II SA/Ol 421/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Osipuk Sędziowie Sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) Asesor WSA Grzegorz Klimek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 września 2025 r. sprawy ze skargi R. R., A. R., D. O. i A. B. na postanowienie Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wstrzymania budowy obiektu tymczasowego 1/ uchyla zaskarżone postanowienie; 2/ zasądza od Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących solidarnie kwotę 648 zł (sześćset czterdzieści osiem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "WINB"), po rozpoznaniu zażalenia A. R., R.R., A. B., D. O. – współwłaścicieli działki nr [...] obr. [...] S., gm. R. (dalej: "strona skarżąca"), utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Giżycku (dalej: "PINB", "organ I instancji") z dnia [...] r. wstrzymujące budowę obiektu tymczasowego – kontenera o wymiarach 2,4 m x 6,0 m i wysokości 2,66 m usytuowanego na bloczkach betonowych na działce nr [...], obr. [...] S., gm. R. (dalej: "działka nr [...]"). W uzasadnieniu wyjaśniono, że po przeprowadzeniu przez PINB w dniu 19 września 2024 r. kontroli na działce nr [...] ustalono, iż znajdują się na niej 4 obiekty tymczasowe – m.in. kontener o wymiarach 2,4 m x 6,0 m i wysokości 2,66 m usytuowany na bloczkach betonowych. Współwłaściciele działki obecni podczas kontroli nie przedstawili dokumentów potwierdzających legalność posadowienia przedmiotowego obiektu budowlanego. Po wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie, w piśmie z dnia 1 października 2024 r. strona skarżąca wskazała, iż wszystkie budynki zlokalizowane na działce nr [...] są budynkami tymczasowymi przeznaczonymi do użytkowania na czas prowadzenia robót związanych z infrastrukturą - po ich ukończeniu zostaną zabrane. W dniu 22 października 2024 r. PINB przeprowadził kolejne czynności kontrole, które wykazały dalsze pozostawanie 4 obiektów tymczasowych na działce nr [...] - m.in. przedmiotowego kontenera. W tej sytuacji organ I instancji postanowieniem z dnia [...] r. wstrzymał w trybie art. 48 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2025 r., poz. 418) – dalej: "p.b.", budowę obiektu tymczasowego – ww. kontenera. W uzasadnieniu PINB wyjaśnił, że wybudowanie przedmiotowego obiektu tymczasowego w postaci kontenera wymagało uprzedniego zgłoszenia do organu architektoniczno-budowlanego. Naruszenie tego obowiązku obligowało organ nadzoru budowlanego do wdrożenia procedury legalizacyjnej w trybie art. 48 p.b. Ponadto PINB powiadomił stronę skarżącą o możliwości złożenia wniosku o legalizację ww. obiektu budowlanego oraz o wysokości opłaty legalizacyjnej (w przypadku przedłożenia dokumentów legalizacyjnych) lub wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu w przypadku braku legalizacji. WINB, po otrzymaniu zażalenia strony skarżącej i analizie akt sprawy, zlecił organowi I instancji uzupełnienie materiału dowodowego. W dniu 25 kwietnia 2025 r. wpłynęły akta uzupełnionego materiału dowodowego, z którego wynikało, iż: 1. działka nr [...] nie jest objęta pozwoleniem na budowę, a jedynie zgłoszeniem budowy/instalacji szczelnego zbiornika na nieczystości ciekłe-szambo betonowe o pojemności 10m3 (zgłoszenie z dnia 27 sierpnia 2024 r.), które ma służyć obsłudze dwóch budynków rekreacji indywidulnej na działce [...]; 2. Burmistrz Miasta i Gminy R. decyzją z dnia [...] r. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji dot. budowy dwóch budynków rekreacji indywidualnej na części działki nr [...]; 3. Starosta Giżycki decyzją z dnia [...] r. zgłosił sprzeciw wobec zgłoszenia strony skarżącej z dnia 24 lipca 2024 r. dotyczącego budowy dwóch budynków rekreacji indywidualnej o konstrukcji stalowej na działce [...]; 4. PINB podczas oględzin w dniu 1 kwietnia 2025 r. ustalił, iż oba obiekty tymczasowe - typu kontener o wymiarach 2,4m x 6,0 m i wysokości 2,66 m, pełnią funkcję magazynową; 5. strona skarżąca oświadczyła do protokołu kontroli z dnia 1 kwietnia 2025 r., że roboty rozpoczęły się w czerwcu 2024 r. – wykonano ogrodzenie i ustawiono 4 kontenery; przedmiotowy obiekt - typu kontener służy jako budynek socjalny dla ekipy budowlanej wykonującej ogrodzenie, nasadzenia i instalację nawadniającą, która będzie podłączona do planowanej studni; nie zostały jeszcze wykonane szambo oraz studnia, do których będzie podłączony ww. obiekt. WINB podzielając stanowisko organu I instancji wyjaśnił, że prawidłowo została dokonana kwalifikacja prawna przedmiotowego obiektu jako obiektu tymczasowego w postaci kontenera, którego budowa/posadowienie na okres do 180 dni - wymagała uprzedniego skutecznego zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej (zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 7 p.b.). Naruszenie powołanego obowiązku obligowało PINB do wdrożenia procedury z art. 48 ust. 1 p.b. WINB wskazał również, że ww. kontener nie mógł zostać zakwalifikowany jako zaplecze budowy, na podstawie art. 29 ust. 2 pkt 21 p.b. Działka, która nie jest objęta pozwoleniem na budowę, nie stanowi terenu budowy. Nie można bowiem uznać, aby zgłoszenie z dnia 27 sierpnia 2024 r. złożone przez stronę skarżącą dotyczące instalacji gotowego szczelnego zbiornika na nieczystości ciekłe-szambo betonowe, które ma służyć obsłudze dwóch budynków rekreacji indywidulnej na działce [...], w sytuacji wydania decyzji Starosty z dnia [...] r. wnoszącej sprzeciw wobec zgłoszenia strony skarżącej z dnia 24 lipca 2024 r. (dotyczącego budowy dwóch budynków rekreacji indywidualnej o konstrukcji stalowej na działce nr [...]) miałoby zostać zakwalifikowane jako zaplecze budowy. W ocenie WINB, wykonanie 4 obiektów tymczasowych (w tym 2 kontenerów o wymiarach 2,4m x 6,0m wysokości 2,66 m) nie stanowi zaplecza budowy dla realizacji szamba czy wykonania oświetlenia lub zagospodarowania terenu nasadzeniami. Na powyższe postanowienie skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie domagając się jego uchylenia. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie: - art. 6, art. 7, art. 77, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.) - dalej: "k.p.a.", poprzez brak wszechstronnego zbadania sprawy, pominięcie okoliczności zawartych w aktach sprawy (m.in. oświadczeń strony skarżącej, dokumentacji fotograficznej) i błędne przyjęcie, że budowa tymczasowego obiektu – kontenera wymagała wcześniejszego skutecznego zgłoszenia, jak również uznanie, iż zgłoszenie z dnia 27 sierpnia 2024 r. dotyczące instalacji gotowego szczelnego zbiornika na nieczystości ciekłe-szambo betonowe nie stanowi zaplecza budowy; - art. 8 § 1 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej w związku z brakiem rzetelnego ustalenia stanu faktycznego; - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwego rozstrzygnięcia organu I instancji; - art. 29 ust. 1 pkt 7 p.b. poprzez ustalenie, że posadowiony na działce strony skarżącej kontener stanowi tymczasowy obiekt budowlany w rozumieniu tego przepisu; - art. 29 ust. 1 pkt 7 p.b. poprzez przyjęcie, że ww. kontener nie jest obiektem położonym na terenie budowy; - art. 48 ust. 1 pkt 2 p.b. poprzez przyjęcie, że posadowienie na działce strony skarżącej kontenera wymaga zgłoszenia lub pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu strona skarżąca podniosła, że wobec zgłoszenia z dnia 27 sierpnia 2024 r. dotyczącego instalacji gotowego szczelnego zbiornika na nieczystości ciekłe-szambo betonowe o pojemności 10m3, które ma służyć obsłudze dwóch budynków rekreacji indywidulnej na działce [...], nie został złożony sprzeciw uprawnionego organu. Strona skarżąca wyjaśniła, że ww. kontener stanowi zaplecze budowy dla realizacji szamba, jak również wykonania oświetlenia i zagospodarowania terenu nasadzeniami. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. – zwanej dalej: "p.p.s.a."). Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Na wstępie należy wyjaśnić, że Sąd orzekał w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie, jednak z innych przyczyn niż w niej wskazane. Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie WINB z dnia [...] r. utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji z dnia [...] r. o wstrzymaniu budowy obiektu tymczasowego – kontenera o wymiarach 2,4 m x 6,0 m i wysokości 2,66 m usytuowanego na bloczkach betonowych na działce należącej do strony skarżącej oraz informujące o możliwości i zasadach legalizacji samowoli budowlanej. W sprawie nie jest sporne, że strona skarżąca nie dokonała zgłoszenia zamiaru budowy przedmiotowego obiektu ani nie uzyskał pozwolenia na jego budowę. Niesporne jest również, iż działka nr [...] nie jest objęta pozwoleniem na budowę, a jedynie zgłoszeniem budowy/instalacji szczelnego zbiornika na nieczystości ciekłe-szambo betonowe o pojemności 10m3 (zgłoszenie z dnia 27 sierpnia 2024 r.). Natomiast kwestią sporną jest, czy przed posadowieniem na działce ww. kontenera należało dokonać zgłoszenia albo uzyskać pozwolenie na budowę, czy, jak podnosi strona skarżąca, przedmiotowy kontener można uznać za zaplecze budowy dla instalacji gotowego szczelnego zbiornika na nieczystości ciekłe - szambo na działce [...]