II SA/Ol 423/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Górska po rozpoznaniu w dniu 20 sierpnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu D.S. od decyzji Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 czerwca 2025 r., nr: [...] w przedmiocie rozbiórki urządzenia reklamowego oddala sprzeciw Przedmiotem sprzeciwu D.S. (dalej: "inwestor", "strona", "skarżący") jest decyzja Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: "organ odwoławczy, "WINB") wydana na skutek odwołania strony od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "organ I instancji", "PINB") z 15 kwietnia 2025 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki urządzenia reklamowego zlokalizowanego na działce nr [...], obręb R., gmina G. (dalej: "urządzenie reklamowe"). Mocą tej decyzji organ odwoławczy, powołując art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 poz. 572; dalej: "Kpa"), uchylił decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi (dalej: "decyzja kasatoryjna"). Z akt sprawy wynika, że urządzenie reklamowe o wymiarach w rzucie poziomym [...] m zlokalizowane zostało w odległości około 85 m od drogi głównej [...] oraz w odległości około 60 m od drogi dojazdowej [...]. Wykonane zostało w konstrukcji metalowej składającej się z pięciu słupów stalowych o przekroju 12 cm x 12 cm wbetonowanych w grunt, pięciu wsporników stalowych o przekroju 10 cm x 5 cm wbetonowanych w grunt oraz stelażu wykonanego z ceowników o przekroju 5 cm x 5 cm, na którym zamontowana została reklama. Słupy rozstawione zostały względem osi 3,05 m od siebie. Urządzenie reklamowe nie zostało wyposażone w instalację elektryczną. Wykonane zostało natomiast w styczniu 2023 r. przez J.C. (dalej: "inwestor"). Decyzją z 15 kwietnia 2025 r. PINB, powołując m.in. art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2025 r. poz. 418), nakazał stronie rozbiórkę urządzenia reklamowego. Uznał bowiem, że w ten sposób teren przy drodze [...] zostanie doprowadzony do stanu zgodnego z Umową Europejską o głównych drogach ruchu międzynarodowego (AGR) sporządzoną w Genewie 15 listopada 1975 r. Podał, że zgodnie z pkt VII.4 załącznika do tej umowy sytuowanie reklam przy drogach międzynarodowych jest zakazane. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła zarówno strona, jak i inwestor, zarzucając organowi I instancji nieprawidłowe oznaczenie strony jako adresata decyzji podczas gdy właścicielem urządzenia reklamowego jest inwestor. Oceniono, że w świetle art. 52 ust. 1 ustawy Prawo budowlane to inwestor w pierwszej kolejności powinien zostać obciążony obowiązkiem rozbiórki urządzenia reklamowego. W zaskarżonej w drodze sprzeciwu decyzji kasatoryjnej WINB ocenił, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z budową w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, której realizacja wymagała uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Stwierdził, że właściwym trybem postępowania względem tej samowoli budowlanej winien być ten opisany w art. 48 ustawy Prawo budowlane, nie zaś w art. 50-51 tej ustawy, który dotyczy m.in. robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych opisanych w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. c. Jako bezsporną uznał bowiem okoliczność, że odwołujący wykonali roboty polegające na budowie, a więc wykonaniu od podstaw urządzenia reklamowego, a nie na robotach budowlanych polegających na instalowaniu reklamy na innym urządzeniu bądź obiekcie. Wywiódł, że wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, w skład którego wchodzą części typowo budowlane jak np. fundament, konstrukcja nośna, bez względu na to, jak ten fundament oraz jak konstrukcja nośna zostały wykonane, przesądza o tym, że wykonywanie tego obiektu jako całości w tym miejscu jest budową. Przyjął, że sposób umocowania budowli, jej rozmiar, ciężar, rodzaj użytych materiałów jednoznacznie wskazują, że zamiarem inwestora była stabilizacja budowli i połącznie jej z gruntem, tak by konstrukcja nie poddawała się czynnikom zewnętrznym. W sprzeciwie wniesiono o uchylenie decyzji kasatoryjnej WINB, zobowiązanie tego organu do uchylenia decyzji PINB i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi z innych przyczyn (podanych w odwołaniu) oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucono wydanie tej decyzji z naruszeniem: 1/ art. 52 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na nałożeniu obowiązku rozbiórki urządzenia reklamowego na właściciela działki (skarżącego) zamiast na inwestora, który został ustalony w toku postępowania; 2/ art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 i art. 107 § 3 Kpa poprzez błędną subsumcję przepisów prawa, co z kolei przesądza o działaniu organu z naruszeniem zasady praworządności, a ponadto nieustalenie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, błędne ustalenie stron postępowania, niewłaściwą realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, niewyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy, a także zbyt skrótowe sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu tych zarzutów podtrzymano stanowisko, że zgodnie z art. 52 ust. 1 ustawy Prawo budowlane obowiązkiem rozbiórki urządzenia reklamowego powinien być obciążony w pierwszej kolejności inwestor. Oceniono, że pomimo ustalenia inwestora organy nadzoru budowlanego błędnie określiły krąg stron postępowania. Wskazano także na pominięcie przez te organy istotnych w sprawie okoliczności i zbyt lakoniczne uzasadnienie podjętych rozstrzygnięć. W odpowiedzi na sprzeciw WINB wniósł o jego oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Sprzeciw od decyzji nie jest zasadny. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej. W świetle art. 3 § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Jednak w tego rodzaju sprawach sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 Kpa (art. 64e p.p.s.a.). Uwzględnienie sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej następuje w razie stwierdzenia przez sąd naruszenia art. 138 § 2 Kpa (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.). Zgodnie zaś z art. 138 § 2 Kpa "organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej w drodze sprzeciwu decyzji, w ocenie WINB rozstrzygnięcie organu I instancji zapadło z naruszeniem art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, gdyż w niniejszej sprawie mamy do czynienia z budową w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, której realizacja wymagała uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ odwoławczy stwierdził, że właściwym trybem postępowania względem tej samowoli budowlanej winien być ten opisany w art. 48 ustawy Prawo budowlane, nie zaś w art. 50-51 ustawy Prawo budowlane, który dotyczy m.in. robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych opisanych w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. c. Jako bezsporną uznał przy tym okoliczność, że odwołujący wykonali roboty polegające na budowie, a więc wykonaniu od podstaw urządzenia reklamowego, a nie na robotach budowlanych polegających na instalowaniu reklamy na innym urządzeniu bądź obiekcie. Zdaniem Sądu ustalenia organu odwoławczego znajdują odzwierciedlenie w materiale dowodowym zawartym w aktach sprawy, który został zgromadzony z poszanowaniem zasad postepowania dowodowego opisanych w Kpa. Prawidłowa jest także dokonana przez WINB subsumpcja ustalonego stanu faktycznego pod obowiązujące normy prawne, która uprawniała ten organ do wydania decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 Kpa. W orzecznictwie sądowym ugruntowany jest bowiem pogląd, który podziela także Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, że pozwolenia na budowę wymaga budowa wolnostojącego trwale związanego z gruntem urządzenia reklamowego, które w myśl ustawy Prawo budowlane jest budowlą (art. 3 pkt 3). Cecha "trwałego związania z gruntem" sprowadza się przy tym do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie, czy przemieszczenie na inne miejsce. O tym, czy dane urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem, czy też nie, nie decyduje sposób i metoda związania z gruntem, ani technologia wykonania fundamentu i możliwości techniczne przeniesienia nośnika reklamowego w inne miejsce, ale to czy wielkość tego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania. Urządzenia reklamowe dla realizacji swych funkcji, przy uwzględnieniu ich gabarytów i konstrukcji, muszą być trwale związane z gruntem, gdyż inaczej ich konstrukcja nie pozwalałaby na korzystanie z nich (zamiast wielu zob. wyrok NSA z 8.05.2024 r., II OSK 1990/21). W odniesieniu do tego typu samowoli budowlanych zastosowanie znajduje postepowanie legalizacyjne opisane w art. 48 ustawy Prawo budowlane, które jednak nie zostało wdrożone przez organ I instancji w tej sprawie. Wobec zaś odrębności tego postępowania od przeprowadzonego przez organ I instancji trybu z art. 50-51 ustawy Prawo budowlane należało uznać, że zaistniały podstawy do wydania w tej sprawie przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 Kpa. Skarżący zdaje się nie kwestionować oceny WINB co do konieczności przeprowadzenia w tej sprawie postępowania opisanego w art. 48 ustawy Prawo budowlane. Wywodzi jedynie, że adresatem decyzji o nakazie rozbiórki w świetle art. 52 ust. 1 ustawy Prawo budowlane winien być w pierwszej kolejności inwestor, który został ustalony w toku postępowania. Uszło jednak uwadze skarżącego, że naruszenie art. 52 ust. 1 ustawy Prawo budowlane nie stanowiło przyczyny wydania w tej sprawie decyzji kasatoryjnej, a zatem kwestia adresata decyzji o nakazie rozbiórki pozostaje poza granicami sprawy zainicjowanej sprzeciwem od decyzji kasatoryjnej. Jak już bowiem podano w tego rodzaju sprawach sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 Kpa z przyczyn podanych przez organ odwoławczy w uzasadnieniu kontestowanej decyzji. Skarżącemu należy zaś wyjaśnić, że decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 Kpa nie kształtuje stosunku materialnoprawnego, a jej następstwem jest powrót sprawy na drogę postępowania przed organem I instancji, gdzie sprawa toczy się od początku. Na nowo zostaje ustalony stan sprawy, zarówno faktyczny, jak i prawny, w tym także adresat ewentualnego nakazu rozbiórki obiektu (por. wyrok WSA w Gdańsku z 10.01.2024 r., II SA/Gd 1091/23). Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. oddalono sprzeciw. Przywoływane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl