II SA/Ol 415/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Ewa Osipuk po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu16 lipca 2020 r. sprawy ze sprzeciwu P. O. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]"., nr "[...]" w przedmiocie warunków zabudowy oddala sprzeciw. P. O. (dalej również jako: "strona", "skarżący"), wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej również jako: "Kolegium", "SKO", "organ odwoławczy") z dnia "[...]" w przedmiocie warunków zabudowy. Jak wynika z akt sprawy zaskarżone rozstrzygniecie zostało wydane w następującym stanie faktycznym: Burmistrz "[...]", decyzją z dnia "[...]" ustalił Z. i M. Ł. (dalej również jako inwestorzy) warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków inwentarskich wraz z infrastrukturą towarzyszącą, na działkach nr "[...]", obręb "[...]", gm. "[...]". Postanowieniem z dnia "[...]", Burmistrz "[...]" wznowił postępowanie zakończone wskazaną decyzją, powołując się na przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm.) - dalej jako: "k.p.a.". Wyjaśnił, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia "[...]", stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza z dnia "[...]", w sprawie określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie fermy drobiu o obsadzie 627 DJP planowanego do realizacji na terenie działek o numerach "[...]" oraz "[...]", położonych w miejscowości "[...]", gmina "[...]", powiat "[...]". Następnie, Burmistrz "[...]" decyzją z dnia "[...]", uchylił ostateczną decyzję Burmistrza "[...]" z dnia "[...]" o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków inwentarskich wraz z infrastrukturą towarzyszącą, na działkach nr "[...]" obręb "[...]", gmina "[...]", i umorzył postępowanie o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie dwóch budynków inwentarskich wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działkach nr "[...]", obręb "[...]", gmina "[...]". Samorządowe Kolegium Odwoławcze - po rozpatrzeniu odwołania Z. i M. Ł. - decyzją z dnia "[...]", uchyliło w/w decyzję organu pierwszej instancji z dnia "[...]" i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że po uchyleniu decyzji w postępowaniu wznowieniowym organ winien ocenić, czy możliwe jest rozstrzygnięcie co do istoty. W przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do uznania, że postępowanie jest bezprzedmiotowe. W sprawie istnieje bowiem przedmiot żądania. W sytuacji, gdy decyzja środowiskowa została wyeliminowana z obrotu prawnego, organ winien wezwać inwestorów do uzupełnienia wniosku i w zależności od wyniku uzupełnienia, dalej procedować w sprawie. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, organ pierwszej instancji, decyzją z dnia "[...]", uchylił ostateczną decyzję z dnia "[...]", wydaną przez Burmistrza "[...]" o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków inwentarskich wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działkach nr "[...]" obręb "[...]", gmina "[...]". Jednocześnie - w punkcie 2 - organ umorzył postępowania o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków inwentarskich wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działkach nr "[...]", obręb "[...]", gm. "[...]". W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[..]" stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza "[...]" z dnia "[...]" o środowiskowych uwarunkowaniach dla wyżej określonego zamierzenia inwestycyjnego. Natomiast brak ostatecznej decyzji środowiskowej przed dniem wniesienia wniosku, tj. 18 września 2015 r. uniemożliwia wszczęcie i czyni niedopuszczalnym prowadzenie postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy. W ocenie organu pierwszej instancji, po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego, należało umorzyć postępowanie o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków inwentarskich wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działkach nr "[...]", obręb "[...]", bowiem jak wynika z art. 72 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku (...), wniosek o wydanie warunków zabudowy może być złożony dopiero od dnia, w którym wnioskodawca dysponuje ostateczną decyzją środowiskową. W wyniku rozpatrzenia odwołania Z. i M. Ł. SKO, decyzją z dnia "[...]", uchyliło decyzję będącą przedmiotem odwołania w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że zaskarżona decyzja jest wadliwa i nie może pozostać w obrocie prawnym. Organ pierwszej instancji zaniedbał obowiązki proceduralne, uzasadnienie decyzji uchybia postanowieniom art. 107 § 3 k.p.a., gdyż jest bardzo