II SA/Ol 415/19

Dnia 25 czerwca 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant referent Małgorzata Gaida po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2019 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę rady Gminy z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie ustalenia zasad usytuowania na terenie Gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych oddala skargę. W dniu 23 sierpnia 2018 r., Rada Gminy Mrągowo (dalej: Rada Gminy lub organ stanowiący gminy) podjęła uchwałę Nr LII/390/2018 w sprawie ustalenia zasad i usytuowania na terenie Gminy Mrągowo miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Jako podstawę prawną uchwały podano art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r., poz. 994, dalej jako: u.s.g.) oraz art. 12 ust. 3 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2016 r., poz. 487, dalej jako: "ustawa" lub "ustawa o wychowaniu w trzeźwości"). W § 2 ust. 1 tej uchwały Rada Gminy ustaliła zasady usytuowania na terenie gminy Mrągowo miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych stanowiąc, że miejsca sprzedaży i podawania napojów alkoholowych nie mogą być usytuowane w odległości mniejszej niż 25 m od: 1) szkół, przedszkoli oraz innych placówek oświatowo – wychowawczych, 2) kościołów i kaplic, w których odbywają się nabożeństwa, 3) cmentarzy. W § 2 ust. 2 uchwały została zaś zawarta regulacja określająca sposób mierzenia odległości pomiędzy obiektem chronionym a punktem sprzedaży alkoholu. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie Prokurator Rejonowy w Mrągowie wniósł o stwierdzenie nieważności ww. uchwały w części obejmującej § 2 ust. 1. Prokurator zarzucił, że uchwała w tej części została podjęta z naruszeniem art. 12 ust. 3 w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i stoi w rażącej sprzeczności z celami ww. ustawy, t.j. koniecznością realizowania obowiązku ograniczenia dostępności alkoholu, w szczególności w stosunku do osób nieletnich. W ocenie skarżącego, ustalona w uchwale odległość pomiędzy punktami sprzedaży alkoholu a wymienionymi w ustawie obiektami chronionymi jest zbyt mała, aby cele ustawy mogły być realizowane. Prokurator powołał się na orzeczenia sądów administracyjnych wydawane w podobnych sprawach wskazując, że celem ustawy jest m.in. ograniczenie dostępności napojów alkoholowych i motywowanie obywateli do powstrzymywania się od jego spożywania, a obowiązkiem organu stanowiącego przepisy prawa miejscowego jest podporządkowanie się tym celom. Skarżący wskazał też, że konieczność ochrony społeczeństwa, w tym zwłaszcza dzieci i młodzieży przed negatywnymi następstwami nadmiernego spożycia alkoholu wiąże się z konstytucyjnie gwarantowaną ochroną zdrowia publicznego wynikającą z art. 31 ust. 3 i art. 69 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę, Rada Gminy Mrągowo wniosła o jej oddalenie. Organ wskazał, że – w jego ocenie – w żaden sposób nie przekroczył normy ustawowej umożliwiającej mu stanowienie przedmiotowej odległości miejsc sprzedaży napojów alkoholowych od obiektów chronionych (szkół przedszkoli, placówek opiekuńczo-wychowawczych, miejsc kultu religijnego). Odległość nie mniejsza niż 25 m oznacza, co prawda, bliskie sąsiedztwo z tymi obiektami, ale uwzględnia również kwestię m.in. koncentracji zabudowy na terenie gminy wiejskiej oraz konieczność realizowania obowiązku ograniczenia dostępności alkoholu, w szczególności w stosunku do osób nieletnich. Zarzut, że odległość 25 m jest zbyt mała mógłby być podnoszony zarówno w sytuacji, gdyby hipotetycznie odległość ta była określona na 100 m, czy nawet 200 m. Skoro ustawodawca nie określił w ustawie o wychowaniu w trzeźwości minimalnej odległości sprzedaży/podawania alkoholu, to niedopuszczalnym jest lakoniczne stwierdzenie, że odległość jest zbyt mała. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Zakres kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn.zm.), powoływanej dalej jako: p.p.s.a. Zgodnie zaś z art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. W literaturze przedmiotu przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii naruszeń rażących. Za istotne naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały/zarządzenia takiego organu przyjmuje się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 września 2017 r. sygn. akt I OSK 1136/17). Stwierdzenie nieważności uchwały może zatem nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określoną normą prawną, która jest oczywista i wynika wprost z treści przepisu prawa. Chodzi tu o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest uchwała Nr LII/390/2018 Rady Gminy Mrągowo, która jest aktem prawa miejscowego. Kompetencję gmin do wydawania aktów prawa miejscowego określa art. 40 ust. 1 u.s.g., w myśl którego na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Upoważnienie tego rodzaju zawiera między innymi art. 