II SA/Ol 419/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Protokolant Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2010 r. sprawy ze skargi A. Z. na decyzję Wojewody z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych oddala skargę. Decyzją z dnia "[...]" Starosta "[...]" uznał A. Z. z dniem "[...]" za osobę bezrobotną oraz odmówił mu przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia "[...]". Uzasadniając podniósł, że z powodu rozwiązania stosunku pracy (służby) z winy A. Z., prawo do zasiłku przysługiwać mu będzie po upływie 180 dni od dnia zarejestrowania w powiatowym urzędzie pracy. Następnie decyzją Nr "[...]" z dnia "[...]" Starosta "[...]", działając na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. b, art. 71 ust. 1 pkt 1, art. 75 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 pkt 3 oraz art. 72 ust. 1, 6 i 10 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 ze zm.) orzekł o przyznaniu A. Z. prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia "[...]" w wysokości 575,00 zł miesięcznie. W odwołaniu od powyższej decyzji A. Z. wniósł o stwierdzenie jej nieważności z powodu wydania jej bez podstawy prawnej i rażącego naruszenia przepisów postępowania – art. 156 § 1 pkt 1, 2, 3 i 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako: k.p.a.), Decyzją z dnia "[...]", Nr "[...]", Wojewoda, działając na podstawie art. 10 ust. 7 pkt 2, art. 71 ust. 1 pkt 1, art. 75 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 pkt 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w całości w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Uzasadniając wskazał, iż z przedłożonej dokumentacji wynika, że A. Z. w okresie 18 miesięcy poprzedzających rejestrację w urzędzie pracy pełnił służbę jako starszy strażnik działu ochrony Aresztu Śledczego w "[...]". Stosunek służbowy został rozwiązany na podstawie art. 39 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002 r., Nr 207, poz. 1761 ze zm.), tj. w drodze wymierzenia kary dyscyplinarnej wydalenia ze służby. Ponadto, A. Z. rejestrując się w dniu "[...]" w Powiatowym Urzędzie Pracy w "[...]" spełniał warunki nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych określone w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, bowiem posiadał okres 516 dni zatrudnienia uprawniający do zasiłku, wobec wymaganych ustawowo 365 dni (przy dokonywaniu ustaleń w tym zakresie uwzględniono okres od "[...]" do "[...]"). Stosownie jednak do regulacji art. 75 ust. 1 pkt 3 powyższej ustawy, stanowiącego przepis szczególny w stosunku do art. 71, prawo do zasiłku nie przysługuje bezrobotnemu, który w okresie 6 miesięcy przed zarejestrowaniem się w powiatowym urzędzie pracy spowodował rozwiązanie ze swej winy stosunku pracy lub stosunku służbowego bez wypowiedzenia. W takim przypadku, zgodnie z art. 75 ust. 2 pkt 3 ww. ustawy zasiłek przysługuje po 180 dniach od dnia zarejestrowania się w powiatowym urzędzie pracy. Wobec powyższego, dyspozycja art. 75 ust. 1 pkt 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy musi być w rozpatrywanym przypadku zastosowana, w związku z czym prawo do zasiłku dla bezrobotnych istotnie przysługuje A. Z. po upływie 180 dni od dnia zarejestrowania. Ponadto wskazał, że przesłanki wadliwości decyzji wymienione przez A. Z. w odwołaniu (tj. naruszenie przepisów o właściwości, rażące uchybienia przepisom prawa materialnego czy procedury administracyjnej, wystąpienie okoliczności res iudicata, czy też oparcie rozstrzygnięcia o niewłaściwą podstawę prawną) są każdorazowo badane również w postępowaniu odwoławczym, zatem organ przeanalizował sprawę także i w tym zakresie. Ustalenia sprowadzają się jednak do stwierdzenia, iż wymienione (w sposób abstrakcyjny i ogólny) podstawy uchylenia decyzji Starosty "[...]" nie zachodzą w przedmiotowej sprawie. Postępowanie organu pierwszej instancji było prawidłowe, a przepisy stanowiące podstawę zakwestionowanej decyzji zostały właściwie zinterpretowane i zastosowane. Skargę na tę decyzję wywiódł A. Z. Wniósł w niej o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji organu pierwszej instancji. Jednocześnie zwrócił się o stwierdzenie nieważności tych decyzji lub stwierdzenie, że zostały one wydane z rażącym naruszeniem prawa. Decyzji organu pierwszej instancji zarzucił naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 28 i art. 75 § 1 i 2 k.p.a. oraz naruszenie art. 33 ust. 2 w zw. z art. 71 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Wskazał, że Starosta naruszył dyspozycję art. 156 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a. bowiem rozstrzygnął merytorycznie w sprawie z naruszeniem przepisów prawa materialnego, a nadto organ orzekał w sprawie uprzednio rozstrzygniętej decyzją własną z dnia "[...]". Z kolei decyzji organu odwoławczego zarzucił naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na bezkrytycznym przyjęciu, że decyzja organu pierwszej instancji odpowiada prawu, oraz naruszenie art. 7 i 107 § 3 k.p.a. poprzez niewskazanie faktów, które uznano za udowodnione, dowodów, na których oparto rozstrzygnięcie i przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności. W uzasadnieniu skargi podniósł m.in., że rozpatrując sprawę organy nie odniosły się do jego twierdzeń i zarzutów, czym naruszyły wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Ponadto decyzja organu pierwszej instancji podjęta została wbrew prawu i woli skarżącego, bowiem Starosta orzekł, nie bacząc na to, że decyzją o uznaniu skarżącego za osobę bezrobotną i odmawiającą przyznania prawa do zasiłku rozstrzygnął już wcześniej merytorycznie o przedmiocie sprawy. Dodał, że organ odwoławczy ograniczył się wyłącznie do gołosłownego wskazania w uzasadnieniu własnej decyzji, że rozstrzygnięcie Starosty jest legalne i zgodne z obowiązującymi przepisami, pomimo tego, że na gruncie sprawy, skarżący nie występował o tego typu rozstrzygnięcie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda, w całości podtrzymując argumentację zawartą w zakwestionowanej decyzji, wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Olsztynie w dniu 5 października 2010 r. skarżący podniósł, iż w jego ocenie zakwestionowana decyzja organu pierwszej instancji jest nieważna, gdyż źle zostało wydane upoważnienie dla pracownika organu. Wskazał, że zgodnie z art. 38 ustawy o samorządzie powiatowym upoważnienie można wystawić tylko osobom, które są wyszczególnione w ust. 2 powyższego artykułu. Dodał, że prawidłowo można było upoważnić pracownika organu na podstawie przepisów ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Według art. 1 § 2 powołanej ustawy, kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Określone w art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) podstawy prawne uwzględnienia skargi ograniczone zostały do naruszenia prawa, a zatem kontrolując decyzję administracyjną sąd bada zgodność z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Sąd nie jest zatem władny oceniać takich okoliczności, jak pokrzywdzenie strony decyzją, czy też okoliczności, że decyzja wiąże się z negatywnymi skutkami dla strony. Sąd związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. kontroli legalności zaskarżonej decyzji sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oceniając w tych granicach legalność zaskarżonych orzeczeń nie sposób dostrzec naruszenia przez organy przepisów prawa, nie sposób też było podzielić zarzutów skargi. Wydając zakwestionowane orzeczenia organy działały w granicach prawa. W szczególności wyjaśniły sprawę w stopniu umożliwiającym jej rozstrzygnięcie. Poczyniły prawidłowe rozważania faktyczne i prawne, trafnie rozstrzygając występujące w sprawie zagadnienia, a swe stanowisko przekonująco umotywowały. Uzasadnienia zaskarżonych orzeczeń nie pozostawiają też wątpliwości, co do ich zgodności z powołanymi przepisami prawa. Stąd też Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga jest bezzasadna. Podstawę materialnoprawną wydanych w sprawie rozstrzygnięć organów administracji publicznej stanowiły przepisy ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Zgodnie z treścią art. 71 ust. 1 pkt 2 powyższej ustawy prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu jeżeli w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania był zatrudniony, łącznie przez okres co najmniej 365 dni. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że ten warunek skarżący spełnił i z pewnością otrzymałby on zasiłek dla bezrobotnych, gdyby to był jedyny przepis warunkujący przyznanie tego świadczenia. Możliwość przyznania zasiłku dla bezrobotnych zastała ograniczona w art. 75 cytowanej ustawy ze względu na sposób rozwiązania stosunku pracy lub stosunku służbowego. Stosownie do treści art. 75 ust. 1 pkt 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy prawo do zasiłku nie przysługuje bezrobotnemu, który, w okresie 6 miesięcy przed zarejestrowaniem się w powiatowym urzędzie pracy spowodował rozwiązanie ze swej winy stosunku pracy lub stosunku służbowego bez wypowiedzenia. W takiej sytuacji bezrobotnemu spełniającemu warunki określone w art. 71 tej ustawy, zasiłek przysługuje po okresie 180 dni od dnia zarejestrowania się w powiatowym urzędzie pracy. Przepis art. 75 cytowanej ustawy jest z pewnością przepisem szczególnym w stosunku do art. 71 omawianej ustawy i jako, że jest to przepis bezwzględnie obowiązujący i jednocześnie wykluczający możliwość uznania administracyjnego przesądza o tym, iż w przypadku rozwiązania stosunku pracy lub stosunku służbowego bez wypowiedzenia prawo do zasiłku bezrobotnemu nie przysługuje, zasiłek ten może być przyznany dopiero po okresie 180 dni, oczywiście tylko wówczas, gdy osoba ubiegająca się o zasiłek będzie nadal osobą bezrobotną, spełniającą określone prawem warunki. Odnosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy w pierwszej kolejności stwierdzić należy, iż okolicznością bezsporną (skarżący powyższego nie kwestionuje) jest rozwiązanie stosunku pracy (służby) z winy skarżącego. Fakt ten znajduje bezpośrednie odzwierciedlenie w treści decyzji Starosty z dnia "[...]". Powyższą decyzją organ uznał skarżącego za osobę bezrobotną i odmówił mu prawa do zasiłku – stosownie do art. 75 ust. 1 pkt 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Następnie decyzją z dnia "[...]" organ, działając m.in. na podstawie art. 75 ust. 2 pkt 3 tej ustawy – po upływie terminu 180 dni, orzekł o przyznaniu skarżącemu prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia "[...]". W świetle powyższego wyjaśnić należy skarżącemu, iż decyzja o uznaniu go za osobę bezrobotną, odmawiająca przyznania świadczenia od dnia "[...]" nie jest tożsama z decyzją przyznającą zasiłek. Tożsamość istnieje, gdy występują te same podmioty w sprawie, gdy dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym. Sprawy załatwione obiema decyzjami Starosty (z dnia "[...]" i z dnia "[...]") odzwierciedlają to samo żądanie tej samej strony, ten sam stan faktyczny, ale różnią się stanem prawnym. Decyzja z dnia "[...]" została wydana m.in. na podstawie art. art. 75 ust. 1 pkt 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, natomiast decyzja z dnia "[...]" już w oparciu o ust. 2 pkt 3 tegoż artykułu. Świadczy to o braku tożsamości przedmiotowej obu decyzji. To prowadzi do wniosku, że wobec braku tożsamości spraw decyzja Starosty o przyznaniu prawa do zasiłku nie dotyczyła sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją, a więc decyzja ta nie jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności. W omawianej sprawie nie doszło również do wydania przez organ pierwszej instancji decyzji bez podstawy prawnej, jak też z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez ich proste zestawienie ze sobą, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Natomiast o decyzji wydanej bez podstawy prawnej można mówić w sytuacji, gdy albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administracje publiczną do działania albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów administracji polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych. Dlatego też wydanie przez Starostę decyzji w oparciu o art. 75 ust. 2 pkt ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy przewidujący przyznanie zasiłku po okresie 180 dni od dnia zarejestrowania się w powiatowym urzędzie pracy - w przypadku wymienionym w ust. 1 pkt 3 tegoż artykułu jednoznacznie przesądza, że nie doszło w sprawie do naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. To z kolei czyni bezzasadnymi zarzuty skargi dotyczące uprzedniego rozstrzygnięcia decyzją z dnia "[...]" tej samej sprawy. Przechodząc do zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów postępowania to należy stwierdzić, że chociaż skarżący wyszczególnił bardzo dużo przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, to w zasadzie żadnego z tych zarzutów w sposób rzeczowy i logiczny nie uzasadnił. Jedynym zarzutem, który można podzielić to lakoniczność uzasadnienia decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, choć jednocześnie nie sposób nie zauważyć tego, że to co najważniejsze zostało w tym uzasadnieniu zawarte. Jeżeli jednak nawet lakoniczność tego uzasadnienia uznać za błąd, to został on naprawiony przez organ odwoławczy, który w sposób właściwy uzasadnił swoje rozstrzygnięcie. Skarżący nie może natomiast skutecznie czynić zarzutów naruszenia prawa procesowego tylko dlatego, że w jego ocenie wydane decyzje były błędne. W ocenie sądu organy administracji rozpoznając sprawę stały na straży praworządności, a w sprawie trudno jest doszukać się niejasności i niedopowiedzeń. Raz jeszcze podkreślić należy, że skarżącemu przyznano prawo do zasiłku i nie ma racji skarżący podnosząc, że na gruncie sprawy nie występował o tego typu rozstrzygnięcie. Także kolejny ze zgłoszonych zarzutów wskazujący na nieważność decyzji organu pierwszej instancji z tego względu, że została wydana przez osobę nieuprawnioną, nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. 1998 r. Nr 91, poz. 578 ze zm.) starosta może upoważnić wicestarostę, poszczególnych członków zarządu powiatu, pracowników starostwa, powiatowych służb, inspekcji i straży oraz kierowników jednostek organizacyjnych powiatu do wydawania decyzji w jego imieniu. Wobec tego nie ulega wątpliwości, że Dyrektor Powiatowego Urzędu Pracy - kierownik jednostki organizacyjnej powiatu - jest upoważniony do wydawania decyzji w przedmiocie przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych jako organ pierwszej instancji. Tym bardziej, że zadania samorządu powiatowego, do których należy m.in. wydawanie decyzji w sprawie bezrobocia, wykonywane są przez powiatowe urzędy pracy. Tym samym niezasadny jest, podniesiony na rozprawie, zarzut naruszenia ust. 2 art. 38 ustawy o samorządzie powiatowym. Dodać również należy, że w aktach sądowych sprawy (k. 28) znajduje się potwierdzona za zgodność z oryginałem kserokopia udzielonego Dyrektorowi Powiatowego Urzędu Pracy w "[...]" – A. K. pełnomocnictwa Starosty do załatwiania w jego imieniu spraw z zakresu realizacji zadań wynikających z ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Uwzględniając okoliczność, iż to A. K. podpisała decyzję z dnia "[...]" przyznającą skarżącemu, w oparciu o zapisy ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, prawo do zasiłku dla bezrobotnych, zarzut nieważności decyzji organu pierwszej instancji nie mógł wywrzeć zamierzonego skutku. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.