lakoniczne i nie wyjaśnia dlaczego zapadło takie, a nie inne rozstrzygnięcie. Ponadto, organ pierwszej instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy nie zastosował się do wszystkich zaleceń, zawartych w poprzednich decyzjach Kolegium, co zdeterminowało rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie. Organ odwoławczy podniósł, że w sytuacji, gdy decyzja środowiskowa została wyeliminowana z obrotu prawnego, organ winien wezwać inwestorów do uzupełnienia wniosku i w zależności od wyniku uzupełnienia, dalej procedować w sprawie. Kolegium wskazało, że organ pierwszej instancji - wbrew wytycznym Kolegium - nie uczynił jednak tego w niniejszej sprawie. Chociażby już to uchybienie powoduje konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Zdaniem organu odwoławczego, ponownie analizując sprawę, organ pierwszej instancji powinien postępować tak, jakby to uczynił w postępowaniu zwykłym i winien rozstrzygnąć ją co do istoty, eliminując jednak błędy stanowiące podstawę wznowienia. Tymczasem, organ pierwszej instancji nie uczynił nic. W ocenie SKO, organ pierwszej instancji nie przeprowadził żadnego postepowania, ignorując przy tym zalecenia SKO zawarte w decyzji kasatoryjnej z dnia "[...]". SKO podkreśliło, że inwestorzy podnoszą w odwołaniu, iż dysponują decyzją środowiskową z dnia "[...]", natomiast organ pierwszej instancji nie odniósł się w żadnej mierze do tej kwestii. Tymczasem postępowanie administracyjne przeprowadzone przed wydaniem przez organ decyzji powinno zapewnić dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Z uzasadnienia decyzji nie wynika też, aby organ pierwszej instancji rozpoznał sprawę na nowo z zachowaniem wspomnianych wyżej zasad z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Podkreślono, że umorzenie postępowania na tym etapie postępowania powoduje, że organ nie przeprowadził wznowionego postępowania, co uzasadnia wydanie decyzji o charakterze kasacyjnym. W przedmiotowej sprawie brak jest jakichkolwiek podstaw do uznania postępowania za bezprzedmiotowe. Skoro zaś w sprawie istnieje przedmiot żądania, tj. wniosek o ustalenie warunków zabudowy, to umorzenie postępowania jest rozstrzygnięciem wadliwym i z tego też względu rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji należało uchylić. Kolegium stwierdziło, że z uwagi na fakt, iż zaistniała podstawa wznowieniowa określona wart. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., konieczne jest przeprowadzenie całego postępowania co do istoty sprawy, z udziałem stron postępowania. Kolegium nie może sanować błędów organu pierwszej instancji w postępowaniu odwoławczym bez naruszenia zarówno zasady dwuinstancyjności postępowania określonej w art.15 k.p.a., jak i art. 136 k.p.a. W powołanym na wstępie sprzeciwie skarżący - wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postepowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego - zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.: - art. 138 § 2 k.p.a. - przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem decyzja organu pierwszej instancji nie była obarczona uchybieniami wytkniętymi przez organ odwoławczy; - art. 136 § 1 k.p.a. - poprzez jego niezastosowanie pomimo możliwości przeprowadzenia dodatkowego postępowania przez organ drugiej instancji wobec faktu, że tylko jedna okoliczność - kwestia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach - w ocenie organu drugiej instancji wymagała wyjaśnienia i te okoliczności mogły być ustalone w postępowaniu przed drugą instancją - co nie zmienia stanowiska zawartego w sprzeciwie, że treść decyzji organu pierwszej instancji była prawidłowa. W uzasadnieniu skarżący podniósł m.in., że zarówno organ pierwszej, jak i drugiej instancji, dwukrotnie orzekając w sprawie uchylenia ostatecznej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji, nie miały wątpliwości, że stwierdzenie nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest podstawą wznowienia postępowania w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Różnica w stanowisku obu organów polegała - co wynika z uzasadnienia decyzji wydanych w niniejszej sprawie - z oceny zakresu przeprowadzenia postępowania dowodowo-wyjaśniającego po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Postanowienie o wznowieniu postępowania zostało wydane przez Burmistrza "[...]" w dniu "[...]". Organ pierwszej instancji, zarówno w decyzji z dnia "[...]", którą po raz pierwszy uchylił ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i umorzył postępowanie, jak również w decyzji z dnia "[...]", stwierdził, że ostateczne