II SA/Ol 415/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Sędzia WSA Irena Szczepkowska Protokolant Grzegorz Knop po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi H. S. na postanowienie Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie przekazania według właściwości wniosku o wpisanie do ksiąg stanu cywilnego odpisu z księgi zaginionej 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji; 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Z przedstawionych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu akt sprawy wynika, że H. S. pismem z dnia 15 lutego 2010r. zwrócił się do Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w G. o wpisanie do ksiąg stanu cywilnego odpisu aktu z księgi zaginionej. Wskazał, iż podstawę prawną jego żądania stanowi art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 29 września 1986 r. – Prawo o aktach stanu cywilnego (Dz. U z 2004 r. Nr 161, poz. 1688 ze zmianami, dalej powoływanej jako Prawo o aktach stanu cywilnego). W uzasadnieniu wniosku strona wskazała, że Urząd Stanu Cywilnego w G. nie posiada w swoich zasobach księgi urodzeń z 1933 roku. Treść aktu urodzenia wnioskodawcy została ustalona w postępowaniu sądowym i wpisana do ksiąg stanu cywilnego w 1951 roku. Obecnie wnioskodawca uzyskał z niemieckiego urzędu stanu cywilnego, wyznaczonego do prowadzenia akt stanu cywilnego z urzędów, które znajdowały się na terenie państwa niemieckiego, uwierzytelniony odpis swego aktu urodzenia wraz z tłumaczeniem na język polski. Sytuacja, w której księga stanu cywilnego, wytworzona w miejscowym urzędzie stanu cywilnego, znajduje się obecnie poza granicami Polski, nie została wprost przewidziana w ustawie - Prawo o aktach stanu cywilnego, lecz zdaniem strony, winno mieć w niej zastosowanie regulacji zawartej w art. 34 ust. 2 tej ustawy. Postanowieniem z dnia 16 lutego 2010r. (sprostowanym postanowieniem z dnia 23 lutego 2010r.) Kierownik Urzędu Stanu Cywilnego w G., na podstawie art. 65 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2000 r. Nr 98, poz.1071 ze zmianami, dalej powoływanej jako K.p.a.) przekazał przedmiotowy wniosek Kierownikowi Urzędu Stanu Cywilnego w O., powołując się na właściwość miejscową, wynikającą z miejsca zamieszkania wnioskodawcy, określoną w art. 13 Prawa o aktach stanu cywilnego. H. S. we wniesionym zażaleniu wnosił o uchylenie zaskarżonego postanowienia i umorzenia w tym zakresie postępowania przed organem I instancji. Skarżący podnosił, iż organem - w rozumieniu art. 6 ust. 1 Prawa o aktach stanu cywilnego - jest Kierownik urzędu stanu cywilnego; błędne więc było przekazanie sprawy Urzędowi Stanu Cywilnego w O. Zdaniem strony wadliwe też było zastosowanie przez organ rozdzielnika, w którym nie wyróżniono poszczególnych podmiotów, do których akt został skierowany. W konsekwencji tego nie wiadomo, kto jest stroną postępowania. H. S. podnosił, iż podstawę prawną jego wniosku, wyraźnie w nim wskazaną, stanowił art. 34 ust. 2 Prawa o aktach stanu cywilnego. Zdaniem strony właściwy miejscowo w tej sprawie, ze względu na miejsce urodzenia strony, jest Kierownik Urzędu Stanu Cywilnego w G., na podstawie art. 10 ust. 1 Prawa o aktach stanu cywilnego. Natomiast powoływany przez organ art. 13 tej ustawy, regulujący kwestię właściwości miejscowej ze względu na miejsce zamieszkania strony, nie ma w sprawie zastosowania. Wojewoda postanowieniem z dnia 15 marca 2010r., po rozpatrzeniu zażalenia H. S. na postanowienie Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w G. w przedmiocie przekazania według właściwości wniosku o wpisanie do ksiąg stanu cywilnego odpisu z księgi zaginionej, utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że wpisanie treści odpisu aktu z księgi zaginionej lub zniszczonej przebiega dwuetapowo. W pierwszym etapie kierownik u.s.c. miejsca zamieszkania wnioskodawcy wydaje decyzję o wpisaniu treści odpisu