z tego tytułu opłatę w kwocie 134.028 zł. Następnie, decyzją z dnia 8 maja 2007 r., ten sam organ administracji nałożył na Spółkę karę pieniężną w wysokości 178.655,20 zł za zajęcie pasów drogowych wymienionych wyżej ulic o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu, w okresie od dnia 1 stycznia 2007 r. do dnia 17 kwietnia 2006 r. oraz za zajęcie w tym okresie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego ulicy W. Po rozpatrzeniu odwołania Spółki, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., decyzją z dnia "[...]" uchyliło w całości decyzję będącą przedmiotem odwołania i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg, Mostów i Zieleni decyzją z dnia "[...]" ponownie nałożył na Spółkę karę pieniężną w wysokości 178.655,20 zł, za zajęcie pasów drogowych ulic: "[...]" o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu, w okresie od dnia 1 stycznia 2007 r. do dnia 17 kwietnia 2007 r. oraz za zajęcie w tym okresie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego ulicy W. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wyjaśnił, że za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia tam reklam pobiera się opłatę, wymierzaną na zasadach przewidzianych w art. 40 ust. 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007 r. nr 19, poz. 115, ze zm.). Jednocześnie zgodnie z ust. 12 art. 40 za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi lub o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. Spółka legitymowała się decyzją zezwalającą na zajęcie pasów drogowych, wydaną w dniu 12 grudnia 2006 r., zgodnie z jej wnioskiem lecz po przeprowadzeniu kontroli pasów drogowych ulic: "[...]", organ ustalił, że powierzchnia całkowita reklam faktycznie była większa, niż określona w powyższej decyzji. Stwierdzono również, że część reklamy umieszczonej w pasie drogowym ulicy K. znajduje się na działce nie stanowiącej pasa drogowego, zaś część nośnika reklamy umieszczonej w pasie drogowym ulicy S. zajmuje także pas drogowy ulicy W. bez zezwolenia zarządcy drogi. Powyższe powodowało, że organ pierwszej instancji był zobligowany do naliczenia kary pieniężnej. Organ administracji wyjaśnił również, że pod pojęciem reklamy należy rozumieć także jej nośnik, tj. także elementy konstrukcyjne i zamocowania. W uzasadnieniu decyzji zawarto ponadto szczegółowe wyliczenia kary za zajęcie pada drogowego każdej ze wskazanej w sentencji decyzji ulicy. W złożonym odwołaniu Spółka zarzuciła powyższej decyzji rażące naruszenie art. 40 ust. 6 i 12 ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej zwanej jako K.p.a.) oraz rażące naruszenie art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. i art. 35 § 3 K.p.a. W ocenie Spółki niezasadnie nałożono przedmiotową karę. Nie miało bowiem miejsca samowolne zajęcie pasa drogowego, gdyż Spółka legitymowała się zezwoleniem udzielonym decyzją z dnia 12 grudnia 2006 r. Ponadto, twierdzenie organu pierwszej instancji, że odwołująca się zajęła pas drogowy o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu, spowodowane było wyłącznie radykalną zmianą zastosowanej wykładni przepisów prawa obowiązujących w tym zakresie. Organ ten miał świadomość, że objęte wnioskiem nośniki reklamowe składają się z tablic i innych elementów konstrukcyjnych, jednak ustalił opłatę za zajęcie pasa drogowego przyjmując do wyliczenia powierzchnię tablic reklamowych jako powierzchnię reklamy. Spółka została więc ukarana za błędne i niekonsekwentne rozstrzygnięcie zarządcy drogi. Podniosła ponadto, że w kwestionowanej decyzji z naruszeniem art. 107 § 1 K.p.a. nie podano przepisu kompetencyjnego, upoważniającego organ administracji do wydania tej decyzji oraz nie wskazano podstawy prawnej nałożenia kary, gdyż nie wskazano, dyspozycję którego z punktów art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych wypełniła Spółka. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z dnia "[...]" utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że Spółka zajmowała w okresie od dnia wydania zezwolenia do dnia zakończenia postępowania wyjaśniającego pasy drogowe ulic o powierzchni większej, niż określona w zezwoleniu. Powyższe wynika z materiału dowodowego zgromadzonego przez organ pierwszej instancji. Okoliczność ta skutkowała obowiązkiem zarządcy dróg wymierzenia kary pieniężnej. Kolegium wyjaśniło, że dla ustalenia wysokości kary istotne znaczenie mają zasady dotyczące ustalania wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego. Wywiodło z treści art. 40 ust. 6 i art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych, że obliczając powierzchnię reklamy należało uwzględnić powierzchnię nośnika reklamowego oraz powierzchnię elementów konstrukcyjnych i zamocowań. Wobec powyższego uznało, że organ pierwszej instancji prawidłowo obliczył powierzchnię reklam zamieszczonych przez Spółkę w pasach drogowych. Organ odwoławczy wskazał ponadto, że w obowiązującym stanie prawnym bez znaczenia dla obowiązku naliczenia kary jest sposób, w jaki doszło do zajęcia pasa drogowego i okoliczność, czy było to działanie zawinione. Stwierdził również, że decyzja zezwalająca na zajęcie pasa drogowego była wydana zgodnie z wiążącym organ pierwszej instancji wnioskiem Spółki, która z korespondencji z tym organem wiedziała o prawidłowym sposobie określania powierzchni zajmowanych pasów drogowych. W ocenie Kolegium nie były zasadnie zarówno zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i postępowania administracyjnego. W złożonej skardze Spółka zarzuciła naruszenie art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 6 K.p.a. oraz naruszenia art. art. 7, 8 i 9 K.p.a. i wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz o zasadzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Spółka ponowiła argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji z dnia 7 lutego 2008 r. Zakwestionowała ponadto prawidłowość stanowiska organu odwoławczego w zakresie związania organu administracji wnioskiem strony i stwierdziła, ze związanie to nie oznacza zwolnienia organu administracji z obowiązku prowadzenia postępowania wyjaśniającego w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Wskazała, że z pisma z dnia 9 listopada 2006 r. wynikało, że zostanie wezwana przez organ pierwszej instancji do uzupełnienia wniosku w przypadku nieuwzględnienia zasad określania powierzchni reklam przyjętych przez ten organ. Spółka zarzuciła również, że nieprawidłowo wyliczono powierzchnię urządzeń reklamowych, gdyż wielkości te powinny być ustalone na podstawie przekroju pionowego urządzenia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Decyzją z dnia 20 listopada 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. stwierdziło nieważność decyzji z dnia 12 grudnia 2006 r., wydanej przez Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg, Mostów i Zieleni w O., zezwalającej Spółce na zajęcie pasa drogowego przedmiotowych ulic oraz ustalającej należną opłatę z tego tytułu. W uzasadnieniu organ podkreślił, że organ zezwalający wydając decyzję dysponował wszelkimi danymi aby ustalić powierzchnię reklamy w sposób prawidłowy a zatem winien był wydać decyzję w oparciu o te dane. Powołując się na orzeczenie NSA z dnia 11 maja 1994 r. IIISA 1705/93 organ wskazał, że nie do pogodzenia z zasadami praworządności byłoby akceptowanie postępowania organu zezwalającego, który mając świadomość wadliwości decyzji, wydaje ją a następnie prowadzi postępowanie o zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Skargę należy uwzględnić. Zasadą jest, że zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydawanego w drodze decyzji administracyjnej, co wynika wprost z art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Zezwolenie to dotyczy m.in. umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam (ust. 2 pkt 3). Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę, którą ustala, w drodze decyzji administracyjnej, właściwy zarządca drogi przy udzielaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (ust. 3 i ust. 11 art. 40). Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia tam reklam ustala się uwzględniając m.in. liczbę metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy (ust. 6). Stosownie zaś do art. 40 ust. 12 pkt 1 i 3 ustawy o drogach publicznych za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi (pkt 1) lub o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi (pkt 3) zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej za określony sposób zajęcia pasa drogowego. Przedmiotem zaskarżenia w rozpoznawanej sprawie jest decyzja, którą nałożono na Spółkę karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego ulic: "[...]" o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu z dnia 12 grudnia 2006 r. oraz za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego ulicy W. W wyniku oględzin zajętych pasów dróg wymienionych ulic ustalono bowiem, że faktycznie zajęta powierzchnia pasów drogowych jest większa niż określona w powyższym zezwoleniu. Przy czym należy podnieść, że sposób wyliczenia zajętych przez Spółkę powierzchni pasów drogowych przyjęty przy wydawaniu zezwolenia na zajęcie pasów drogowych jest odmienny niż zastosowany do naliczenia kary pieniężnej. Spór sprowadza się do tego, w jaki sposób należy prawidłowo wyliczyć te wielkości. Zdaniem organów administracji w tym celu należy uwzględniać powierzchnię nośników informacji wizualnej (tablic reklamowych) oraz powierzchnię zamocowań i elementów konstrukcyjnych, co wynika z art. 40 ust. 6 w zw. z art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych. W ocenie zaś Spółki należy uwzględniać wyłącznie wymiary tablic reklamowych, które są równoznaczne z powierzchnią reklamy, co wynika z art. 40 ust. 6 tej ustawy. W tym miejscu należy podnieść, że decyzją z dnia 20 listopada 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. stwierdziło nieważność decyzji z dnia 12 grudnia 2006 r., wydanej przez Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg, Mostów i Zieleni w O., zezwalającej Spółce na zajęcie pasa drogowego przedmiotowych ulic oraz ustalającej należną opłatę z tego tytułu. Wprawdzie sąd administracyjny kontroluje zgodność z prawem zaskarżonej decyzji uwzględniając stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania zaskarżonego aktu, jednakże należy mieć na uwadze, że stwierdzenie nieważności decyzji jest aktem deklaratoryjnym, który działa z mocą wsteczną (ex tunc). Sąd nie może zatem pominąć stwierdzenia nieważności decyzji, jeżeli ma to znaczenie dla rozpoznawanej sprawy. Podkreślenia wymaga, że decyzja stwierdzająca nieważność innej decyzji administracyjnej uchyla wszelkie skutki prawne, jakie powstały od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji nieważnej, a organ wyższego stopnia wydający decyzję o stwierdzeniu nieważności jedynie potwierdza ten fakt swoim rozstrzygnięciem. W stosunku do decyzji, której nieważność stwierdzono, upada domniemanie jej legalności i prawidłowości, zaś sprawa, która była przedmiotem decyzji uznanej za nieważną, wraca do stanu, w jakim się znajdowała przed jej wydaniem (A. Matan [w:] G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269, LEX, 2007, wyd. II). Skoro zatem stwierdzono nieważność decyzji zezwalającej na zajęcie określonej powierzchni przedmiotowych pasów drogowych, to nie istnieje prawna możliwość ustalenia, jaką powierzchnię przedmiotowych pasów drogowych Spółka zajmowała legalnie. Okoliczność ta wyłącza możliwość kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Nie jest bowiem możliwa weryfikacja prawidłowości ustaleń organów obu instancji. Z chwilą uprawomocnienia się decyzji stwierdzającej nieważność wadliwej decyzji skutki faktyczne, które dotąd były uznawane za skutki prawne, przestają mieć taki charakter. Otwiera to drogę do nowej oceny materialnoprawnej faktów, które powstały na podstawie unieważnionej decyzji. wobec tego decyzję nakładającą karę pieniężną na Spółkę należy uznać za przedwczesną. Nie jest bowiem przesądzona treść rozstrzygnięcia, które zapadnie po rozpoznaniu przez zarządcę dróg wniosku Spółki z dnia 24 listopada 2006 r. o wydanie zezwolenia na zajęcie przedmiotowych pasów drogowych w celu umieszczenia tam reklam. Wskazać ponadto należy, że zaskarżoną decyzją ustalono wysokość kary pieniężnej łącznie za wszystkie stwierdzone naruszenia, jedną kwotą, bez wyodrębnienia kary za zajęcie pasa drogowego ulicy W. bez zezwolenia zarządcy drogi. Wprawdzie sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., może uchylić decyzję lub postanowienie w części, jednakże w niniejszej sprawie możliwość ta jest wyłączona z uwagi na nałożenie jednej kary pieniężnej za wszystkie stwierdzone naruszenia. Rozpoznając ponownie sprawę organ pierwszej instancji weźmie pod uwagę powyższe rozważania i w zależności od treści nowej decyzji wydanej na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych- rozstrzygnie sprawę co do istoty lub w inny sposób zakończy postępowanie administracyjne. Mając na uwadze powyższe Sąd uwzględnił skargę i na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji. O kosztach postępowania sądowego orzeczono zgodnie z art. 200 p.p.s.a. Z mocy art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.