II SA/Ol 418/20

Dnia 16 lipca 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant specjalista Anna Piontczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lipca 2020 roku sprawy ze skargi A. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; Wnioskiem z "[...]" r. A.R. (dalej jako: skarżąca) wystąpiła do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną w stopniu znacznym córką E.. Decyzją z "[...]" r. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej , działając z upoważnienia Wójta Gminy, odmówił przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia. Organ ustalił, że córka skarżącej legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 20 marca 2003 r., znak: "[...]", którym została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe; według orzeczenia niepełnosprawność istnieje od dzieciństwa, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 17 lutego 2001 r. Ponadto w aktach sprawy znajduje się decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia "[...]"r. o przyznaniu A.R. emerytury w wysokości 1203,35 zł. Organ wskazał, że w dniu 4 marca 2020 r. zawiadomił stronę, że ma możliwość dostarczenia innych dokumentów mogących mieć znaczenie w sprawie, na które strona nie zareagowała. Organ przytoczył treść art. 17 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2020 r. poz. 111), dalej jako: "u.ś.r." stwierdzając, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo emerytury. Skarżąca wniosła odwołanie od powyższej decyzji, zarzucając: 1) naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wydanie decyzji poprzez błędną wykładnię normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 5 pkt 1 u.ś.r. polegającą na przyjęciu, że pobieranie emerytury w wysokości niższej niż wysokość wnioskowanego świadczenia uniemożliwia przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego; 2) naruszenie prawa materialnego tj. 2, art. 32 ust. 1 oraz art.71 ust. 1 Konstytucji rzeczypospolitej Polskiej poprzez wydanie decyzji naruszające zasady sprawiedliwości społecznej, równości wobec prawa oraz obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej oraz osobom niepełnosprawnym; 3) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 77 § 1 i art. 80 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całokształtu materiału dowodowego oraz przeprowadzenie dowolnej oceny zebranego materiału, poprzez pominięcie faktu, że strona pobiera emeryturę w niższej wysokości niż wartość świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu odwołania strona powołała się na orzeczenia sądów administracyjnych, w tym sygn. akt I OSK 2392/19, w których wyrażany był pogląd, iż "brak jest przesłanek uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych polegających na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy w sytuacji, gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne". Decyzją z dnia "[...]"r., nr "[...]"Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że wnioskodawczyni spełnia warunki określone w art. 17 ust. 1 u.ś.r., jakie ustawodawca stawia osobom ubiegającym się o przyznanie świadczenia. Jednakże w sprawie zachodzi negatywna przesłanka wykluczająca możliwość uwzględnienia wniosku, ponieważ strona ma przyznaną emeryturę. W art. 17 ust. 5 ww. ustawy enumeratywnie wymienione są przesłanki , których zaistnienie skutkuje odmową przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Wśród nich wymieniona jest sytuacja, gdy osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury. Przy czym ustawodawca nie wyłączył stosowania przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 u.ś.r w sytuacji, gdy kwota świadczenia pielęgnacyjnego jest wyższa od kwoty uzyskiwanego świadczenia wymienionego w tym przepisie. Kolegium wskazało ponadto, że decyzja w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest zależna od subiektywnego osądu organu, ale ma charakter związany. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skarżąca wniosła o uchylenie decyzji wydanych przez organy obu instancji a także o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym Uzasadnieniu skargi skarżąca powtórzyła zarzuty naruszenia prawa zawarte w odwołaniu. W ocenie skarżącej. Organy obu instancji pominęły fakt, że emerytura pobierana przez skarżącą w kwocie 1.143,45 zł ( netto) jest niższa od wysokości świadczenia przysługującego na mocy art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019r. poz. 2325) zwanej dalej: p.p.s.a. Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W sprawie tej podstawę prawną odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia stanowił art. 17 ust. 5 pkt 1 lit.a) u.ś.r. , zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. Istota sporu w niniejszej sprawie dotyczy stosowania art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., a konkretnie rozstrzygnięcia Sądu wymaga, czy stronie mogło być przyznane świadczenie pielęgnacyjne, w sytuacji kiedy skarżąca pobiera emeryturę. Problematyka zależności pomiędzy uprawnieniem do świadczenia pielęgnacyjnego osób, które mają ustalone prawo do emerytury stała się przedmiotem licznych już orzeczeń sądów administracyjnych. W orzecznictwie prezentowane jest stanowisko, że zmiana relacji pomiędzy wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, na przestrzeni lat po wejściu w życie ustawy o świadczeniach rodzinnych przemawia za odstąpieniem od prima facie jasnych rezultatów wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit.a) u.