aktu z księgi zaginionej lub zniszczonej. W drugim etapie kierownik u.s.c. miejsca zdarzenia, na podstawie tej decyzji, sporządza akt w księdze stanu cywilnego. Organ II instancji wskazał także, że ustawa Prawo o aktach stanu cywilnego wyłącznie w art. 13 art. oraz art. 15 wskazuje na właściwość organów w sytuacjach nietypowej rejestracji stanu cywilnego. Dlatego, w ocenie organu odwoławczego, Kierownik Urzędu Stanu Cywilnego w O. winien ocenić, czy w sprawie zachodzą okoliczności, uzasadniające decyzji o wpisaniu treści odpisu aktu z księgi zaginionej do księgi urodzeń prowadzonej w bieżącej rejestracji przez Urząd Stanu Cywilnego w G. W skardze na powyższe postanowienie, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, H. S. reprezentowany przez syna P. S. wnosił o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji, jako aktów wydanych bez podstawy prawnej. Pełnomocnik skarżącego wywodził, że wpisanie do księgi stanu cywilnego treści aktu z księgi zaginionej na podstawie jego odpisu, jako czynność z zakresu rejestracji stanu cywilnego, jest dokonywane w formie aktu stanu cywilnego. Przepisy tej ustawy nie przewidują rozstrzygnięcia sprawy wpisania aktu stanu cywilnego do księgi stanu cywilnego w drodze decyzji administracyjnej. Zatem sprawa w tym przedmiocie nie jest sprawą indywidualną, o której mowa w art. 1 pkt 1 K.p.a. i do jej załatwienia nie mogą mieć zastosowania przepisy K.p.a. , a tym samym art. 65 § 1 K.p.a., który stanowił podstawę prawną orzeczenia organu I instancji. Pełnomocnik skarżącego zgłosił też alternatywny wniosek o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia organu I instancji, jako aktów wydanych z naruszeniem prawa materialnego i procesowego , które miały wpływ na wynik sprawy. W zakresie naruszenia procedury zarzucał on ponadto, iż przytoczona przez organ odwoławczy podstawa prawna rozstrzygnięcia jest niewystarczająca, bowiem powołany przez organ art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. dotyczy odwołań, zażaleń zaś dotyczą art. 141 – 144 K.p.a. Prawidłowo powołana podstawa prawna winna więc zawierać także art. 144 K.p.a. Zdaniem strony skarżącej organ II instancji uchybił też obowiązkowi właściwego oznaczenia strony postępowania. Pominięcie adresata decyzji, wadliwe lub niejasne określenie adresata decyzji narusza art. 107 § 1 K.p.a. W ocenie skarżącego nie jest prawidłowa praktyka organów, polegająca na wymienieniu w rozdzielniku decyzji wszystkich jej adresatów, bez określenia kto jest stroną postępowania. Organ odwoławczy w rozdzielniku wymienił oprócz skarżącego (bez wskazania jego miejsca zamieszkania), kierowników Urzędów Stanu Cywilnego w G. i O., nie wskazując ich pozycji procesowej. W zakresie naruszenia prawa materialnego pełnomocnik skarżącego zarzucił organom orzekającym błędną wykładnię art. 34 ust. 2 i 3 Prawa o aktach stanu cywilnego oraz niewłaściwe zastosowanie art. 13 tej ustawy, który nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie. Zdaniem strony skarżącej niniejsza sprawa należy do wyłącznej kompetencji Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w G., na podstawie art. 10 ust. 1 Prawa o aktach stanu cywilnego. Przemawia za tym nie tylko wykładnia językowa art. 34 ust. 2 i 3 tej ustawy, ale także wykładnia celowościowa. Kierownik u.s.c., w którym sporządzono akt jest organem posiadającym wiedzę i informacje na temat zaginięcia ksiąg stanu cywilnego, a ponadto jest w stanie ocenić wiarygodność przedłożonego odpisu z księgi zaginionej. Wiedzy takiej nie posiada Kierownik u.s.c. miejsca zamieszkania wnioskodawcy. Wobec tego Kierownik Urzędu Stanu Cywilnego w O., któremu przekazano wniosek strony, i tak musiałby korzystać z pomocy organu przekazującego. Ponadto pełnomocnik skarżącego, przytaczając treść art. 21 ust. 3 dekretu z dnia 8 czerwca 1955r. Prawo o aktach stanu cywilnego ( Dz. Nr 25, poz. 151 ze zmianami) stwierdził, iż przeciwko koncepcji przyjętej przez organy, przemawia wykładnia historyczna przepisów Prawa o aktach stanu cywilnego. Ponadto pełnomocnik skarżącego wniósł o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. W ocenie organu odwoławczego organy orzekające w niniejszej sprawie winny działać zgodnie z Kodeksem postępowania administracyjnego i brak jest podstaw do uznania wykładni art. 13 Prawa o aktach stanu cywilnego, przedstawionej przez skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Dokonując oceny legalności postanowienia, poddanego kontroli sądowoadministracyjnej Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie była skarga na postanowienie Wojewody, utrzymujące w mocy postanowienie Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w G. w przedmiocie przekazania, w trybie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2000r. Nr 98, poz.1071 ze zmianami, dalej powoływanej jako K.p.a.) wniosku strony o wpisanie do księgi stanu cywilnego odpisu aktu urodzenia. Pełnomocnik skarżącego podnosił, iż tryb ten nie mógł mieć w sprawie zastosowania albowiem wpisanie do księgi stanu cywilnego odpisu aktu stanu cywilnego nie następuje w drodze decyzji administracyjnej. Wszczęta jego wnioskiem sprawa nie jest więc sprawą administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt 1 K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podziela tego zarzutu skargi. W rozpoznawanej sprawie strona złożyła wyraźnie skonkretyzowany wniosek o wpisanie do ksiąg stanu cywilnego odpisu aktu z księgi zaginionej, wskazując jednocześnie podstawę prawną swego żądania. W sprawie wszczętej takim wnioskiem, w zależności od wyniku oceny zasadności wniosku, organ jest zobowiązany dokonać żądanego wpisu albo odmówić dokonania wpisu. W tej drugiej sytuacji właściwą formą procedowania jest decyzja administracyjna. Odmowa bowiem dokonania przez organy czynności wnioskowanej przez zainteresowanego powinna być dokonywana w formie decyzji administracyjnej. Podstawę normatywną dla takiego działania daje w przepis art. 7 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 Prawa o aktach stanu cywilnego. Z treści art. 7 ust. 1 wymienionej ustawy wynika, że dokonując czynności z zakresu rejestracji stanu cywilnego organ administracji państwowej działa w różnych formach prawnych. Kierownik urzędu stanu cywilnego jest niewątpliwie organem władzy publicznej, wyodrębnionym organizacyjnie, działającym w imieniu Państwa, umocowanym do stosowania środków władczych i działającym w ramach przyznanych mu kompetencji. Cechy te powodują, iż może być on uznawany za organ administracji publicznej w znaczeniu organizacyjno-przedmiotowym (por. Barbara Adamiak "O podmiotowości organów administracji publicznej w postępowaniu sądowo administracyjnym" Państwo i Prawo zeszyt 11/ 2006 str. 43 i następne). Fakt, iż ustawodawca przyznał temu organowi prawo do dokonywania czynności z zakresu rejestracji stanu cywilnego w drodze decyzji, nie określając jednocześnie procedury ich wydawania, nie oznacza, że w sprawie takiej nie mają zastosowania przepisy K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie podziela stanowisko doktryny, iż "wątpliwości ujawniające się przy stosowaniu art. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego należy tłumaczyć w sposób rozszerzający zakres stosowania K.p.a., a nie zmierzający do jego zacieśnienia" (B. Adamiak, J. Borkowski – Kodeks Postępowania Administracyjnego Komentarz C.H.Beck Wyd. 9 Warszawa 2008 r. str. 6). Ma rację pełnomocnik strony skarżącej, iż dokonanie czynności z zakresu rejestracji zdarzeń, dotyczących stanu cywilnego następuje w formie aktu stanu cywilnego z zachowaniem wymogów Prawa o aktach stanu cywilnego. Taka forma działania ma jednak miejsce wówczas, gdy dochodzi do rejestracji określonego zdarzenia. W sytuacji, gdy organ uzna, iż brak jest przesłanek do dokonania