stwierdzenie nieważności decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych powoduje, że decyzja o warunkach zabudowy wydana dla tej inwestycji nie może ostać się w porządku prawnym i musi zostać wyeliminowana z obrotu. Wskazując na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku (sygn. akt II SA/Gd 251/16) oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2016r. (sygn. akt II OSK 1806/14) skarżący podkreślił, że organ pierwszej instancji prawidłowo przyjął, iż stwierdzenie nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie stanowi braku formalnego, który można uzupełnić i potraktować jako brak formalny wniosku w dacie złożenia. Uzasadnienie obu decyzji organu pierwszej instancji spełnia, zdaniem skarżącego, wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Burmistrz "[...]" przeanalizował wpływ stwierdzenia nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na ostateczną decyzję o ustaleniu warunków zabudowy. Ponadto, organ przeanalizował przepisy określające kolejność, w jakiej powinny być wydawane rozstrzygnięcia warunkujące realizację inwestycji. Skarżący podniósł, że konsekwencją rozstrzygnięcia wydanego przez organ pierwszej instancji w postępowaniu wznowieniowym było uchylenie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i umorzenie postępowania zgodnie z treścią art. 105 § 1 k.p.a. Jest to rozstrzygnięcie zasadne wobec stanowiska zajętego przez organ pierwszej instancji, iż wyeliminowanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z obrotu prawnego nie może być potraktowane jako brak formalny, który można uzupełnić w dowolnym czasie w odniesieniu do wydanej już decyzji o warunkach zabudowy i takowe postępowanie musi zostać umorzone. Argumentacja, zawarta w decyzji organu drugiej instancji w odniesieniu do umorzenia jest, zdaniem skarżącego, nieprzekonująca, niepoparta orzecznictwem. Zdaniem skarżącego, organ pierwszej instancji uzasadnił swoje stanowisko, w świetle którego wyeliminowanie ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach czyni niemożliwym utrzymanie w obrocie wydanej na jej podstawie decyzji o warunkach zabudowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej według kryterium legalności w niniejszej sprawie jest decyzja z dnia "[...]" Samorządowego Kolegium Odwoławczego uchylająca decyzję z dnia "[...]" Burmistrza "[...]", którą uchylono ostateczną decyzję z dnia "[...]", wydaną przez Burmistrza "[...]" o warunkach zabudowy dla inwestycji w niej opisanej oraz umorzono postępowania o ustalenie warunków zabudowy dla wskazanej inwestycji. Powołana decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem - organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz .U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm). – powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. W myśl art. 64b § 1 p.p.s.a. do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji, konieczne jest przede wszystkim wyjaśnienie zakresu dopuszczalnej kontroli tej decyzji przez sąd administracyjny. Wyznacza go art. 64e p.p.s.a., stanowiący, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw, podobnie jak i skarga, należy do instytucji (środków zaskarżenia) prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a nie instytucji (środków zaskarżenia) kodeksu postępowania administracyjnego. Z powołanego powyżej przepisu art. 64e p.p.s.a. wynika, że instytucja sprzeciwu ma charakter formalny i ograniczony, gdyż służy wyłącznie do zbadania prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy ustawowych przesłanek uchylenia decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wniesienie sprzeciwu powoduje zatem wszczęcie postępowania o ograniczonym zakresie, obejmującym kontrolę decyzji administracyjnej z uwzględnieniem tylko kryteriów formalnych (por. A. Kabat, P.p.s.a. Komentarz, Warszawa 2018, t. 3 do art. 64a). W uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych (Dz.U. z 2017 r., poz. 935), wprowadzającej w postępowaniu sądowoadminstracyjnym instytucję sprzeciwu od decyzji podkreślono, że "sprzeciw nie będzie środkiem prawnym służącym kontroli materialno-prawnej podstawy decyzji, ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi" (por. uzasadnienie, VIII kadencja, druk sejm. nr 1186, s. 61). Stąd, w postępowaniu ze sprzeciwu sąd ocenia jedynie, czy doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach stron, lecz dokonuje oceny spełnienia w sprawie formalnych warunków wydania decyzji kasacyjnej. Rozstrzyganie na tym etapie o szczegółowych zagadnieniach natury materialnoprawnej byłoby przedwczesne (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2017 r., II OSK 3011/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej CBOSA). Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza zatem konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej będzie przede wszystkim ustalenie, czy wystąpiły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., gdy wystąpią łącznie następujące przesłanki: a) postępowanie przed organem pierwszej instancji było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania; b) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie. Podnieść należy, że rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a., może zapaść, jeżeli wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego sprawy nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Zgodnie z § 1 tego przepisu, organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Stąd konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przeprowadzenia określonego dowodu, bądź ocena już złożonych dowodów mieści się w kompetencjach organu odwoławczego, wyłączając dopuszczalność wydania decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2016 r., II OSK 1427/16, wyrok NSA z dnia 27 lutego 2014 r., II OSK 2323/12, wyrok WSA w Krakowie z dnia 21 lipca 2016 r., II SA/Kr 511/16 ). Przy czym, co należy wyraźnie podkreślić, organ odwoławczy jest kompetentny wyłącznie do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Przeprowadzenie postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części naruszałoby zawartą w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Każda sprawa winna być nie tylko rozstrzygnięta, ale i rozpoznana przez dwa organy administracji różnych stopni. Tylko tak rozumiana zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego stwarza gwarancje realizacji praw i interesów stron oraz uczestników postępowania (por. wyrok NSA z 26 kwietnia 2018 r., II OSK 1029/18, CBOSA). Odstępstwa co do zakresu dopuszczalnego postępowania dowodowego przeprowadzanego przez organ odwoławczy przewidziano w art. 136 § 2 i 3 k.p.a. Odnosząc powyższe rozważania do przedmiotowej sprawy, należy podzielić stanowisko SKO, które po analizie akt sprawy i uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji uznało, że wydana przez ten organ decyzja została wydana bez dostatecznego wyjaśnienia okoliczności faktycznych, przy czym stwierdzone naruszenia przepisów postępowania administracyjnego i konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny i bezpośredni wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Postępowanie wznowieniowe nie jest tylko postępowaniem weryfikacyjnym, ale obejmuje również rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej (art. 149 § 2 k.p.a.). Decyzja kończąca postępowanie w sprawie wznowionej rozstrzyga ją zarówno co do podstaw wznowienia, jak i co do istoty sprawy administracyjnej (por. wyrok NSA z 13 października 2016 r., sygn. akt II OSK 3365/14, CBOSA). Stąd też, obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie nie jest jedynie zweryfikowanie podjętego rozstrzygnięcia, ale ponowne rozpoznanie sprawy. Zgodnie bowiem z ustanowioną w art. 15 k.p.a., a doprecyzowaną w art. 127 k.p.a., zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy wskazał wystarczająco, dlaczego nie może zastosować art. 136 k.p.a. Odniósł się tutaj także szczegółowo do kwestii umorzenia postępowania o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji. Wskazać w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Postępowanie staje się bezprzedmiotowe, gdy sprawa indywidualna nie podlegała i nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej (por. np. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 1990r., II SA 1240/89, ONSA 1990, nr 1, poz. 16), a więc gdy nie istnieje, ani przedmiot, ani podmiot konkretnej sprawy. Niezbędne jest ścisłe rozróżnienie bezprzedmiotowości postępowania od bezzasadności żądania strony. Ta ostatnia wiąże się z niespełnieniem przez stronę postępowania określonych prawem przesłanek koniecznych do uzyskania uprawnienia w trybie decyzji administracyjnej. (por. np. B.Adamiak, J.Borkowski: "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Warszawa 2005r., s.486 i nast.) Zatem, bezzasadność żądania strony musi prowadzić do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, poprzez wydanie decyzji administracyjnej załatwiającej ją co do istoty, ale będzie to decyzja negatywna (odmawiająca przyznania uprawnień, bądź nałożenia obowiązków). Natomiast bezprzedmiotowość postępowania prowadzi tylko do procesowego zakończenia, z przyczyn