II SA/Ol 423/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) sędzia WSA Katarzyna Matczak Protokolant sekretarz sądowy Marta Kudła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi G. P. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego uchyla zaskarżoną decyzję. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że decyzją "[...]" r., nr "[...]", Komendant Powiatowy Policji: 1. przyznał G. P. (dalej jako: "skarżący") równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego od dnia 6 września 2018 r. w wysokości określonej w § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1130 ze zm., dalej jako: "rozporządzenie"); 2. odmówił przyznania prawa do przedmiotowego świadczenia za okres od 23 lipca 2010 r. do 5 września 2018 r. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że skarżący jest funkcjonariuszem KPP w służbie stałej od 23 lipca 2010 r. Z wnioskiem o przyznanie przedmiotowego świadczenia wystąpił 6 września 2018 r. Komendant przyznał, że skarżący spełniał przesłanki do przyznania świadczenia od 23 lipca 2010 r. Jednak przyjął jako dzień powstania uprawnienia, dzień złożenia oświadczenia mieszkaniowego, tj. 6 września 2018 r. Wskazał, że wydana decyzja ma charakter konstytutywny, tzn. dopiero na podstawie tej decyzji powstaje prawo do równoważnika pieniężnego. Oznacza to, że prawo do przedmiotowego świadczenia nie może powstać za okres wsteczny. Organ I instancji podkreślił, że przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie następuje z mocy prawa, ale na podstawie decyzji administracyjnej, która może być wydana wówczas, gdy policjant złoży stosowny wniosek. Brak wniosku powoduje, że prawo do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego nie powstaje. Nie mają prawnego znaczenia motywy, z powodu których policjant nie składa wniosku, mimo że spełnia ustawowe przesłanki do jego otrzymania. Wniosek taki może być złożony w każdym czasie, ale zawsze będzie dotyczył sytuacji na przyszłość. W wyniku rozpatrzenia odwołania od powyższej decyzji, Komendant Wojewódzki Policji, decyzją z "[...]" r., nr "[...]", utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, podzielając w całości stanowisko i argumenty w niej wyrażone. Dodatkowo wskazał, że wprawdzie orzecznictwo sądów administracyjnych nie jest jednolite w kwestii charakteru zaskarżonej decyzji, to wskazana wyżej wykładnia stanowi utrwaloną praktykę rozstrzygania przez Komendanta Wojewódzkiego Policji spraw dotyczących przyznania prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Podniósł, że przepis art. 8 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego stanowi, iż organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Organ odwoławczy wyjaśnił, że mając na uwadze przepis art. 8 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, nie odstępuje od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw dotyczących przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego i podziela stanowisko organu I instancji, iż decyzja o przyznaniu prawa do przedmiotowego świadczenia ma charakter konstytutywny. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skarżący domagał się uchylenia decyzji wydanych w obu instancjach w zakresie kwestii spornej, tj. terminu, od którego przysługuje mu przedmiotowe świadczenie. Organom orzekającym zarzucił naruszenie: - art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że decyzja w sprawie równoważnika ma charakter konstytutywny; - art. 92 ust. 2 ustawy o Policji w zw. z § 1 ust. 1 i § 3 rozporządzenia, poprzez nieprawidłową wykładnię polegającą na pominięciu, że prawo do świadczenia powstaje z mocy prawa w dniu spełnienia faktycznych przesłanek; - art. 8 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez nienależyte wyjaśnienie podstaw rozstrzygnięcia i utrzymanie w mocy wadliwej decyzji; - art. 77 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez przyznanie nienależnych świadczeń w miejsce konstytutywnego świadczenia za brak lokalu, przez co nie ustalono wszystkich okoliczności faktycznych. W uzasadnieniu skarżący argumentował, że organy pomijają aktualne orzecznictwo w spornym zakresie. Wskazał m.in. na wyrok WSA w Olsztynie z 10 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 189/18. Wyjaśnił, że od początku służby stałej jego lokal, w którym zamieszkuje z żoną i trójką dzieci nie spełnia norm powierzchniowych. Przy badaniu składanego przez skarżącego oświadczenia mieszkaniowego, organ I instancji nie przeprowadził postępowania w należytym zakresie, skutkiem czego było wydawanie przez organ decyzji o przyznaniu uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i utrzymywanie skarżącego w przekonaniu, że za brak lokalu mieszkalnego równoważnik pieniężny nie należy się mu. Zarzucił, że organ I instancji pominął ustawowy obowiązek pomagania podmiotom, aby z powodu nieznajomości prawa nie ponosiły szkody. W odpowiedzi na skargę, pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że w ocenie organu administracji nie została naruszona w sprawie zasada ogólna pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, gdyż na utrwaloną praktykę strona może skutecznie powoływać się tylko wówczas, gdy organ odstępuje od niej przy ziszczeniu się dwóch przesłanek tj. rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym oraz odstępuje od tej praktyki bez uzasadnionej przyczyny. W przedmiotowej sprawie sytuacja taka nie wystąpiła, gdyż w analogicznych sprawach organy administracji podzielały pogląd odnośnie do konstytutywnego charakteru decyzji w sprawie równoważnika za brak lokalu. Potwierdzeniem powyższego było stanowisko przedstawione w wyroku WSA w Olsztynie z 12 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 950/13. Podkreślił, że skarżący w latach 2010 –2015 pobierał równoważnik za remont zajmowanego lokalu, nie kwestionował tego uprawnienia. Zgodnie z § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (t.j. Dz.U. z 2014 r. poz. 192 ze zm.) równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego nie przyznaje się jeżeli policjant otrzymuje równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego. W związku z powyższym obecnie przyznanie równoważnika za brak lokalu za lata wcześniejsze, za okres w którym był pobierany równoważnik za remont lokalu, a tym samym skutków społeczno-gospodarczych nie można zaakceptować z punktu widzenia wymagań praworządności. Na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2019 r.: - skarżący podtrzymał skargę. Wyjaśnił, że uprawnienie o które się ubiega powstało od dnia przejścia w służbę stałą. Przed 2018 r. nie składał wniosku o równoważnik pieniężny za brak lokalu. Oświadczył, że Komenda Policji w P. nie dysponuje mieszkaniami służbowymi dla policjantów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje w razie, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 tej ustawy stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 161). Zgodnie z jego brzmieniem policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Szczegółowe zasady dotyczące tego równoważnika reguluje cytowane rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Zgodnie z treścią § 3 rozporządzenia ustalenia uprawnień policjanta do otrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości dokonuje się na podstawie oświadczenia mieszkaniowego. Wynika z powyższego, że postępowanie w sprawie przyznania równoważnika wszczynane jest na wniosek po złożeniu przez funkcjonariusza oświadczenia, organ nie może zatem przyznać takiego równoważnika działając z urzędu. Organ rozpoznając taki wniosek bada uprawnienia funkcjonariusza pod kątem przesłanek do jego uzyskania, a przyznanie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego następuje w formie decyzji ( § 9 ust. 1 rozporządzenia). Art. 92 ust. 1 ustawy znajduje się w jej rozdziale 8 "Mieszkania funkcjonariuszy Policji". Z przyjętych w tym rozdziale rozwiązań wynika, że ustawodawca gwarantuje funkcjonariuszom Policji w służbie stałej pomoc w zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych. Zgodnie z art. 88 ust. 1 ustawy policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Potrzeby mieszkaniowe funkcjonariusza w pierwszej kolejności powinny być więc zaspokojone poprzez przyznanie lokalu mieszkalnego spełniającego wskazane w przepisach prawa wymogi (odpowiednie położenie lokalu i powierzchnia mieszkalna). W przypadku, gdy ww. uprawnienie nie zostanie zrealizowane, funkcjonariusz może ubiegać się m.in. o przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Jak wynika z akt sprawy, skarżący wnioskiem z dnia 6 września 2018 r. ubiegał się o przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu od momentu mianowania do służby stałej, ponieważ posiadany przez niego lokal już wówczas nie spełniał i nie spełnia norm powierzchniowych przysługujących pięcioosobowej rodzinie. Organy orzekające uznały, że skarżącemu przysługuje równoważnik dopiero od dnia złożenia ostatniego oświadczenia mieszkaniowego, tj. od 6 września 2018 r. Odnosząc się do powyższego, Sąd w składzie rozpatrującym skargę podziela w całości stanowisko i argumenty wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 1132/16 oraz w wyroku tutejszego Sądu z 10 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 189/18 (publ. na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych, w skrócie: "CBOSA"- orzeczenia.nsa.gov.pl), na które powołał się skarżący. W wyrokach tych w sposób przekonujący, poparty orzeczeniami innych sądów administracyjnych, wyjaśniono dlaczego należy uznać, że decyzja w sprawie przyznania równoważnika pieniężnego wydana na podstawie art. 92 ust. 1 ustawy ma charakter deklaratoryjny, a zatem potwierdzający prawo do równoważnika w okresie, w którym funkcjonariusz spełniał przesłanki do jego przyznania. Należy się zgodzić, że uprawnienie do równoważnika za brak lokalu ma charakter obiektywny, a o tym czy zostanie on przyznany decyduje jedynie udokumentowanie spełnienia wszystkich przesłanek ustawowych uprawniających do tego świadczenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 października 2015 r., I OSK 1294/14, publ. na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych, w skrócie: "CBOSA"- orzeczenia.nsa.gov.pl). W powołanym wyroku Sąd wskazał, że posłużenie się przez ustawodawcę w art. 92 ust. 1 ustawy pojęciem "przysługuje" oznacza kategoryczne określenie jednego z uprawnień związanych z pełnieniem służby w Policji. Tym samym, ocenę czy funkcjonariuszowi przysługuje uprawnienie do równoważnika należy przeprowadzić bezpośrednio i wyłącznie w oparciu o przepisy ustawy. Wynika z nich zaś, że nabycie prawa do równoważnika uzależnione jest od spełnienia dwóch przesłanek: pełnienia służby stałej oraz nieposiadania przez funkcjonariusza (członków jego rodziny) odpowiedniego lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Podkreślić należy przy tym, że ustawa nie zawiera przepisu, z którego wynikałoby, że prawo do równoważnika funkcjonariusz nabywa dopiero od dnia złożenia oświadczenia mieszkaniowego. Art. 92 ust. 2 ustawy zawiera upoważnienie dla właściwego ministra do wydania rozporządzenia określającego wysokość oraz szczegółowe zasady przyznawania, odmowy przyznania, cofania oraz zwracania równoważnika pieniężnego. Na podstawie tej delegacji doszło do wydania rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyżej wyroku zauważył, że zakres delegacji nie upoważniał Ministra do powtórnego ukształtowania prawa do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego policjanta, w sposób odmienny od przyjętych rozwiązań ustawowych. Stąd też § 3 rozporządzenia nie może stanowić podstawy prawnej do łączenia ustawowych przesłanek powstania uprawnienia do równoważnika z datą złożenia oświadczenia mieszkaniowego. Dokument ten ma przede wszystkim znaczenie dowodowe, a ponadto inicjuje postępowanie administracyjne, którego przedmiotem jest ustalenie i skonkretyzowanie uprawnień funkcjonariusza do równoważnika. Podzielając w całości ten pogląd, stwierdzić należy zatem, że organ rozpoznając wniosek o przyznanie równoważnika za brak lokalu bada uprawnienia funkcjonariusza jedynie pod kątem określonych w ustawie przesłanek do jego uzyskania. Organ nie może natomiast wyprowadzać dodatkowych pozaustawowych przesłanek w drodze zabiegów interpretacyjnych, bowiem może to w konsekwencji doprowadzić do pozbawienia czy ograniczenia praw podmiotowych przyznanych ustawą (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2008 r., sygn. akt I OSK 1923/07 i z dnia 18 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 210/09, publ. w CBOSA). Uwzględniając powyższe Sąd w rozpoznawanej sprawie stoi na stanowisku, że funkcjonariusz Policji może żądać przyznania równoważnika za cały okres, w którym spełniał wymienione w art. 92 ust. 1 ustawy o Policji przesłanki do jego przyznania, z uwzględnieniem przepisów o przedawnieniu roszczeń. Prawidłowość tego stanowiska potwierdza też powołany wyżej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 1132/16, w którym podkreślono, że przedmiotowy równoważnik przysługuje za okres nieposiadania lokalu mieszkalnego. NSA wskazał, że niewystąpienie przez policjanta z wnioskiem o wypłatę równoważnika powoduje, że równoważnik taki nie jest wypłacany. Nie oznacza to jednak, że policjant traci prawo do tego dodatku z tytułu zgodnego z rzeczywistym stanem rzeczy, tj. za okres nieposiadania powyższego lokalu. Jedynym ograniczeniem są tu przepisy o przedawnieniu, a w szczególności przepis art. 107 § 1 ustawy o Policji. Przepis ten zamieszczony został wprawdzie w rozdziale 9 "Uposażenie i inne świadczenia pieniężne policjantów", ale ma on zastosowanie do wszelkich świadczeń pieniężnych wynikających z ustawy. Zgodnie z tą regulacją roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne, a zatem jej zakres obejmuje "inne świadczenia" związane ze służbą w Policji, w tym także świadczenia wynikające z przepisów niezamieszczonych w rozdziale 9 ustawy o Policji. Pod tym względem świadczenie to podobne jest do innych dodatków płacowych, które niewątpliwie ulegają przedawnieniu. A zatem funkcjonariusz, spełniający ustawowe warunki przewidziane w art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, może żądać przyznania mu równoważnika za cały przysługujący mu okres, dopóki nie nastąpi przedawnienie takiego roszczenia Zgodnie z art. 107 ust. 3 pkt 1 ustawy bieg przedawnienia roszczenia z tytułu uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych przerywa każda czynność przed kierownikiem jednostki organizacyjnej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, właściwym do rozpatrywania roszczeń, podjęta bezpośrednio w celu dochodzenia lub ustalenia albo zaspokojenia roszczenia. Złożenie przez funkcjonariusza Policji oświadczenia mieszkaniowego w celu ubiegania się o wypłatę równoważnika pieniężnego za brak lokalu stanowi czynność, o której mowa w ww. przepisie, zatem przerywa ona bieg przedawnienia. Sąd zdaje sobie sprawę z rozbieżności poglądów sądów administracyjnych odnośnie do charakteru prawnego decyzji w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, czego przykładem są orzeczenia powołane przez organy, w których opowiedziano się za konstytutywnym charakterem decyzji dotyczących tego równoważnika. Stanowisko to aktualnie pozostaje jednak w mniejszości, a dominujący jest pogląd przeciwny. Sąd orzekający w niniejszej sprawie popiera pogląd sprowadzający się do uznania, że decyzja w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego ma charakter deklaratoryjny. Potwierdza zatem wyłącznie istnienie uprawnienia, które funkcjonariusz nabywa od momentu spełnienia ustawowych przesłanek (takie stanowisko zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny także w wyrokach z 3 grudnia 2008 r., I OSK 1923/07; z 31 maja 2017 r., I OSK 2572/16, dostępne w CBOSA). Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję.