II SA/Ol 419/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk Sędzia del. SO Dorota Radaszkiewicz Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Inspektora Transportu Drogowego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym oddala skargę. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia "[...]" nałożył na M. M., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą A, karę pieniężną w wysokości 3 tys. zł za wykonywanie przewozu regularnego z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu, zaświadczeniu na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego albo potwierdzenia zgłoszenia przewozu w publicznym transporcie zbiorowym dotyczącym – ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 92a ust. 1, 6 i 7 ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym. Organ I instancji ustalił, że dnia 21 stycznia 2013 r. w miejscowości A na przystanku przy ul. A zatrzymano do kontroli pojazd marki A. Pojazdem kierował I. K., który wykonywał regularny przewóz osób w imieniu przedsiębiorcy, M. M. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą A. Podczas kontroli na podstawie okazanego przez kierowcę rozkładu jazdy, ważnego od dnia 29 sierpnia 2012 r., stwierdzono, że przewóz osób jest wykonywany z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu, gdyż kierowca powinien odjechać z przystanku przy dworcu kolejowym o godz. 9:00, podczas gdy funkcjonariusze Inspekcji Transportu Drogowego oczekując od godz. 8:35 do godz. 9:00 dnia 21 stycznia 2013 r., nie spostrzegli żadnego odjeżdżającego autobusu. Ponadto jak ustalono kierowca zabierał już pasażerów o godz. 8:44 z przestanku przy ul. A. w A., o czym świadczy dowód w postaci kserokopii sprzedanego biletu. W związku z zaistniałą sytuacją po zakończeniu przez kierowcę kursu w miejscowości B., przeprowadzono czynności kontrolne. Przebieg kontroli utrwalono protokołem nr "[...]" z dnia "[...]". W ocenie organu z ustalonego w sprawie stanu faktycznego wynika jednoznacznie, że podmiot wykonujący przewóz drogowy dopuścił się naruszenia art. 92a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym poprzez naruszenie warunków określonych w zezwoleniu. Odwołanie od ww. decyzji wniósł M. M.. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym, poprzez wszczęcie postępowania wyjaśniającego i wymierzenie kary pieniężnej, pomimo, że odwołujący nie miał wpływu na powstanie naruszenia, gdyż nastąpiło to wskutek zdarzeń i okoliczności, których nie mógł przewidzieć oraz art. 7 Kpa poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Wskazano, że kierowcę do wcześniejszego zatrzymania pojazdu na przystanku skłoniła niska temperatura powietrza (-20 OC), na którą narażeni byli oczekujący na autobus. W ocenie skarżącego ujawnione podczas kontroli naruszenie stanowiło zdarzenie incydentalne, wykonane przez kierowcę bez jakichkolwiek konsultacji z odwołującym. Ponadto zatrzymanie pojazdu na przystanku wcześniej niż to przewidywał rozkład jazdy pozostało bez szkody dla interesów pozostałych przedsiębiorców wykonujących przewozy na tej samej linii oraz dla bezpieczeństwa pasażerów. Po rozpatrzeniu odwołania Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia "[...]" utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podkreślił, że według art. 18b ust. 1 pkt 3 i 7 ustawy o transporcie drogowym przy wykonywaniu przewozu regularnego w krajowym transporcie drogowym wsiadanie i wysiadanie pasażerów odbywa się tylko na przystankach określonych w rozkładzie jazdy oraz zgodnie z warunkami przewozu osób, określonymi w zezwoleniu, o którym mowa w art. 18. Podkreślono, że na przewoźniku drogowym wykonującym przewozy regularne w krajowym transporcie drogowym ciąży obowiązek zatrzymywania się na każdym przystanku, który został wskazany w rozkładzie jazdy podanym do publicznej wiadomości na tych przystankach. Tym samym wsiadanie i wysiadanie pasażerów odbywa się wyłącznie na przystankach wskazanych w rozkładzie jazdy. Ponadto wskazano, że przewóz osób powinien być wykonywany nie tylko przy użyciu tej samej liczby pojazdów, ale także tych samych pojazdów, które zostały zgłoszone przez przedsiębiorcę do danego zezwolenia. Organ skonkludował, że naruszenie polegające na wykonywaniu przewozu regularnego z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu, zaświadczeniu na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego albo potwierdzeniu zgłoszenia przewozu w publicznym transporcie zbiorowym dotyczących: ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków, sankcjonowane jest karą pieniężną w wysokości 3000 (słownie: trzy tysiące) złotych, zgodnie z lp. 2.2.3 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. Skargę na ww. decyzję wywiódł M. M., wnosząc o uchylenie decyzji zapadłych w obydwu instancjach. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: - art. 48, art. 55 ust. 1 pkt. 5 oraz art. 70 ust. 1 a ustawy o transporcie drogowym z dnia 6 września 2001 r. przez ich niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, że kontrola wykonywania przewozu osób obejmować może zdarzenia mające miejsce przed rozpoczęciem wykonywania przewozu; - art. 92 a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym w zw. z art. 18 b ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o transporcie drogowym poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji nakładającej karę pieniężną za wykonywanie przewozu regularnego z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu, mimo że zachowanie pracownika skarżącego, będące podstawą do ustalenia odpowiedzialności skarżącego, nie wchodziło w zakres wykonywania przewozu i nie stanowiło pogwałcenia przepisów ustawy; - art. 80 kpa poprzez dowolną ocenę zgromadzonych dowodów i uznanie, że pracownik skarżącego naruszył warunki przewozu regularnego wskazane w posiadanym przez skarżącego zezwoleniu w trakcie wykonywania kursu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269 ze zmianami). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 14 marca 2012 r., poz. 270 – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a.) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie zostało podjęte zgodnie z przepisami obowiązującego prawa. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2013r., poz. 1414). Zgodnie z art. 18 ust. 1 i art. 20 ust. 1 tej ustawy, wykonywanie przewozów regularnych wymaga uzyskania zezwolenia, w którym określa się w szczególności: warunki wykonywania przewozów, przebieg trasy przewozów, w tym miejscowości, w których znajdują się miejsca początkowe i docelowe przewozów, a także miejscowości, w których znajdują się przystanki. Załącznikiem do zezwolenia jest obowiązujący rozkład jazdy (art. 20 ust. 1a ustawy). W myśl art. 18b ust. 1 ustawy przewozy regularne w krajowym transporcie drogowym wykonywane są według następujących zasad: rozkład jazdy jest podawany do publicznej wiadomości przez ogłoszenia na wszystkich wymienionych w rozkładzie jazdy przystankach lub dworcach autobusowych (pkt 2), wsiadanie i wysiadanie pasażerów odbywa się tylko na przystankach określonych w rozkładzie jazdy (pkt 3), zgodnie z warunkami przewozu osób, określonymi w zezwoleniu. Stosownie zaś do treści art. 18b ust. 2 ustawy, podczas wykonywania przewozów regularnych zabrania się korzystania z przystanków, na których nie została zamieszczona informacja o realizowanym rozkładzie jazdy zawierająca także nazwę, adres siedziby przewoźnika i numer telefonu przewoźnika lub niezgodnie z podanymi w tej informacji dniami i godzinami odjazdów (pkt 2), a także zabierania i wysadzania pasażerów poza przystankami określonymi w rozkładzie jazdy (pkt 3) oraz naruszania warunków przewozu osób określonych w zezwoleniu (pkt 5). Warunków określonych w zezwoleniu nie stosuje się jedynie w przypadku wystąpienia niezależnych od przedsiębiorcy okoliczności uniemożliwiających wykonywanie przewozów zgodnie z określonym w zezwoleniu przebiegiem trasy przewozów, w szczególności awarii sieci, robót drogowych lub blokad drogowych, z tym że jeżeli te okoliczności trwają dłużej niż 14 dni, właściwy organ wyda na wniosek przedsiębiorcy decyzję w sprawie odstąpienia od warunków określonych w zezwoleniu (art. 20a ust. 1 i 2). Z treści przytoczonych przepisów wynika, że z woli ustawodawcy pojazd wykonujący transport regularny osób może zatrzymywać się tylko na przystankach określonych w rozkładzie jazdy i tylko w tym miejscach może zabierać i wysadzać pasażerów. W zezwoleniu na wykonywanie transportu drogowego określa się bowiem miejscowości, w których znajdują się przystanki (art. 20 ust. 1 pkt 3 ustawy). Przystanki to przeznaczone do wsiadania i wysiadanie pasażerów i określone w rozkładzie jazdy (art. 18b ust. 1 pkt 3 ustawy) miejsca zatrzymania się uprawnionego pojazdu transportu publicznego, oznaczone odpowiednimi znakami drogowymi (art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908, z późn. zm.), z informacją o rozkładzie jazdy (art. 18b ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym), w tym m.in. o godzinach odjazdów środków transportowych. Wsiadanie i wysiadanie pasażerów odbywa się zatem, stosownie do art. 18b ust. 1 pkt 3 ww. ustawy, na tak oznaczonych i wyposażonych przystankach. Poza wyznaczonymi przystankami obowiązuje określony w art. 18b ust. 2 pkt 3 ustawy zakaz zabierania i wysadzania pasażerów. Określenie w zezwoleniu miejscowości, w których znajdują się przystanki, oznacza więc, że przewoźnik jest uprawniony do zabierania i wysadzania pasażerów wyłącznie na oznaczonych i wyposażonych we wskazany sposób przystankach i obowiązuje go zakaz zabierania i wysadzania pasażerów w innych miejscach. Zabieranie zatem pasażerów poza przystankami, narusza warunki określone w zezwoleniu, wynikające z regulacji ustawy o transporcie publicznym i odpowiada naruszeniu określonemu pod lp. 2.2 pkt 3 załącznika do ustawy o transporcie drogowym. Konsekwencje niezastosowania się do obowiązków wynikających z przytoczonych przepisów przewiduje przepis art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, który stanowi, że kto wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy lub przepisów enumeratywnie wymienionych w pkt 1 - 8 ustawy podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 15.000 złotych, z tym że, stosownie do przepisu art. 92 ust. 2 ww. ustawy, suma kar pieniężnych nałożonych podczas jednej kontroli w siedzibie przedsiębiorcy nie może przekroczyć kwoty 30.000 zł. Wykaz tych naruszeń oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik do ustawy (art. 92 ust. 4 ustawy). Ten ostatni zaś, pod lp. 2.2 pkt 3 sankcjonuje karę pieniężną w wysokości 3.000 zł za działanie polegające właśnie na wykonywaniu transportu drogowego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu, a dotyczących wyznaczonych przystanków. Przesłanką poniesienia powyższej odpowiedzialności administracyjnej jest zatem stwierdzenie przez właściwy organ nieprzestrzegania przez wykonującego transport warunków określonych w zezwoleniu co do wyznaczonych przystanków. W tym miejscu należy podkreślić, że kary pieniężne, o jakich mowa w art. 92 i art. 93 ustawy, nakładane są na przedsiębiorcę, a nie na kierowcę, a celem ich jest zapewnienie należytego wykonywania działalności gospodarczej w postaci świadczenia przewozów drogowych i zagwarantowanie bezpieczeństwa innym uczestnikom ruchu drogowego. Mają więc one przede wszystkim znacznie prewencyjne, a nie represyjne (tak jak w prawie karnym) i są narzędziem prawnym do przymuszenia przewoźników do respektowania określonych w ustawie nakazów i zakazów. Kara pieniężna jako instrument władztwa administracyjnego nie jest konsekwencją dopuszczenia się czynu zabronionego, lecz skutkiem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem, co sprawia, że ocena stosunku sprawy do czynu nie mieści się w reżimie tej odpowiedzialności. Wina i stopień zawinienia nie są zatem przesłankami nałożenia kary pieniężnej. W związku z tym badanie świadomości i stosunku podmiotu do danego naruszenia prawa jest co do zasady bez znaczenia dla możliwości wymierzenia omawianej kary (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie VI SA/Wa 91/06, publ. www.nsa.gov.pl). Z powyższego wynika, że odpowiedzialność administracyjna przedsiębiorców na podstawie ustawy o transporcie drogowym ma charakter odpowiedzialności obiektywnej i jako taka obciąża podmiot wykonujący transport drogowy w sytuacji gdy wystąpił zakazany przez ustawę skutek. Na zasadzie wyjątku ustawodawca przewidział jednak sytuacje w których odpowiedzialność administracyjna przewoźnika za stwierdzone naruszenie prawa zostaje wyłączona. Sytuacje te wyraźnie określone zostały w przepisach art. 92a ust. 4 i w art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym. Zgodnie z pierwszym ze wskazanych przepisów, postępowania administracyjnego wobec przedsiębiorcy nie wszczyna się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wskazują, że podmiot wykonujący przewóz nie miał wpływu na powstanie naruszenia. Przepis art. 93 ust. 7 stanowi zaś, że w sytuacji, gdy naruszenie przepisów nastąpiło wskutek zdarzeń lub okoliczności, których podmiot wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć, właściwy organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej. Przesłanką jednak zastosowania powyższych przepisów, stanowiących wyjątek od zasady ponoszenia odpowiedzialności przez przewoźnika za stwierdzone naruszenia, jest wykazanie przez przedsiębiorcę, że w konkretnej sprawie miały miejsce takie właśnie okoliczności, tj. że przewoźnik nie miał wpływu na powstanie naruszenia lub, że wystąpiły zdarzenia których nie mógł przewidzieć. To bowiem on wywodzi skutki prawne z nich wynikające, i to zatem na nim spoczywa ciężar wykazania tych okoliczności i udowodnienia okoliczności objętych ich hipotezą. Takich okoliczności w rozpoznawanej sprawie strona nie udowodniła (vide: wyrok WSA we Wrocławiu z 23 stycznia 2013r., III SA/Wr 545/12). W sprawie jest bezsporne, że podczas wykonywania przewozu regularnego, naruszone zostały warunki zezwolenia. Z akt administracyjnych sprawy bezsprzecznie wynika bowiem, że dnia "[...]" w miejscowości A na przystanku przy ul. A zatrzymano do kontroli pojazd marki A o nr rej. "[...]" Pojazdem kierował I. K., który wykonywał regularny przewóz osób w imieniu przedsiębiorcy M. M. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą A. Podczas kontroli na podstawie okazanego przez kierowcę rozkładu jazdy, ważnego od dnia 29 sierpnia 2012 r. stwierdzono, że przewóz osób jest wykonywany z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu, gdyż kierowca powinien odjechać z przystanku przy dworcu kolejowym o godz. 9:00, podczas gdy funkcjonariusze Inspekcji Transportu Drogowego, oczekując od godz. 8:35 do godz. 9:00 dnia 21 stycznia 2013 r., nie spostrzegli żadnego odjeżdżającego autobusu. Ponadto jak ustalono kierowca zabierał już pasażerów o godz. 8:44 z przestanku przy ul. A. w A., o czym świadczy dowód w postaci kserokopii sprzedanego biletu. W związku z zaistniałą sytuacją po zakończeniu przez kierowcę kursu w miejscowości B przeprowadzono czynności kontrolne. Przebieg kontroli utrwalono protokołem nr "[...]" z dnia "[...]" (akta adm., k – 4-6). Faktu naruszenia rozkładu jazdy co do wyznaczonego przystanku nie kwestionuje nawet sam kierowca kierujący w tym czasie autobusem. Wskazał on jedynie, że odstępstwo od wyznaczonego przystanku miało charakter wyjątkowy i spowodowane było chęcią pomocy zmarzniętym pasażerom. Przyczyny podane przez kierowcę nie mają jednak żadnego znaczenia, ponieważ przytoczone przepisy mają charakter bezwzględnie obowiązujący, a jak już wspomniano odpowiedzialność przewoźnika może być wyłączona w ściśle określonych regulacjami prawnymi, przypadki te zaś nie zaistniały na gruncie rozpoznawanej sprawy. Ponadto skarżący nie może bronić się skutecznie, podnosząc, że nie miał wpływu na zachowanie pracownika. Słusznie podniósł organ odwoławczy za wyrokiem WSA w Bydgoszczy z dnia 2 czerwca 2011r., II SA/Bd 384/11, że przedsiębiorca, któremu udzielone zostało zezwolenie na wykonywanie regularnych przewozów w krajowym transporcie drogowym odpowiada za wszystkie aspekty dotyczące prowadzonej działalności gospodarczej polegającej na wykonywaniu przewozów w ramach posiadanego zezwolenia, a więc zarówno za zmianę trasy przez kierowców, za zatrzymywanie się kierowców poza przystankami - w miejscach nieprzeznaczonych do wsiadania i wysiadania pasażerów, za zatrzymywanie się przez kierowców na przystankach nieobjętych rozkładem jazdy oraz za naruszanie przez kierowców - swoich pracowników w inny sposób obowiązującego rozkładu jazdy, nawet jeśli pobudki ich postępowania były szlachetne. Tylko gdy zajdą okoliczności wymienione w art. 20 a ust. 1 ustawy (to jest niezależnie od przedsiębiorcy, uniemożliwiające przestrzeganie zezwolenia, takie jak np. awaria sieci, roboty drogowe, blokady drogowe) możliwe jest odstępstwo od warunków określonych w zezwoleniu. Takie okoliczności nie zaszły jednak na gruncie niniejszej sprawy. Zarzuty skargi są zatem w ocenie Sądu zupełnie bezpodstawne. Natomiast jako pewnego rodzaju nieporozumienie uznać można zarzut dotyczący niemożności nałożenia kary z uwagi na to, że kierowca kurs rozpoczął wcześniej niż powinien nadto opuszczając pierwszy przystanek. W ocenie sądu już tylko samo przyznanie tego faktu przez skarżącego skutkować musi stwierdzeniem, że kara wobec niego nałożona została zasadnie. Organy w przeprowadzonym postępowaniu dowodowym działały zgodnie z wymogami z art. 7, art. 77 ust. 1 i art. 80 k.p.a. i w żadnym wypadku nie naruszyły zasady swobodnej oceny dowodów. Dokonały też właściwej interpretacji i wykładni mających zastosowanie w sprawie przepisów ustawy o transporcie drogowym. Biorąc powyższe pod uwagę, na mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę jako bezzasadną, należało oddalić.