. Kwestia ta ma istotny wpływ na sytuację prawną strony skarżącej jako sprawcy samowoli budowlanej, a przez to również na wynik sprawy. Materialnoprawną podstawą wydanych przez organy obu instancji postanowień stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w szczególności art. 48 p.b. Zgodnie z brzmieniem ust. 1 przywołanej regulacji, organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. W postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (ust. 3). Na postanowienie o wstrzymaniu budowy przysługuje zażalenie (ust. 4). Postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy (ust. 5). Regulacja skutków samowoli budowlanych jest konsekwencją obowiązującej w Prawie budowlanym generalnej zasady, wyrażonej w art. 28, przewidującej, że roboty budowlane można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę, z wyjątkami przewidzianymi w art. 29-31. Mając to na uwadze stwierdzić trzeba, że warunkiem zainicjowania postępowania legalizacyjnego jest stan faktyczny konkretnej sprawy, z którego wynika, że inwestor pomimo obowiązku nie dokonał zgłoszenia bądź nie uzyskał pozwolenia na budowę obiektu, dopuszczając się tym samym samowoli budowlanej. W tej sytuacji najistotniejszą kwestią jest kwalifikacja prawnobudowlana samowolnej zabudowy i ocena jej z punktu widzenia wymogów Prawa budowlanego. Należy zauważyć, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 7 p.b., pozwolenia na budowę nie wymaga budowa tymczasowych obiektów budowlanych, nie połączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż w okresie 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Jak słusznie zauważył WINB, z treści tego przepisu wynika, że nie wymaga pozwolenia na budowę, a jedynie zgłoszenia budowa obiektu tymczasowego, o którym mowa w art. 3 pkt 5 p.b., przeznaczonego do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidzianego do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiektu budowlanego nie połączonego trwale z gruntem, m.in. takiego jak strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, barakowozy, obiekty kontenerowe, którego termin użytkowania w miejscu ustawienia (montażu) nie przekroczy 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Jeśli natomiast tymczasowy obiekt budowlany będzie użytkowany w miejscu ustawienia (montażu) w okresie dłuższym niż 180 dni, to budowa takiego obiektu wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę. W rozpoznawanej sprawie strona skarżąca nie dokonała zgłoszenia do organu architektoniczno-budowlanego budowy obiektu tymczasowego – kontenera, a zatem zasadnie organ I instancji wszczął postępowanie w sprawie samowolnej budowy przedmiotowego obiektu i następnie wydał postanowienie o wstrzymaniu budowy ww. kontenera na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 2 p.b. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy przez organ II instancji. Jednak w zaskarżonym postanowieniu WINB nie wskazał dokładnie, którego obiektu dotyczy wstrzymanie budowy. Na działce skarżących znajdują się 4 obiekty budowlane, w tym dwa z nich mają takie wymiary jak podane w zaskarżonym rozstrzygnięciu – tj. 2,4 m x 6,0 m i wysokości 2,66 m. Brak konkretnego wskazania, którego obiektu dotyczy zaskarżone postanowienia uniemożliwia wykonanie postanowienia o wstrzymaniu budowy oraz stanowi naruszenie art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy. Obowiązkiem organu administracji, wynikającym z zawartej w art. 7 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej, jest bowiem dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, zaś obowiązek ten jest realizowany dzięki nakazowi zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia przez organ administracji całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.). Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.), mając na uwadze wysokość wpisu, opłaty skarbowe od pełnomocnictwa oraz koszty zastępstwa prawnego.