II SA/Ol 416/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Protokolant specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie wypłaty wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. Zaskarżoną decyzją z dnia "[...]", Komendant Wojewódzki Policji (dalej także jako: "organ II instancji") utrzymał w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji z dnia "[...]", którą organ I instancji odmówił K. S. (dalej jako: "skarżący") wypłaty wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Komendant Wojewódzki Policji podzielił stanowisko organu I instancji, że powoływany przez skarżącego we wniosku z dnia 10 stycznia 2018 r. - wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, orzekający o niezgodności z Konstytucją RP art. 115a ustawy o Policji, nie może stanowić podstawy roszczenia o wypłatę wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop. Organ II instancji wskazał, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego dotyczy jedynie stanów faktycznych powstałych od dnia 6 listopada 2018 r., czyli obecnie zwalnianych ze służby funkcjonariuszy. Podkreślono, że w przedmiotowym wyroku brak jest informacji co do jego ewentualnego działania ex tunc. Wskazano również, że obecnie ustawodawca przedłożył do konsultacji projekt ustawy o zmianie ustawy o Policji oraz niektórych innych ustaw. W art. 4 projektowanych zmian określono, że "przepis art. 115b ustawy, o której mowa w ust. 1 stosuje się do spraw dotyczących zwolnienia policjanta ze służby wszczętych oraz niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy." Ponadto, w skutkach finansowych ustawy przewidziano jedynie wydatki w latach 2019 – 2028. Powyższe potwierdza, w ocenie organu II instancji, kierunek zmiany ustawy oraz skutków działania TK, jedynie do stanów faktycznych na przyszłość. Organ II instancji zauważył również, że doręczone stronie pismo organu I instancji z dnia 21 stycznia 2019 r., odmawiające wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, nie zawierało tytułu oraz pouczenia. Organ II instancji uznał to pismo Komendanta Powiatowego za decyzję administracyjną, jako, że zawierało wszystkie konstytuujące ją elementy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, skarżący domagał się zmiany powyższej decyzji i wydania orzeczenia co do istoty sprawy, ewentualnie uchylenia w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Skarżący zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1. Przepisów prawa, które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.: 1) art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego niniejszej sprawy, jak również poprzez nieuwzględnienie przez organ wydający zaskarżoną decyzję treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. (sygn. akt: K 7/15), co skutkowało wydaniem rozstrzygnięcia w oparciu o przepis uznany ww. wyrokiem za niekonstytucyjny, a w konsekwencji odmową ponownego przeliczenia i wypłaty wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop; 2) art. 8 i 9 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie pogłębiający zaufania obywateli do organów państwa, polegający na przyjęciu, że skutki wydania przez Trybunał Konstytucyjny w dniu 30 października 2018 r. wyroku o sygn. akt. K 7/15 dotyczą jedynie stanów faktycznych powstałych po dniu 6 listopada 2018 r., czyli obecnie zwalnianych ze służby i korzystających z uprawnienia określonego w kwestionowanym art. 115a ustawy o Policji, a nie w przypadku zwolnienia ze służby, które nastąpiło w stosunku do skarżącego w dniu 28 maja 2018 roku, podczas gdy wskazywane orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego ma charakter deklaratoryjny, tj. wskazuje na niekonstytucyjność przepisu od momentu jego wydania; 3) art. 11 k.p.a. poprzez brak należytego wyjaśnienia przesłanek leżących u podstaw podjętej decyzji, co pozwoliłoby na odniesienie się do ich zasadności; 4) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji (faktycznego, jak i prawnego) ograniczające się do wyliczenia przepisów prawa leżących u podstaw jej wydania. 2. Przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687, ze zm.) w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o Policji, ( ... ) - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 100, poz. 1084) poprzez jego zastosowanie, podczas, gdy konstytucyjność tego przepisu została zakwestionowana wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. o sygn. akt K 7/15. W treści skargi skarżący zarzucił między innymi obu organom swobodną interpretację powołanego wyroku TK i nierówne traktowanie wobec prawa funkcjonariuszy Policji, których stosunek służbowy ustał przed wydaniem tego wyroku. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Dodatkowo wskazał, że z art. 6 k.p.a. wynika nakaz stosowania prawa obwiązującego w dniu orzekania. Wywiódł, że stosownie do art. 190 ust. 3 Konstytucji RP, utrata mocy przepisu uznanego za niekonstytucyjny nie może nastąpić wcześniej, niż przed wejściem w życie wyroku TK. Podniósł, że w sprawie nie zachodziły przesłanki do wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną, w trybie art. 145 § 1 pkt 1-8 k.p.a., ani też nie zachodziły przesłanki do zawieszenia postępowania w oparciu o art. 97 § 1 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., zwanej dalej: "p.p.s.a."). Rozpatrując stan faktyczny i prawny przedmiotowej sprawy, w oparciu o akta sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji oparte zostały na błędnym ustaleniu co do skutków prawnych cytowanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego względem sytuacji prawnej skarżącego, który został zwolniony ze służby z dniem 28 maja 2018 r. i otrzymał wówczas ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i urlop dodatkowy w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia. Wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, (publ. Dz. U. z 2018 r. poz. 2102), Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP. W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił, że na mocy art. 66 ust. 2 Konstytucji pracownikowi przysługuje prawo do określonych w ustawie dni wolnych od pracy i corocznych płatnych urlopów oraz maksymalnych norm czasu pracy. Prawo do corocznego płatnego urlopu poręczone w art. 66 ust. 2 Konstytucji nie może być arbitralnie ograniczone również w odniesieniu do rekompensaty pieniężnej za urlop niewykorzystany lub za czas wolny od pracy, w przypadku zaś policjantów od służby. Jest ona koniecznym substytutem otrzymywanym zamiast niewykorzystanego urlopu, swego rodzaju rozwiązaniem opcjonalnym, gdy prawo do urlopu nie zostało zrealizowane w swej postaci podstawowej (w naturze). Przy czym Trybunał Konstytucyjny dostrzegł, że nie znaczy to, że sam art. 66 ust. 2 Konstytucji i zawarte w nim gwarancje praw podmiotowych do urlopu są absolutne i nie podlegają ustawowemu miarkowaniu. Wskazał, że zgodnie z art. 81 Konstytucji, praw określonych w art. 66 można dochodzić w granicach określonych w ustawie. Trybunał Konstytucyjny uznał, że właściwym wzorcem kontroli regulacji prawnej dotyczącej praw wyrażonych w art. 66 ust. 2 Konstytucji jest art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji, zgodnie z którym ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw nie mogą naruszać istoty tych wolności i praw. Dla ustawodawcy oznacza to, że regulacja ustawowa nie może zejść poniżej pewnego minimum ochrony i doprowadzić do sytuacji, gdy dane prawo zostanie wydrążone z rzeczywistej treści. Trybunał Konstytucyjny skonstatował, że art. 115a dodany ustawą nowelizującą z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o Policji, ustawy o działalności ubezpieczeniowej, ustawy - Prawo bankowe, ustawy o samorządzie powiatowym oraz ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 100, poz. 1084) nawiązuje do poprzednich unormowań wymiaru urlopu wypoczynkowego, ponieważ przyjęty w nim współczynnik 1/30 odnosi się do wymiaru urlopu obliczanego według dni kalendarzowych, nie zaś roboczych. Zgodnie bowiem z art. 82 ustawy o Policji przed zmianą wprowadzoną powyższą ustawą, policjantom przysługiwało prawo do corocznego płatnego urlopu wypoczynkowego w wymiarze 30 dni kalendarzowych. Zmiana regulacji wymiaru corocznego płatnego urlopu wypoczynkowego na 26 dni roboczych nie została zatem odpowiednio skorelowana ze sposobem obliczania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. W konsekwencji określony w art. 115a ustawy o Policji sposób obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego powoduje, iż policjanci za każdy dzień niewykorzystanego urlopu otrzymują tylko około 73% dziennego uposażenia, a więc nie jest to pełna rekompensata poniesionej straty. Trybunał Konstytucyjny akcentował, że ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy jest "zastępczą formą" wykorzystania urlopu w sytuacji zwolnienia ze służby, która powoduje prawną i faktyczną niemożliwość realizacji tych świadczeń w naturze. Innymi słowy, po ustaniu stosunku służby, prawo do urlopu przekształca się w świadczenie pieniężne, będące, jak sama nazwa wskazuje, jego ekwiwalentem. Użycie przez ustawodawcę słowa "ekwiwalent" na oznaczenie świadczenia pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy uzasadnia wniosek, że chodziło o równowartość niewykorzystanych urlopów. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe nie ma charakteru uznaniowego. Obowiązek wypłaty obciąża Policję (pracodawcę), ponieważ w czasie służby w tej formacji funkcjonariusz nabył powyższe uprawnienia, których z powodu wykonywania obowiązków służbowych nie mógł zrealizować w naturze. Prawo do ekwiwalentu wynika z ustawy o Policji i jego realizacja następuje w drodze czynności materialno-technicznej, tj. poprzez wypłatę ekwiwalentu, natomiast odmowa jego wypłacenia - w drodze decyzji administracyjnej. Mając powyższe na uwadze, zważyć należy, że na skutek przedmiotowego wyroku art. 115a ustawy o Policji utracił moc w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia z dniem 6 listopada 2018 r., tj. ogłoszenia wyroku TK, stosownie do art. 190 ust. 3 Konstytucji RP. Jest to wyrok zakresowy, a więc art. 115a ustawy o Policji obowiązuje w dalszym ciągu i może stanowić podstawę rozstrzygania o ekwiwalencie pieniężnym za niewykorzystany urlop, przy czym jego stosowanie musi uwzględniać przedstawione stanowisko Trybunału Konstytucyjnego. Oznacza to, że organ administracji publicznej orzekający na podstawie art. 115a ustawy o Policji musi zrekonstruować jego treść zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego. Stosownie bowiem do art. 190 ust. 1 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Tym samym zgodzić należy się z organem, że nie ma podstaw do zawieszenia postępowania i oczekiwanie na interwencję ustawodawcy. W niniejszej sprawie nie ma też podstaw do wznawiania postępowania w sprawie wypłaconego skarżącemu w 2018 r. ekwiwalentu, gdyż przedmiotowe świadczenie pieniężne zostało skarżącemu wypłacone w trybie czynności materialno-technicznej. Czynność taka stanowi "rozstrzygnięcie w innych sprawach" w rozumieniu art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, co do której jednak przepisy nie określają procedury wznawiania postępowania. W myśl art. 190 ust. 4 Konstytucji RP orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. Skoro przepisy nie regulują procedury wznawiania postępowania od czynności materialno-technicznych, skarżący może dochodzić roszczenia należnego mu z mocy art. 114 ust 1 pkt 2 ustawy o Policji, żądając jego wyrównania. Stosownie do art. 107 ust. 1 ustawy o Policji roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne. W myśl ust. 2 tego artykułu organ właściwy do rozpatrywania roszczeń może nie uwzględnić przedawnienia, jeżeli opóźnienie w dochodzeniu roszczenia jest usprawiedliwione wyjątkowymi okolicznościami. Za taką wyjątkową okoliczność należy uznać stwierdzenie niekonstytucyjność normy prawnej stanowiącej podstawę wyliczenia skarżącemu spornego ekwiwalentu. W judykaturze nie budzi wątpliwości, że skutek pozbawienia normy prawnej domniemania konstytucyjności przez Trybunał Konstytucyjny, należy rozważać od początku obowiązywania danego przepisu. W wyroku z dnia 3 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2311/14, publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając wsteczną moc wyroku Trybunału Konstytucyjnego, wskazał, że pominięcie wzruszenia domniemania konstytucyjności przepisu stanowiącego podstawę prawną działania organu administracji publicznej byłoby sprzeczne z regułami demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej z uwagi na konieczność ochrony innych wartości konstytucyjnych, tutaj prawa gwarantowanego treścią art. 66 ust. 2 Konstytucji, tj. prawa do urlopu i jego ekwiwalentu pieniężnego, które jak to podkreślał w cytowanym wyroku Trybunał Konstytucyjny mają charakter bezwarunkowy. Zatem ze wskazanych wyżej powodów, decyzje wydane w obu instancjach podlegały uchyleniu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a, wobec dokonania błędnych ustaleń, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 skarżącemu nie przysługuje wyrównanie ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w związku ze zwolnieniem ze służby. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji uwzględni treść art. 153 p.p.s.a., będąc związanym dokonaną przez Sąd oceną prawną.