formalnych, postępowania administracyjnego w drodze decyzji. Z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. mamy do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a.. Przyczyny, dla których sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego utraciła charakter sprawy administracyjnej lub nie miała takiego charakteru jeszcze przed wszczęciem postępowania, mogą być różnorodnej natury. W piśmiennictwie dzieli się te przyczyny na podmiotowe i przedmiotowe, te zaś na spowodowane "faktami naturalnymi" lub zdarzeniami prawnymi (J. Borkowski (w:) Komentarz, 1996, s. 462), W związku z tym, wszczęcie postępowania w sprawie, która nie jest sprawą administracyjną, jak i utrata w toku postępowania charakteru sprawy administracyjnej przez sprawę rozpatrywaną przez organ administracji publicznej w tym postępowaniu, prowadzą do umorzenia postępowania, przy czym w tym drugim wypadku powodem bezprzedmiotowości postępowania jest zmiana przepisów ustawowych stanowiących podstawę żądania strony lub decyzji podejmowanej z urzędu. Postępowanie staje się także bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., gdy (jedyna) strona postępowania administracyjnego utraciła przymioty, o których mowa w art. 28, lub wskutek śmierci strony w toku postępowania dotyczącego praw ściśle związanych z osobą zmarłej strony. Nadto, postępowanie staje się bezprzedmiotowe, gdy postępowanie nie stało się (obiektywnie) bezprzedmiotowe, lecz stało się z jakichkolwiek przyczyn bezprzedmiotowe dla strony postępowania w tym sensie, że strona nie jest zainteresowana kontynuacją postępowania i uzyskaniem merytorycznego załatwienia sprawy w drodze decyzji. Wniosek o ustalenie warunków zabudowy jest podaniem w rozumieniu art. 63 k.p.a. Zatem, oprócz elementów merytorycznej treści, określonych w art. 52 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r. poz. 293 z późn. zm. ) – dalej jako: "u.p.z.p.", powinien zawierać elementy formalne, którymi zgodnie z art. 63 § 2 k.p.a. są: wskazanie osoby, od której pochodzi wniosek, oraz adres wnioskodawcy. W myśl tego przepisu wniosek powinien także czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Brak któregokolwiek z merytorycznych elementów wniosku skutkuje wezwaniem wnioskodawcy przez organ właściwy w sprawie do usunięcia braków w terminie siedmiu dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania (por. art. 64 § 2 k.p.a.). Zarówno braki formalne, jak i merytoryczne wniosku nie dają natomiast podstawy do wydania decyzji o odmowie wszczęcia postępowania, ani też rozstrzygnięcia na niekorzyść strony (por. wyrok NSA z dnia 7 stycznia 1999 r., IV SA 1980/98, LEX nr 47253; wyrok z dnia 6 listopada 1985 r., sygn. akt I SA 1935/85, niepubl.). Przedstawienie wniosku niespełniającego wymagania art. 52 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., skutkuje pozostawieniem wniosku bez rozpoznania. W przedmiotowej sprawie – wbrew stanowisku skarżącego - nie wystąpiła przesłanka z art. 105 k.p.a. do umorzenia postępowania w sprawie. Wskazać należy, że pozostaje w obiegu wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, a więc istnieje przedmiot żądania i musi on zostać rozpoznany w trybie określonym w przepisach prawa. Organ odwoławczy wskazał, że w sytuacji, gdy decyzja środowiskowa została wyeliminowana z obrotu prawnego, organ winien wezwać inwestorów do uzupełnienia wniosku i w zależności od wyniku uzupełnienia, procedować dalej. Bez wątpienia, w sprawie konieczne jest ustalenie kwestii związanych z decyzją środowiskową. Tym samym, umorzenie postępowania przez organ pierwszej instancji było nieprawidłowe. Organ winien więc ocenić, czy istnieje podstawa do merytorycznego rozstrzygnięcia. Wskazać też należy, że przedmiotowa decyzja jest kolejną decyzją kasatoryjną wydaną przez SKO. Jak słusznie podkreśliło Kolegium, w przedmiotowej sprawie zaistniała podstawa wznowieniowa określona w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. i z tego względu konieczne jest przeprowadzenie całego postępowania co do istoty sprawy, z udziałem stron postępowania i uwzględnieniem wskazań SKO, zawartych w uzasadnieniu decyzji. Kolegium nie może sanować błędów organu pierwszej instancji w postępowaniu odwoławczym bez naruszenia zarówno zasady dwuinstancyjności postępowania określonej w art.15 k.p.a., jak i art. 136 k.p.a. Z przytoczonych względów, zdaniem Sądu, zasadnie organ odwoławczy uchylił decyzję organu pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. i w konsekwencji sprzeciw - na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. - podlegał oddaleniu.