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, zgodnie z którym rada gminy ustala, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Przez zasady usytuowania należy rozumieć położenie punktów sprzedaży względem innych obiektów użyteczności publicznej, jak też innych obiektów, które rada uzna za zasługujące na szczególną ochronę (wyrok NSA z dnia 17 maja 2018 r., II GSK 3190/16, LEX nr 2501932 ). W rozpoznawanej sprawie istotą sporu pomiędzy skarżącym Prokuratorem a organem stanowiącym gminy jest określenie odległości punktów sprzedaży napojów alkoholowych a tzw. miejscami podlegającymi ochronie. Zdaniem skarżącego odległość ta określona w uchwale jest zbyt mała i pozostaje w oczywistej i rażącej sprzeczności z celami ustawy, t.j. koniecznością realizowania obowiązku ograniczenia dostępności alkoholu, w szczególności w stosunku do osób nieletnich. Sąd orzekający w niniejszej sprawie zgadza się z Prokuratorem, że skoro ustawodawca wskazuje, że celem ustawy jest między innymi ograniczenie dostępności alkoholu i motywowanie obywateli do powstrzymywania się od jego spożywania, to obowiązkiem organu stanowiącego przepisy prawa miejscowego jest podporządkowanie się tym celom. Jednakże w każdym przypadku należy brać pod uwagę konkretne uwarunkowania występujące w danej gminie. Zawarte w ustawie upoważnienie dla rady gminy ani żaden inny przepis ustawy nie zawiera dyrektyw w jaki sposób należy ustalać zasady, o których mowa w art. 12 ust. 3 ustawy. Jest to przepis pozostawiający kwestię usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych prawodawcy samorządowemu. Nie zawiera on jakichkolwiek wskazówek czy wytycznych dotyczących realizacji kompetencji stanowienia przedmiotowych zasad. Oznacza to, że granice władztwa w zakresie stanowienia prawa miejscowego na podstawie ww. przepisu wyznaczają nie tylko cele ustawy o wychowaniu w trzeźwości, ale także konstytucyjne zasady: samodzielności samorządu terytorialnego i stanowienia prawa miejscowego, wynikające odpowiednio z art. 163 i art. 94 Konstytucji RP (wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2018 r. II GSK 1546/18 ). Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela wyrażony przez NSA w tym wyroku pogląd, że podejmując próbę uzasadnienie zarzutu, jaki podniósł w rozpoznawanej sprawie Prokurator, należałoby wykazać, że istnieje ścisły i bezpośredni związek pomiędzy wielkością spożycia napojów alkoholowych a dostępnością tych napojów, ocenianą wyłącznie na podstawie odległości punktów sprzedaży od miejsc chronionych. Jest to pogląd tym bardziej zasadny, że podnoszone przez Prokuratora pojęcie zbyt bliskiej odległości pomiędzy tymi obiektami jest wyrażeniem nieostrym, niedookreślonym i może być wypełnione różną subiektywną treścią, w zależności od uwarunkowań urbanistycznych konkretnej gminy. Trudno wobec tego postawić organowi stanowiącemu gminy zarzut, iż w sposób istotny naruszył art. 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości poprzez działanie niezgodne z celami ustawy, t.j. realizowanie obowiązku ograniczenia dostępności alkoholu. Jak stwierdził NSA w wyroku z dnia 17 maja 2018 r. II GSK 2934/16, w ramach oceny, czy w rozpatrywanym przypadku rada gminy wykroczyła poza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i tym samym dopuściła się istotnego naruszenia tego przepisu, istotne znaczenie ma fakt, że ustawodawca w ogóle nie wymaga, aby wśród określonych zasad usytuowania miejsc sprzedaży alkoholu znalazły się zasady ustalania odległości i sposoby ich mierzenia, pomiędzy punktem sprzedaży alkoholu a innymi obiektami. Ustawowe cele ustawy winny być wobec tego realizowane przede wszystkim poprzez zakazy sprzedaży i podawania napojów alkoholowych w określonych przez ustawodawcę obiektach ( art. 14 ustawy) oraz stosowne działania edukacyjne i profilaktyczne w zakresie wychowania w trzeźwości. Odnosząc się do zarzutów Prokuratora związanych z konstytucyjnie zagwarantowanym prawem do ochrony zdrowia (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) oraz prawem niepełnosprawnych do pomocy w zabezpieczeniu ich egzystencji, Sąd stwierdza, że nie mogą mieć one wpływu na rozstrzygnięcie. Niewątpliwie, każdy ma prawo do ochrony zdrowia, a władze publiczne są obowiązane do zapewnienia opieki zdrowotnej Nie mniej jednak należy mieć na uwadze, że z treści ww. art. 31 ust. 3 Konstytucji RP wynika, ze ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy są konieczne m.in. dla ochrony zdrowia, mogą być ustanawiane tylko w ustawie. Ustawa o wychowaniu w trzeźwości w zakresie odległości punktów sprzedaży napojów alkoholowych od tzw. obiektów chronionych nie zawiera zaś żadnych ograniczeń. Jeśli natomiast chodzi o gwarancje praw osób niepełnosprawnych, to zgodnie z art. 69 Konstytucji RP treścią obowiązków wynikających z tego przepisu jest "udzielanie pomocy" osobom niepełnosprawnym, "Udzielanie pomocy" musi – na tle art. 69 – dotyczyć trzech dziedzin życia społecznego: – zabezpieczenia egzystencji; – przysposobienia do pracy; – komunikacji społecznej Sposób, formy i zakres "udzielania pomocy" określać ma ustawa. Przepisy ustawy o wychowaniu w trzeźwości ww. kwestii nie dotyczą. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił