II SA/Ol 418/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Hanna Raszkowska Protokolant st. sekretarz sądowy Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lipca 2011r. sprawy ze skargi J. S. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania rozbudowy budynku I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego J. S. kwotę 340 zł (trzysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że postanowieniem z dnia "[...]" Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wymierzył J. S. karę - z tytułu nielegalnego użytkowania rozbudowy budynku handlowo-usługowego w "[...]", ul. A - w wysokości 75.000 złotych. W uzasadnieniu postanowienia organ przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania, łącznie ze wskazaniem, że poprzednie postanowienie wymierzające grzywnę, jak i postanowienie organu II instancji zostały uchylone wyrokiem sądu w sprawie II SA/Ol 131/10. Wskazano również, iż zapis w protokole z 27.10.2009r., że trzy pomieszczenia są użytkowane jest jednoznacznym stwierdzeniem faktu, że za biurkami siedzieli pracownicy wykonujący swoją pracę. Protokół był sporządzony w obecności inwestora, który nie negował zawartych tam stwierdzeń. Dwoje świadków odmówiło odpowiedzi na pytanie od kiedy użytkują przedmiotowe lokale, co organ zinterpretował w ten sposób, że odpowiedź musiałaby być niekorzystna dla inwestora. Trzeci świadek zeznał, że lokal był użytkowany od połowy 2007 r. Na powyższe postanowienie zażalenie wywiódł J. S. zarzucając naruszenie: - art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie niezbędnych kroków do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz nieuwzględnienie przy rozpatrywaniu sprawy interesu społecznego i słusznego interesu obywateli; - art. 77 § 1 k.p.a. przez tendencyjną, nieobiektywną ocenę zebranego materiału. W uzasadnieniu zażalenia skarżący przypomniał dotychczasowy przebieg postępowania. Podniósł nadto, że organ nie ustosunkował się do treści przesłuchania inwestora z 26 października 2010 r., w którym zaprzeczył on aby protokół był zgodny z rzeczywistym stanem rzeczy. Sposób w jaki zostały zinterpretowane zeznania H. K. i K. G. jest nieuprawniony. Nie było natomiast celowe przesłuchanie M. K., który nie mieszka w A i nie pracował w wynajmowanym biurze. Pomieszczenie to było wykorzystywane w znikomym zakresie o czym świadczy brak zużycia energii od 2005 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia "[...]" utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W motywach orzeczenia organ stwierdził, że fakt przystąpienia do użytkowania pomieszczeń został potwierdzony protokołem z 27 października 2009 r. Fakt ten w dniu kontroli potwierdził także inwestor, który również w zażaleniu z 29 listopada 2009 r. pisze o świadomości naruszenia prawa. Dwoje świadków uchyliło się od złożenia zeznań, jednak sugestia dotycząca analizy umowy najmu przekonuje, iż przystąpienie do użytkowania pomieszczeń nastąpiło przed oddaniem ich do użytkowania. Powyższe potwierdza z resztą trzeci świadek. Nadto zapisy w dzienniku budowy na dzień 11 czerwca 2007 r. świadczą o tym, że rozbudowana część budynku umożliwiała jego użytkowanie w tym czasie, dlatego nie można dać wiary twierdzeniom inwestora z października 2010 r. co do daty przystąpienia do użytkowania pomieszczeń. Skargę na powyższe postanowienie wywiódł J. S. zarzucając naruszenie: - art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie niezbędnych kroków do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz nieuwzględnienie przy rozpatrywaniu sprawy interesu społecznego i słusznego interesu obywateli; - art. 77 § 1 k.p.a. przez tendencyjną, nieobiektywną ocenę zebranego materiału; - art. 59f Prawa budowlanego prze jego niewłaściwe zastosowanie. W konsekwencji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienie oraz postanowienia organu I instancji. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że aktualne pozostają zarzuty jakie postawiono postanowieniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz wskazania sądu zawarte w wyroku z dnia 22 czerwca 2010 r. Zarówno organ I, jak i II instancji jedynie deklarują zastosowanie się do nich, choć w postępowaniu obu tych organów nie mają one adekwatnego zastosowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269 ze zmianami). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a.) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W pierwszej kolejności należy wskazać, iż zgodnie z art. 170 ustawy p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. W orzecznictwie podkreśla się, że przepis ten gwarantuje zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (wyrok NSA z dnia 19 maja 1999 r., sygn. IV SA 2543/98, niepublik.). Ponadto wskazać należy, iż wprawdzie związanie prawomocnym orzeczeniem odnosi się, co do zasady, tylko do rozstrzygnięcia zawartego w sentencji orzeczenia, jednak dla prawidłowego odczytania tejże sentencji należy się kierować treścią uzasadnienia (wyrok NSA w Warszawie z dnia 27 października 2009r., sygn. akt II FSK 738/08, LEX nr 536938). Należy również podkreślić, iż zgodnie z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji. W pojęciu ocena prawna mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego. (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Jan Paweł Tamo, LexisNexis, Warszawa 2008r.). Przepis art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ma charakter bezwzględnie obowiązujący co oznacza, że ani organ administracji publicznej ani sąd orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego ciążący na organie i na sądzie może być wyłączony tyko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, czyniącej pogląd prawny nieaktualnym, a także w razie wzruszenia wyroku w trybie przewidzianym prawem (por. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2000r. sygn. akt I SA/Ka 2408/98, LEX nr 44392). Prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 22 czerwca 2010 r. w sprawie II SA/Ol 131/10 nakazywał ustalić w sposób jednoznaczny stan faktyczny sprawy przy dopuszczeniu jako dowodu wszystkiego co może się przyczynić do wyjaśnienia danej kwestii, a nie jest sprzeczne z prawem. Dowodem w sprawie tej mogły być w ocenie sądu w szczególności dokumenty (umowy najmu) i zeznania świadków. Nie można stwierdzić aby wytyczne sądu zostały zignorowane, ale nie można równocześnie przyznać, że zostały one w pełni wypełnione. Powyższe stwierdzenie dotyczy przesłuchania świadków tj. H. K. i K. G., oboje ci świadkowie odmówili złożenia zeznań powołując się na możliwość wystąpienia bezpośredniej szkody majątkowej. Możliwość wystąpienia takiej szkody u żadnej z tych osób nie została uprawdopodobniona w najmniejszym stopniu, dlatego słuszne są twierdzenia pełnomocnika skarżącego, że organ nie mógł odstąpić od ich przesłuchania. Gdyby organowi przyznać rację, że bez wskazania ewentualnej szkody i późniejszej analizy słuszności tego wskazania można byłoby odmówić składania zeznań to praktycznie każdy mógłby to uczynić. W tej sytuacji błędem organu było bezkrytyczne podejście do twierdzeń o możliwości wystąpienia bezpośredniej szkody majątkowej u świadków w przypadku złożenia przez nich zeznań czy też udzielenia odpowiedzi na konkretne pytanie. Znacznie poważniejszym błędem organu I instancji było wyprowadzanie wniosków z tego faktu, że dwoje świadków odmówiło złożenia zeznań. Wyprowadzenie z faktu odmowy udzielenia odpowiedzi na pytanie stwierdzenia, że odpowiedź ta musiałaby być niekorzystna dla inwestora jest niczym nie uzasadnione. Jeżeli dana osoba w sposób prawidłowy odmawia składania zeznań lub odpowiedzi na dane pytanie to nie można z tego wyprowadzać dla strony żadnych wniosków, ani pozytywnych, ani negatywnych. W sytuacji gdy odmowa ta nie jest uzasadniona to również czynić tego nie wolno, bo błąd leży po stronie organu, który ma odpowiednie środki aby zareagować na naruszenie obowiązku zeznawania. Organ II instancji do tego błędnego postępowania nie odniósł się wyprowadzając wniosek, że z umów najmu lokalu wynika, iż pomieszczenia dobudowane użytkowane są od połowy 2007 r., takie twierdzenie jest nie do końca zrozumiałe, bo przecież nie wiemy czy w 2007r. zostały zawarte pierwsze umowy najmu i czy obejmowały one starą część budynku, czy dobudowaną. Przypomnieć należy, że umowa zawarta z SLD obowiązywała od 2005 r. Wydaje się, że w sprawie tej szczególnie organ I instancji z każdego faktu i przeprowadzonego dowodu chciał wyprowadzić wnioski niekorzystne dla skarżącego, wskazujące, że nielegalnie przystąpił on do użytkowania budynku. Aby taki wniosek można było wyprowadzić skutecznie, nie każdy z wielu przeprowadzonych dowodów musi dowodzić nielegalnego użytkowania części budynku, należy jednak do każdego dowodu się odnieść (w tym również do obecnych twierdzeń skarżącego) wyjaśniając czy i dlaczego daje się wiarę dowodowi, czy też i z jakich powodów odmawia wiarygodności. Jeżeli prześledzić protokół kontroli z 27 października 2009 r. to na temat ustaleń dotyczących użytkowania, przy pominięciu ewentualnych twierdzeń skarżącego, jest jedno zdanie mówiące o tym, iż w czasie kontroli stwierdzono, że trzy pokoje są użytkowane. W protokole tym nie ma żadnej wzmianki o tym, że pokoje te były umeblowane i pracowały w nich jakieś osoby, dlatego też niewiadomą pozostaje skąd wiedzę czerpał organ I instancji zamieszczając informacje na ten temat w swoim postanowieniu. Oba organy powołują się nadto na pozwolenie na budowę wydane w dniu 6 marca 2006 r. przez Starostę, do akt administracyjnych nie dołączono jednak tego pozwolenia, dlatego należy to uczynić ponownie rozpoznając sprawę. Na obecnym etapie postępowania rzeczą oczywistą jest, że sąd w żadnym stopniu nie przesądza treści przyszłego rozstrzygnięcia. Należy w postępowaniu administracyjnym wykonać prawidłowo czynności opisane we wcześniejszej części uzasadnienia, ale nie można wykluczyć, że koniecznym będzie przeprowadzenie jeszcze dodatkowych dowodów, jak przesłuchanie osoby biorącej udział w oględzinach, jeżeli organ uzna, że treść zapisu w protokole nie odzwierciedla w pełni przebiegu oględzin. W zależności od treści poczynionych wcześniejszych ustaleń organ powinien rozważyć także konieczność bardziej dokładnego i szczegółowego przesłuchania przedstawiciela SLD, bo przecież obecnie nie wiemy czy osoba przesłuchiwana była kiedykolwiek w wynajmowanym biurze i skąd czerpała wiedzę dotyczącą zmiany pomieszczeń, skoro przez cały czas obowiązywała ta sama umowa. Uwagi dotyczące szczegółowości przesłuchania odnoszą się oczywiście do wszystkich osób, które zostaną przesłuchane w sprawie. Dlatego też dopóki nie zostanie prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy, nie można wypowiadać co do słuszności wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania rozbudowanego budynku. W tej sytuacji organy rozpoznając sprawę dopuściły się naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez brak właściwego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i prawidłowego uzasadnienia swojego stanowiska. W związku z powyższym, Sąd w pkt I sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji z uwagi na obrazę przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie orzeczono w pkt II, iż zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Zgodnie bowiem z art. 152 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania rozstrzygnięto w pkt III na podstawie art. 200 p.p.s.a.