II SA/Ol 417/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie wypłaty wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. Pismem z dnia 29 listopada 2018r. M.P. (dalej jako: strona lub skarżący) wystąpił do Komendanta Powiatowego Policji w D. z wnioskiem o wypłatę wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji. Powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018r. (sygn. akt K 7/15) zażądał prawidłowego naliczenia ekwiwalentu i wypłaty należnej kwoty świadczenia stanowiącego różnicę pomiędzy kwotą należną a wypłaconą faktycznie na podstawie niekonstytucyjnej normy ustawy o Policji, z uwzględnieniem należnych odsetek. Pismem z dnia "[...]" (uznanym przez organ II instancji za decyzję administracyjną) Komendant Powiatowy Policji w D., na podstawie art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (t.j. Dz.U. z 2017r. poz. 2067 ze zm., dalej jako: u.o.P.), odmówił wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Organ podał, że istotą rozstrzygnięcia TK jest uznanie za niezgodne z konstytucyjną zasadą równości i prawa do wypoczynku określenie współczynnika 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Trybunał Konstytucyjny derogując w powołanym wyżej zakresie przepis art. 115a u.o.P. nie odroczył utraty jego mocy obowiązującej, co oznacza to, że bezpośrednim skutkiem orzeczenia jest utrata przez ten przepis we wskazanym w wyroku zakresie domniemania konstytucyjności. Przedmiotowy wyrok został ogłoszony w Dzienniku Ustaw z dnia 6 listopada 2018r. i z tym dniem przedmiotowy przepis ustawy jako niekonstytucyjny w określonym przez wyrok zakresie nie powinien mieć zastosowania. W wyroku TK brak jest informacji co do ewentualnego działania ex tunc. Wskazano, że prawo do ekwiwalentu pieniężnego z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego nabywane jest wyłącznie w sytuacji ustania stosunku służbowego. Jeżeli zatem funkcjonariusz nie nabył określonego uprawnienia w chwili zwalniania go ze służby, to co do zasady nie przysługuje mu ono również później, nawet w razie wystąpienia następnie korzystnej zmiany stanu prawnego. Wyjątek od powyższej zasady dotyczy przypadku, gdy ustawodawca wyraźnie i w sposób niebudzący wątpliwości ustanowi przepis, zwłaszcza przepis przejściowy, przyznający określonemu podmiotowi dodatkowe uprawnienie, które nie może być domniemane. Zatem w ocenie organu wydanie wyroku dotyczy jedynie stanów faktycznych powstałych od 6 listopada 2018r., a zwolnienie strony ze służby nastąpiło w dniu 27 lutego 2007r. W odwołaniu od tej decyzji strona podniosła, że nie zgadza się z jej treścią, gdyż decyzja ta jest niezgodna z prawe. Podała, że o słuszności jego rozumowania mogą świadczyć decyzje wydawane przez inne jednostki Policji, które nie odrzucają wypłaty ekwiwalentu. Decyzją z dnia "[...]" Komendant Wojewódzki Policji w O. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podano, że Konstytucja RP nie pozostawia wątpliwości, że utrata mocy obowiązującej przepisu nie mogła nastąpić wcześniej tj. przed wejściem wyroku w życie, w przeciwnym wypadku nie miałoby sensu upoważnienie zawarte w samej normie art. 190 ust. 3 do określenia innego terminu utraty mocy obowiązującej. Przedmiotowy wyrok Trybunału Konstytucyjnego dotyczy zatem jedynie stanów faktycznych powstałych od 6 listopada 2018r., czyli obecnie zwalnianych ze służby i korzystających z uprawnienia określonego w kwestionowanym art. 115a u.o.P. Wskazano, że oznaczenie w wyroku TK konkretnego momentu utraty mocy obowiązującej przepisu uznanego za niekonstytucyjny umożliwia wyznaczenie bezpośrednio w orzeczeniu zasięgu wystąpienia skutków ex tunc, lecz w przedmiotowym wyroku brak jest jednak informacji co do jego ewentualnego działania ex tunc. Wskazano, że ustawodawca przedłożył do konsultacji projekt ustawy o zmianie ustawy o Policji oraz niektórych innych ustaw. W art. 4 projektowanych zmian ustawy określono, że przepis art. 115 b ustawy, o której mowa w ust. 1 stosuje się do spraw dotyczących zwolnienia policjanta ze służby wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, a ponadto w skutkach finansowych ustawy przewidziano jedynie wydatki w latach 2019 - 2028. Powyższe potwierdza kierunek zmiany ustawy oraz skutków działania wyroku TK jedynie do stanów faktycznych na przyszłość. Podano, że odmowa wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop miała charakter czynności materialno - technicznej, nie zaś decyzji administracyjnej. Jednak organ uznał, że pismo organu I instancji jest decyzją administracyjną, ponieważ zawiera wszystkie niezbędne elementy decyzji. Zakwalifikowanie aktu do kategorii decyzji administracyjnych nie ma wpływu nazwa tego aktu, ale jego treść, co powoduje, że także pismo może stanowić w istocie decyzję administracyjną, której niezgodność z prawem może zostać wykazana w drodze złożenia od niej odwołania przez adresata tegoż pisma. W skardze na powyższą decyzję strona wniosła o jej zmianę oraz zmianę poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Skarżący zarzucił nierówność traktowania wobec prawa funkcjonariuszy Policji, których stosunek służbowy ustał przed dniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego, w stosunku do tych, którzy odeszli ze służby po tej dacie. Powołał się na pismo Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. skierowane do innego policjanta, występującego z takim samym wnioskiem, w którym poinformowano go, że po wejściu regulacji prawnych określających sposób ustalania wysokości omawianego ekwiwalentu podjęte zostaną niezbędne działania zmierzające do załatwienia wniosku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wyjaśniono, że w sprawie nie zachodziły przesłanki do wznowienia postępowania, gdyż wznowić można tylko postępowanie zakończone ostateczną decyzją administracyjną. Świadectwo służby jest dokumentem potwierdzającym istnienie w określonym czasie stosunku służby i od jego treści zależą uprawnienia funkcjonariusza do określonych świadczeń, jednakże samo w sobie nie stanowi decyzji. Brak było także podstaw do zawieszenia postępowania, gdyż brak określenia przez ustawodawcę nowego wskaźnika niezbędnego do ustalenia wysokości należnego uposażenia za niewykorzystany urlop nie stanowi zagadnienia wstępnego, którego rozstrzygnięcie przez inny organ lub sąd warunkowałoby rozpatrzenie przedmiotowej sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018r. poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018r., poz. 1302, dalej jako: p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę Sąd uznał, iż zasługuje ona na uwzględnienie. Podnieść należy, że wyrokiem z dnia 30 października 2018r. (sygn. akt K 7/15) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 115a u.o.P. w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia za niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP. W uzasadnieniu wyroku Trybunał wyjaśnił, że na mocy art. 66 ust. 2 Konstytucji pracownikowi przysługuje prawo do określonych w ustawie dni wolnych od pracy i corocznych płatnych urlopów oraz maksymalnych norm czasu pracy. Prawo do corocznego płatnego urlopu poręczone w art. 66 ust. 2 Konstytucji nie może być arbitralnie ograniczone również w odniesieniu do rekompensaty pieniężnej za urlop niewykorzystany lub za czas wolny od pracy (w przypadku zaś policjantów - służby). Jest ona koniecznym substytutem otrzymywanym zamiast niewykorzystanego urlopu, swego rodzaju rozwiązaniem opcjonalnym, gdy prawo do urlopu nie zostało zrealizowane w swej postaci podstawowej (w naturze). Przy czym Trybunał dostrzegł, że nie znaczy to, że sam art. 66 ust. 2 Konstytucji i zawarte w nim gwarancje praw podmiotowych do urlopu są absolutne i nie podlegają ustawowemu miarkowaniu. Wskazał, że zgodnie z art. 81 Konstytucji, praw