rejestracji, winna być wydana decyzja administracyjna. Wprawdzie ustawa Prawo o aktach stanu cywilnego nie odsyła w takich sytuacjach do stosowania przepisów K.p.a., lecz usprawiedliwiony jest pogląd, iż mają tu one zastosowanie. Wszakże organem uprawnionym do działania jest organ administracji publicznej a ustawodawca, w art. 7 ust. 1 pkt 2 Prawa o aktach stanu cywilnego, dał mu uprawnienie do wydawania decyzji w indywidualnej sprawie, należącej do właściwości tego organu. Wobec tego Sąd nie uwzględnił zarzutu skargi, iż do załatwienia niniejszej sprawy nie mogły mieć zastosowania przepisy K.p.a. , a tym art. 65 § 1 K.p.a., który stanowił podstawę prawną orzeczenia organu I instancji. Skoro tak, to należało dokonać oceny, czy przepis ten został zastosowany prawidłowo. Zgodnie z jego treścią, jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego. Kwestią sporną w rozpoznawanej sprawie było określenie kierownika urzędu stanu cywilnego, właściwego miejscowo do załatwienia wniosku strony skarżącej. Trzeba pamiętać, iż organ jest związany zakresem żądania strony wyznaczającym przedmiot postępowania i nie może samodzielnie jego zmienić. H. S. wniósł o wpisanie do księgi urodzeń odpisu aktu z księgi zaginionej, wskazując art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 29 września 1986 r. – Prawo o aktach stanu cywilnego jako podstawę prawną swego żądania. Kierownik urzędu stanu cywilnego miejsca zdarzenia, do którego wniosek został złożony uznał, że zgodnie z art. 13 Prawa o aktach stanu cywilnego organem właściwym do wydania decyzji w trybie art. 34 tej ustawy jest kierownik urzędu stanu cywilnego miejsca zamieszkania wnioskodawcy. Organ I instancji nie uzasadnił szerzej zajętego w tej kwestii stanowiska. Organ odwoławczy wskazując na dwuetapowość postępowania w przedmiocie wpisania treści odpisu aktu z księgi zaginionej, początkowo przed kierownikiem u.s.c. miejsca zamieszkania, a w drugiej fazie przed kierownikiem u.s.c. zdarzenia, także nie przytoczył argumentacji prawnej, uzasadniającej takie stanowisko. Organ ten wskazał tylko, iż art. 13 i art. 15 Prawa o aktach stanu cywilnego określają właściwość organów w sytuacjach nietypowej rejestracji stanu cywilnego. W niniejszej sprawie jednak, jak wynika z przedstawionych sądowi akt administracyjnych, nie chodziło o rejestrację stanu cywilnego. Treść aktu urodzenia wnioskodawcy została bowiem ustalona przez sąd powszechny i wpisana do istniejących ksiąg stanu cywilnego, prowadzonych przez Urząd Stanu Cywilnego w G. Przedmiotem wniosku strony w rozpoznawanej sprawie nie było odtworzenie aktu stanu cywilnego, wpisanie treści aktu stanu cywilnego sporządzonego za granicą do polskich ksiąg stanu cywilnego, ani zarejestrowanie w nich urodzenia, które nastąpiło za granicą. Tylko do takich zdarzeń zastosowanie ma art. 13 Prawa o aktach stanu cywilnego, określający właściwość miejscową według miejsca zamieszkania wnioskodawcy. Regulacja ta stanowi odstępstwo od reguły właściwości miejscowej ogólnej miejsca zdarzenia, które ma wpływ na stan cywilny osoby. Właściwość tę określa w art. 10 ust. 1 tej ustawy. Przepis art. 13 Prawa o aktach stanu cywilnego, określający właściwość kierownika u.s.c. według miejsca zamieszkania wnioskodawcy ma natomiast umożliwić rejestrację w polskich księgach stanu cywilnego zdarzeń, które nastąpiły poza granicami kraju. Dotyczy to sytuacji określonych w art. 35, art. 70 i art. 73 Prawa o aktach stanu cywilnego. Wobec tego brak było przesłanek, do przekazania wniosku strony kierownikowi u.s.c. miejsca zamieszkania strony, uzasadniających zastosowanie art. 65 § 1 K.p.a. Wydanie przez organ I instancji postanowienia o przekazaniu nastąpiło więc z naruszeniem tego przepisu, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Jeśli chodzi o pozostałe zarzuty, dotyczące naruszenia przepisów postępowania, to stwierdzone przez Sąd uchybienia nie miały wpływu na wynik sprawy. Rację ma pełnomocnik skarżącego, iż przytoczona przez organ odwoławczy podstawa prawna rozstrzygnięcia jest niewystarczająca. Powołany przez organ art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. dotyczy tylko odwołań od decyzji administracyjnych. Do zażalenia wnoszonego od postanowienia w przedmiocie przekazania wniosku według właściwości, w sprawach nie uregulowanych w rozdziale 11 działu II K.p.a., stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań. Wobec tego organ winien powołać się także na art. 144 K.p.a. Nieprecyzyjne wskazanie przez organ podstawy prawnej rozstrzygnięcia, nie jest jednak rozstrzygnięciem bez podstawy prawnej. Uchybienie w zakresie powołania przez organ II instancji niepełnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia nie miało wpływu na wynik niniejszej sprawy. Trafne są teoretyczne wywody pełnomocnika skarżącego, dotyczące wymogu właściwego oznaczenia strony postępowania. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy nie wskazał wprost adresata postanowienia, nie oznacza to jednak, że nie wiadomo do kogo akt ten został skierowany i kto jest stroną postępowania. Organ II instancji wydał zaskarżone postanowienie, po rozpatrzeniu zażalenia H. S. Postanowienie to oprócz wskazania podstawy prawnej działania organu, rozstrzygnięcia i jego uzasadnienia zawiera informację o tym, po rozpatrzeniu czyjego zażalenia doszło do wydania orzeczenia. Nie może więc budzić wątpliwości, że osoba, której zażalenie zostało rozpatrzone, została uznana przez organ za stronę postępowania. Ponadto wskazanie strony postępowania przez ujęcie w tak zwanym rozdzielniku nie narusza art. 107 § 1 K.p.a. Przepis ten nie określa konkretnie, w jakim miejscu decyzji powinny zostać wskazane strony postępowania i nie nakłada na organ administracji żadnych szczególnych wymogów w tym zakresie (niepublikowany wyrok NSA z dnia 25 lutego 2009r. II OSK 1418/07). Zarzut niewłaściwego oznaczenia strony mógłby zostać uwzględniony w sytuacji, gdyby z treści decyzji/postanowienia lub z rozdzielnika nie wynikało, na kogo orzeczenie nakłada obowiązek lub komu przyznaje uprawnienie. Takie uchybienie miałoby wpływ na wynik sprawy. Nie mamy jednak do czynienia z taką sytuacją w niniejszej sprawie. W zakresie naruszenia prawa materialnego pełnomocnik skarżącego zarzucił organom orzekającym błędną wykładnię art. 34 ust. 2 i 3 Prawa o aktach stanu cywilnego oraz niewłaściwe zastosowanie art. 13 tej ustawy. Z zarzutem naruszenia prawa materialnego nie można się zgodzić. Organ nie stosował w sprawie przepisów materialnych, więc nie mógł ich naruszyć. Przepis art. 13 tej ustawy jest bowiem przepisem o charakterze procesowym. Należy mieć na uwadze, że przepisy Prawa o aktach stanu cywilnego zawierają normy nie tylko o charakterze materialnym, ale także o charakterze procesowym. Przepis art. 13 wymienionej ustawy, określający właściwość miejscową kierownika u.s.c. w niektórych sprawach z zakresu rejestracji stanu cywilnego, jest normą procesową, a nie materialną, wobec czego organ odwoławczy, utrzymując w mocy postanowienie organu I instancji o przekazaniu sprawy organowi właściwemu, nie naruszył prawa materialnego lecz prawo regulujące postępowanie. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zmianami, dalej p.p.s.a.) Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec stwierdzenia wydania zaskarżonego postanowienia z naruszeniem art. 65 § 1 K.p.a. i art. 13 Prawa o aktach stanu cywilnego Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. Z uwagi na uwzględnienie skargi Sąd, na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądził na rzecz skarżącego poniesione przez niego koszty postępowania sądowego niezbędne do celowego dochodzenia praw, obejmujące wpis od skargi. Orzeczenie w zakresie wykonalności zaskarżonego postanowienia Sąd wydał na podstawie art. 152 p.p.s.a.