II SA/Ol 42/07

- WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 6 marca 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Hanna Raszkowska (spr.) Asesor WSA Irena Szczepkowska Protokolant Lech Ledwożyw po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2007 roku sprawy ze skargi J. R. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia "[...]" roku nr "[...]" w przedmiocie zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji, 2/ orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Po wszczęciu postępowania w sprawie prawidłowego oznaczenia gruntów znajdujących się na działce nr "[...]" położonej w obrębie "[...]" , gm. "[...]" stanowiącej własność J. R., Starosta "[...]" decyzją z dnia "[...]" roku, znak "[...]" w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu "[...]", gm. "[...]" na działce nr "[...]" wprowadził następujące zmiany – dotychczasowy użytek gruntowy BRV – grunty rolne zabudowane – nakazał zmienić na B – tereny mieszkaniowe. W uzasadnieniu organ stwierdził, że podczas weryfikacji oznaczeń użytków gruntowych stwierdzono, że przedmiotowa działka nie stanowi użytków rolnych i należy ją oznaczyć literą B, gdyż jest zabudowana, nie wchodzi w skład gospodarstwa rolnego w rozumieniu przepisów ustawy o podatku rolnym, zabudowania nie są zajęte na prowadzenie działalności rolnej. Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez J. R., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia "[...]" roku, znak "[...]" utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy stwierdził, że przedmiotowa działka nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta "[...]". Zgodnie ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta i Gminy "[...]", uchwalonym Uchwałą nr "[...]" Rady Miejskiej w "[...]" z dnia "[...]" roku, teren jest położony w obszarze śródmiejskim oznaczonym symbolem A.1 o funkcji mieszkaniowo-usługowej. Natomiast do terenów mieszkaniowych, wg definicji zawartej w Załączniku Nr 6 do Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 roku w sprawie ewidencji gruntów i budynków, zalicza się grunty, niewykorzystywane do produkcji rolniczej i leśnej, zajęte pod budynki mieszkalne, urządzenia funkcjonalne związane z budynkami mieszkalnymi, a także ogródki przydomowe i oznacza się je symbolem B (§ 68 ust. 3 pkt 1 cyt. rozporządzenia). Organ zwrócił również uwagę, że przedmiotowa działka nie wchodzi w skład gospodarstwa rolnego w rozumieniu przepisów Ustawy z dnia 15 listopada 1984 roku o podatku rolnym i nie jest użytkowana rolniczo. Na powyższą decyzję J. R. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie domagając się jej uchylenia i decyzji ją poprzedzającej oraz przywrócenia dotychczasowej nazwy działki – użytki rolne zabudowane. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że przedmiotowa działka została zabudowana w latach 30-tych ubiegłego wieku i nie była wyłączona z produkcji roślinnej gruntów rolnych. Działka w połowie jest zabudowana, a pozostała część jest użytkowana rolniczo jako ogród warzywny i ogródek kwiatowy. Dokonane zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków dotychczasowego użytku – grunty rolne zabudowane (B/RV) na tereny mieszkaniowe (B), spowodowały znaczne podwyższenie podatku od nieruchomości. W odpowiedzi Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o oddalenie skargi podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 1 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) wojewódzki sąd administracyjny właściwy jest do kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Decyzja taka jest zgodna z prawem, jeżeli odpowiada przepisom prawa materialnego i procesowego. W związku z tym usunięcie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego może nastąpić tylko wówczas, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organy naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 cyt. ustawy. W przedmiotowej sprawie istnieją podstawy do stwierdzenia takiego naruszenia. Do prowadzenia i aktualizowania ewidencji gruntów i budynków zobowiązany jest starosta. Obowiązek ten wynika z przepisów art. 22 i 23 Ustawy z dnia 17 maja 1989 roku Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz.U. z 2005 roku, nr 240, poz. 2027 ze zm.) oraz § 44 i następnych rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 roku w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. nr 38, poz. 454). Zgodnie z § 45 ust. 1 powyższego rozporządzenia aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. Przepis art. 23 Ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne przewiduje, że dokumentami, które stanowią podstawę wpisów w tej ewidencji są odpisy prawomocnych decyzji i orzeczeń oraz odpisy aktów notarialnych, z których wynikają zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków, przesłane staroście przez właściwe organy, sądy i kancelarie notarialne. Ponadto, na podstawie § 46 ust. 2 pkt 2-4 cyt. rozporządzenia, starosta z urzędu uwzględnia zmiany wynikające również z opracowań geodezyjnych i kartograficznych, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian danych ewidencyjnych, dokumentacji architektoniczno-budowlanej gromadzonej i przechowywanej przez organy administracji publicznej oraz ewidencji publicznych