określonych w art. 66 można dochodzić w granicach określonych w ustawie. Właściwym wzorcem kontroli regulacji prawnej dotyczącej praw wyrażonych w art. 66 ust. 2 Konstytucji jest art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji, zgodnie z którym ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw nie mogą naruszać istoty tych wolności i praw. Dla ustawodawcy oznacza to, że regulacja ustawowa nie może zejść poniżej pewnego minimum ochrony i doprowadzić do sytuacji, gdy dane prawo zostanie wydrążone z rzeczywistej treści. Trybunał skonstatował, że art. 115a u.o.P. dodany ustawą nowelizującą z dnia 27 lipca 2001r. o zmianie ustawy o Policji, ustawy o działalności ubezpieczeniowej, ustawy - Prawo bankowe, ustawy o samorządzie powiatowym oraz ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 100, poz. 1084) nawiązuje do poprzednich unormowań wymiaru urlopu wypoczynkowego, ponieważ przyjęty w nim współczynnik 1/30 odnosi się do wymiaru urlopu obliczanego według dni kalendarzowych, nie zaś roboczych. Zgodnie bowiem z art. 82 u.o.P. przed zmianą wprowadzoną powyższą ustawą, policjantom przysługiwało prawo do corocznego płatnego urlopu wypoczynkowego w wymiarze 30 dni kalendarzowych. Zmiana regulacji wymiaru corocznego płatnego urlopu wypoczynkowego na 26 dni roboczych nie została zatem odpowiednio skorelowana ze sposobem obliczania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. W konsekwencji określony w art. 115a u.o.P. sposób obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego powoduje, iż policjanci za każdy dzień niewykorzystanego urlopu otrzymują tylko około 73% dziennego uposażenia, a więc nie jest to pełna rekompensata poniesionej straty. Trybunał Konstytucyjny zaakcentował, że ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy jest "zastępczą formą" wykorzystania urlopu w sytuacji zwolnienia ze służby, która powoduje prawną i faktyczną niemożliwość realizacji tych świadczeń w naturze. Innymi słowy, po ustaniu stosunku służby, prawo do urlopu przekształca się w świadczenie pieniężne, będące, jak sama nazwa wskazuje, jego ekwiwalentem. Użycie przez ustawodawcę słowa "ekwiwalent" na oznaczenie świadczenia pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy uzasadnia wniosek, że chodziło o równowartość niewykorzystanych urlopów. Trybunał wskazał, że świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe nie ma charakteru uznaniowego. Obowiązek wypłaty obciąża Policję (pracodawcę), ponieważ w czasie służby w tej formacji funkcjonariusz nabył powyższe uprawnienia, których z powodu wykonywania obowiązków służbowych nie mógł zrealizować w naturze. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że z dniem 6 listopada 2018r., tj. z dniem ogłoszenia wyroku TK art. 115a u.o.P. utracił moc w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, stosownie do art. 190 ust. 3 Konstytucji RP. Przy czym wyrok TK ma charakter zakresowy, a w związku z tym art. 115a u.o.P. obowiązuje w dalszym ciągu i może stanowić podstawę rozstrzygania o ekwiwalencie pieniężnym za niewykorzystany urlop, ale jego stosowanie musi uwzględniać przedstawione stanowisko Trybunału Konstytucyjnego. Oznacza to, że organ administracji publicznej orzekający na podstawie art. 115a u.o.P. musi zrekonstruować jego treść zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego. Stosownie bowiem do art. 190 ust. 1 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Tym samym zgodzić należy się z organem, że nie ma podstaw do zawieszenia postępowania i oczekiwanie na interwencję ustawodawcy. Należy podnieść, że Sąd nie podziela stanowiska organu, że wyrok TK odnosi skutek na przyszłość. W orzecznictwie Sądu Najwyższego, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego przeważa pogląd, że skutek pozbawienia normy prawnej domniemania konstytucyjności przez Trybunał Konstytucyjny należy rozważać od