ś.r. na rzecz takiego sposobu rozumienia, które koreluje z efektami stosowania dyrektyw wykładni systemowej, celowościowej i funkcjonalnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 czerwca 2020 r. I OSK 254/20 (dostępne w bazie orzeczeń na stronie: https://cbois.nsa.gov.pl). W uzasadnieniu tego wyroku NSA zwrócił uwagę na regulacje prawne dotyczące zbiegu uprawnień do różnych świadczeń. W przypadku świadczeń rodzinnych jest to art. 27 ust. 5 u.ś.r., w którym wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów – przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną – także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych ( t.j. Dz.U. 2018 poz. 1270, dalej u.e.r.f.u.s.), zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie, wypłaca się jedno z tych świadczeń - wyższe lub wybrane przez zainteresowanego. Wymienione przepisy regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie każdej z tych ustaw. Jedynym zaś przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury, przyznawanych i wypłacanych przez różne organy jest cytowany na wstępie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. Jak wynika z art. 17 ust. 1 u.ś.r. istotną cechą osób, będących adresatami zawartej tam normy prawnej określającej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Wobec tego należy dokonywać takiej wykładni art.17 ust. 5 pkt 1 lit.a), która pozwoli na realizację konstytucyjnych zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1), sprawiedliwości społecznej (art. 2), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust.1 zdanie drugie) i osobom niepełnosprawnym (art. 69). Rezultatem takiej wykładni będzie umożliwienie osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno - rentowego. Jak stwierdził NSA w powołanym wyroku I OSK 254/20 "osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie emerytury. Wybór może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 u.e.r.f.u.s. Ustawa nie ogranicza możliwości złożenia takiego wniosku. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 u.e.r.f.u.s. skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 u.e.r.f.u.s.). Emerytura jest prawem niezbywalnym, ale uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., w postaci posiadania prawa do emerytury. Istota ograniczenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytury. O możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty, organ winien stronę poinformować. Obowiązek informowania stron wynika z art. 9 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Nadto, zgodnie z art. 79a k.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Celem tego przepisu jest zmobilizowanie organów administracji do wnikliwego badania merytorycznej treści żądań strony na wszystkich etapach postępowania wszczynanego na żądanie strony i zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach, bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów – nie korzysta z takiej możliwości. Taka informacja powinna być udzielona stronie wówczas, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie emerytury. Wówczas, o ile strona doprowadzi do zawieszenia prawa do emerytury, możliwe będzie płynne przejście osoby uprawnionej z systemu świadczeń emerytalnych do systemu świadczeń rodzinnych. Konieczna jest taka organizacja działań organu przyznającego świadczenia rodzinne, w koordynacji z organem emerytalno – rentowym, by nie pozostawić osoby uprawnionej bez należnego jej (niezbędnego dla życia) świadczenia nawet przez krótki czas". W niniejszej sprawie organ I instancji w piśmie z dnia 4 marca 2020 r.wprawdzie powołał się na art. 79a k.p.a., ale jedynie zapoznał stronę z treścią art. 17 ust. 1 oraz art. 17 ust. 5 pkt 1 lit.a) u.ś.r. i zawiadomił A.R. o możliwości dostarczenia "innych dokumentów mogących mieć znaczenie w sprawie". Organy zaniechały jednak poinformowania skarżącej o przysługującej jej możliwości wyboru świadczenia; nie poinformowały o możliwości zawieszenia emerytury, wstrzymania jej wypłaty i przedłożenia decyzji w tym zakresie, nie wezwały jej też do złożenia brakujących dokumentów, co umożliwiłoby wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego. Skutkowało to przedwczesnym zastosowaniem art. 17 ust.5 pkt 1 lit.a) u.ś.r. i przedwczesną odmową przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia. Organ administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym winien przede wszystkim stać na straży praworządności (art. 7 kpa), należycie i wyczerpująco informować stronę o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego i czuwać, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa, udzielając w tym celu niezbędnych wskazówek i wyjaśnień (art. 9 kpa). Zasada informowania stron na gruncie Kodeksu postępowania administracyjnego stanowi generalną dyrektywę postępowania, zaś spoczywający na organie obowiązek informacyjny nie wyczerpuje się poprzez samo przytoczenie treści obowiązujących przepisów prawa, jak to uczynił organ I instancji. Uchybienia tego organ odwoławczy nie naprawił. W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.