prowadzonych na podstawie innych przepisów. Należy zauważyć, że dopuszczenie przez prawodawcę prowadzenia i aktualizacji ewidencji gruntów i budynków na podstawie wielu różnorodnych źródeł danych nie jest równoznaczne z możliwością dokumentowania danych i ich zmiany przy użyciu dowolnego źródła. Zatem za niedopuszczalne należy uznać m.in. zastępowanie odpisów prawomocnych decyzji i orzeczeń oraz odpisów aktów notarialnych, o których mowa w art. 23 Ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, danymi uzyskanymi na podstawie innych dokumentów. Dopuszczenie takiej możliwości oznaczałoby naruszenie właściwości zastrzeżonej dla organów administracji publicznej, sądów i notariuszy w sprawach określonego rodzaju przez nieuzasadnione dokumentowanie danych należących do kompetencji tych podmiotów przez inne organy lub podmioty (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 grudnia 2004 roku, 3 II SA/Wr 1996/03, niepubl.). W rozpatrywanej sprawie organy obu instancji na podstawie zapisów Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta i Gminy "[...]", uchwalonym Uchwałą nr "[...]" Rady Miejskiej w "[...]" z dnia "[...]" roku, zgodnie z którymi nieruchomość skarżącego jest położona w obszarze śródmiejskim oznaczonym symbolem A.1 o funkcji mieszkaniowo-usługowej przyjęły, że nieruchomość ta, dotychczas oznaczona jako grunty rolne zabudowane, powinna być oznaczona symbolem B - tereny mieszkaniowe. Tego stanowiska nie można podzielić. Jak już wyżej wykazano, aby dokonać wpisu w ewidencji gruntów lub jego zmiany, zmiany muszą być udokumentowane w sposób określony w powołanych wyżej przepisach. Jednakże żadna ze wskazanych regulacji prawnych nie przewiduje możliwości wprowadzenia zmian do bazy danych ewidencyjnych tylko na podstawie zapisów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W rozpatrywanej sprawie brak jest zatem dokumentu, z którego wynikałoby, że rzeczywiście nieruchomość skarżącego została wyłączona z produkcji rolniczej. Należy również zauważyć, że legalne wyłączenie gruntu rolnego z produkcji rolniczej następuje w drodze decyzji właściwego miejscowo starosty zezwalającej na takie wyłączenie, wydanej w trybie przewidzianym w art. 11 Ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r., nr 121, poz. 1266 ze zm.) przed uzyskaniem przez inwestora pozwolenia na budowę oraz przed faktycznym wyłączeniem. Stwierdzenie natomiast przez właściwy organ, że dany grunt został faktycznie wyłączony z produkcji rolniczej niezgodnie z przepisami tej ustawy lub bez decyzji zezwalającej na wyłączenie skutkuje obowiązkiem wydania takiej decyzji z urzędu z jednoczesnym ustaleniem opłat z tytułu wyłączenia w wyższej wysokości na podstawie art. 28 ust. 1 i 2 Ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zatem z przepisów Ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wynika decyzyjny tryb wyłączenia gruntów rolnych z produkcji, zarówno w przypadku wyłączenia legalnego, jak i faktycznego, wbrew przepisom tej ustawy. Takie uregulowanie powoduje, że w przypadku ustalenia faktycznego wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolniczej, organy administracji właściwe w sprawach ochrony gruntów rolnych zobowiązane są do rozstrzygnięcia tej sprawy w drodze decyzji. W przedmiotowej sprawie organy na podstawie zapisów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy przyjęły, że nieruchomość skarżącego została wyłączona z produkcji rolniczej. Oparcie się w powyższym zakresie wyłącznie na zapisach studium, stanowi naruszenie Ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a w szczególności art. 28 ust. 1 lub 2. Bowiem stwierdzenie, że w stanie faktycznym sprawy nastąpiło wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej należy do kompetencji starosty i powinno nastąpić w drodze decyzji. Natomiast zapisy studium nie mogą zastąpić wydanej we właściwym trybie decyzji. Należy zwrócić uwagę, że studium określa jedynie politykę przestrzenną gminy. Z kolei przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze dokonuje się w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, które muszą być zgodne z ustaleniami studium, i to zaplanowane przeznaczenie gruntów jest dopiero podstawą do wyłączenia tych gruntów z produkcji rolniczej. Zatem organy przed dokonaniem zmian w ewidencji gruntów i budynków powinny przeprowadzić postępowanie w celu ustalenia, czy w przedmiotowej sprawie miało miejsce wyłączenie nieruchomości skarżącego z produkcji rolniczej. Dopiero wydana w tej sprawie decyzja będzie mogła stanowić podstawę do ewentualnego dokonania zmian w ewidencji. Natomiast rozstrzygnięcie sprawy w powyższym zakresie wyłącznie w oparciu o zapisy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy narusza przepisy art. 22 i 23 Ustawy Prawo geodezyjne i Kartograficzne, § 44 i następne rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 roku w sprawie ewidencji gruntów i budynków oraz art. 11 i 28 ust. 1 i 2 Ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) Ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji z powodu wydania ich z naruszeniem przepisów prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy oraz na mocy art. 152 powyższej ustawy orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się wyroku.