początku obowiązywania danego przepisu (por. uchwała składu siedmiu SN sędziów z dnia 7 grudnia 2006r., III CZP 99/06, OSNC 2007, Nr 6, poz. 79, wyrok z dnia 15 stycznia 2003r. IV CKN 1693/00, niepubl., z dnia 30 września 2004r., IV CK 20/04, OSNC 2005, Nr 9, poz. 161, z dnia 20 maja 2009r., I CSK 379/08, OSNC 2009, Nr 10, poz. 172, postanowienie NSA z dnia 9 października 2007r., I FSK 1261/07, Lex nr 440637; wyrok NSA z 15 listopada 2006r., II OSK 1349/05; wyrok NSA z dnia 9 marca 2010r., I FSK 105/09, Lex nr 606334). Jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2014r. (sygn. akt II OSK 2311/14, publ. w Internecie), w którym uznano wsteczną moc wyroku Trybunału Konstytucyjnego, pominięcie wzruszenia domniemania konstytucyjności przepisu stanowiącego podstawę prawną działania organu administracji publicznej byłoby sprzeczne z regułami demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej z uwagi na konieczność ochrony innych wartości konstytucyjnych. W tym przypadku chodzi o prawo gwarantowane treścią art. 66 ust. 2 Konstytucji, tj. prawo do urlopu i jego ekwiwalentu pieniężnego, które, jak to podkreślał w cytowanym wyroku Trybunał Konstytucyjny, mają charakter bezwarunkowy. Podobnie w doktrynie wyrażane jest stanowisko, że utrata mocy obowiązującej aktu normatywnego, o której mowa w art.190 ust. 3 Konstytucji RP, oznacza że niekonstytucyjny akt prawny jest derogowany z systemu prawnego w sposób bezwzględny i bezwarunkowy, a zatem nie może być stosowany również do stanów faktycznych ukształtowanych w czasie, gdy jeszcze obowiązywał (M. Florczak-Wątor, Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i ich skutki prawne, Poznań 2006, s. 72 i n.). W związku z tym w zakresie stosowania prawa wyrok Trybunału odnosi skutek retroaktywny, wpływając na ocenę prawną stanów faktycznych powstałych w okresie poprzedzającym jego wejście w życie. Ponadto wskazać należy, że skutek wyroku TK stwierdzający niekonstytucyjność przepisu nie może być uzależniony od formy (sposobu), w jakim zastosowana została norma prawna uznana za niekonstytucyjną, tj. czy sytuacja prawna jego adresata – wyznaczona hipotezą danego przepisu – została wiążąco ukształtowana w trybie jurysdykcyjnym - poprzez rozstrzygnięcie w drodze decyzji administracyjnej, czy też miała wyłącznie charakter czynności materialnotechnicznej. Słusznie przy tym wywodzi organ, że w niniejszej sprawie nie ma podstaw do wznawiania postępowania w sprawie wypłaconego skarżącemu w 2007r. ekwiwalentu, gdyż przedmiotowe świadczenie pieniężne zostało skarżącemu wypłacone w trybie czynności materialno-technicznej. Jednakże czynność taka stanowi "rozstrzygnięcie w innych sprawach" w rozumieniu art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, co do której jednak przepisy nie określają procedury wznawiania postępowania. W myśl art. 190 ust. 4 Konstytucji RP orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. Skoro przepisy nie regulują procedury wznawiania postępowania w sprawach załatwianych w drodze czynności materialno-technicznych, to skarżący może dochodzić roszczenia należnego mu z mocy art. 114 ust 1 pkt 2 u.o.P., żądając jego wyrównania. Stosownie do art. 107 ust. 1 u.o.P. roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne. W myśl ust. 2 tego artykułu organ właściwy do rozpatrywania roszczeń może nie uwzględnić przedawnienia, jeżeli opóźnienie w dochodzeniu roszczenia jest usprawiedliwione wyjątkowymi okolicznościami. Za taką wyjątkową okoliczność należy uznać stwierdzenie niekonstytucyjności normy prawnej stanowiącej podstawę wyliczenia skarżącemu spornego ekwiwalentu. W związku z powyższym organ winien ponownie rozpoznać wniosek skarżącego, mając na względzie powyższe wskazania Sądu co do dalszego postępowania, wynikające z powyższych rozważań. W tym stanie rzeczy orzeczono jak w wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.