II SA/Ol 425/19

Dnia 22 października 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2019 r. sprawy ze skargi Spółki A na decyzję Wojewody z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę oddala skargę. Prezydent (organ I instancji) decyzją z dnia "[...]", zatwierdził projekt budowlany i udzielił spółce A (skarżąca) pozwolenia na przebudowę lokali usługowych na przedszkole w budynku wielorodzinnym mieszkalno-usługowym w A przy ul. A, dz. nr "[...]", obr. A, m. A. Wspólnota Mieszkaniowa A (dalej Wspólnota) pismem z dnia 8 sierpnia 2018 r., (uzupełnionym pismem z dnia 4 września 2018 r.) wystąpiła do Prezydenta z wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z marca 2018. Wspólnota Mieszkaniowa we wniosku wskazała, że decyzja została wydana z wadą określoną w art.145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. Wspólnota wyjaśniła, że nie uczestniczyła w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, zaś o decyzji dowiedziała się w dniu 7 sierpnia 2018 r., kiedy to Prezydent dostarczył Wspólnocie kopię decyzji. Ponadto Wspólnota podała, że za fakt nieznany organowi a istniejący w dniu wydania decyzji należy uznać, to że Wspólnota w Uchwale z października 2017 r., udzieliła zgody na wykonanie wyłącznie otworów w ścianach nośnych w lokalach nr "[...]" spółce A, nie zaś skarżącej. Uchwała ta nie obejmowała zgody na przeprowadzenie projektowanej infrastruktury technicznej (instalacja wod.-kan. oraz przeciwpożarowej) w kondygnacji garażowej. Organ I instancji postanowieniem z września 2018 r. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją z marca 2018 r. na postawie przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wspólnota pismem z dnia 1 listopada 2018 r. zakwestionowała prawo skarżącej do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ I instancji natomiast pismem z dnia 8 października 2018 r. zwrócił się do skarżącej o wyjaśnienie informacji zawartych w oświadczeniu o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w związku z zastrzeżeniami składanymi przez Wspólnotę. W piśmie z dnia 7 listopada 2018 r. skarżąca wyjaśniła, że uchwała wspólnoty mieszkaniowej jest ważna i skuteczna także w razie późniejszego zbycia lokalu na rzecz osoby trzeciej. Skarżąca wskazała również, że prowadziła prace dokładnie w takim zakresie, jaki został określony w uchwale wspólnoty mieszkaniowej. Następnie organ I instancji decyzją z listopada 2018 r. odmówił uchylenia swojej decyzji z marca 2018 r., ponieważ w wyniku ponownego rozpatrywania sprawy mogłaby zapaść tylko taka sama decyzja. Organ I instancji podniósł, że Wspólnota w październiku 2017 r. podjęła uchwałę, w której w sposób nieodwołalny i bezterminowy wyraziła zgodę na ingerencję w elementy konstrukcyjne budynku, przez realizację robót budowlanych polegających na wykonaniu otworów w ścianach nośnych budynku. W dniu zaś 16 lutego 2018 r. spółka sprzedała skarżącej przedmiotowe lokale z przeznaczeniem na przedszkole, przekazując wszelkie prawa związane z tymi lokalami, w tym prawo do prowadzenia w nich prac objętych wspomniana uchwałą. Według organu uchwała podjęta na rzecz ówczesnego właściciela jest ważna i skuteczna również w sytuacji zbycia lokalu na rzecz skarżącej. Organ powołał się również na oświadczenie skarżącej, że prowadziła ona prace dokładnie w takim zakresie, jaki został określony w uchwale. Od powyższej decyzji odwołała się Wspólnota, podnosząc że skarżąca nie posiadała zgody na prowadzenie robót budowlanych przewidzianych w projekcie budowlanym. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda (Wojewoda, organ odwoławczy) decyzją z kwietnia 2019 r. uchylił decyzję organu I instancji z listopada 2018 r. odmawiającą uchylenia decyzji z 1 marca 2018 r. i orzekł uchylić decyzję organu I instancji z 1 marca 2018 r. i umorzyć postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia skarżącej pozwolenia na przebudowę lokali usługowych na przedszkole w budynku mieszkalno-usługowym w A przy ul. A, dz. nr "[...]" miasto A. W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy podniósł, że Wspólnota posiada legitymację strony postępowania administracyjnego w przedmiocie udzielenia pozwolenia na przebudowę lokali usługowych na przedszkole w spornym budynku wielorodzinnym mieszkalno-usługowym. Organ odwoławczy ocenił, że Wspólnota bez własnej winy nie uczestniczyła w postępowaniu zakończonym decyzją organu I instancji z marca 2018 r. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, nie można natomiast uznać by wystąpiła druga przesłanka wskazana przez wspólnotę, to jest art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.. Dalej organ odwoławczy podniósł, że z zebranego materiału dowodowego wynika, że organ I instancji dokonał błędnej oceny prawa dysponowania przez skarżącą nieruchomością na cele budowlane. Wojewoda zgodził się ze stanowiskiem skarżącej, że uchwała Wspólnoty z października 2017 r., jest ważna i skuteczna także w razie późniejszego zbycia lokalu na rzecz osoby trzeciej. Wskazał jednak, że skarżąca kupując lokale usługowe od wcześniejszego właściciela uzyskała wyłącznie prawo do "wykonania otworów w ścianach nośnych ww. budynku pomiędzy lokalami nr "[...]"". Nie posiadała natomiast prawa do wykonania robót budowlanych przewidzianych w projekcie budowlanym, załączonym do wniosku z dnia 12 lutego 2018 r., o przebudowę lokali usługowych na przedszkole w spornym budynku wielorodzinnym mieszkalno-usługowym, to jest przejście instalacją kanalizacyjną i przeciwpożarową przez strop nad garażem (poziom piwnicy) oraz rozprowadzenie tej instalacji w kondygnacji garażowej. Brak prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane na wszystkie roboty budowlane przewidziane we wniosku inwestora wyklucza zaś możliwość wydania decyzji w oparciu o art. 151 § 2 w związki art.146 § 2 k.p.a. W ocenie Wojewody, gdy w sprawie potwierdziła się przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. należało na mocy art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylić decyzję organu I instancji z marca 2018 r. Uwzględniając zaś aktualny stan faktyczno-prawny, zgodnie z którym inwestycja objęta decyzją z 1 marca 2018 r. została już zakończona i oddana do użytkowania bezprzedmiotowe jest prowadzenie postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia skarżącej pozwolenia na przebudowę lokali usługowych na przedszkole w budynku wielorodzinnym mieszkalno-usługowym. Tym samym w oparciu o przepis art. 105 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 1 i 32 ust. 1 pkt. 1 Prawa budowlanego postępowanie w zakresie udzielenia pozwolenia na przebudowę należało umorzyć. Skargę na wspomnianą wyżej decyzję wywiodła skarżąca, wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy w postaci: - naruszenia art. 7 k.p.a. poprzez niedokonanie przez organ wyczerpującej analizy treści uchwały Wspólnoty z października 2017 r., co skutkowało uchyleniem decyzji organu I instancji, podczas gdy treść tej uchwały wskazuje, że zgoda Wspólnoty obejmowała nie tylko zgodę na wykonanie otworów w ścianach nośnych spornego budynku pomiędzy lokalami nr "[...]", ale również na inne prace niezbędne do zakończenia robót, w tym także do przejścia instalacją kanalizacyjną i przeciwpożarową przez strop nad garażem oraz rozprowadzenie tej instalacji w kondygnacji garażowej; - naruszenia art. 80 k.p.a., poprzez dokonanie przez organ błędnej oceny treści uchwały Wspólnoty z października 2017 r., co skutkowało uchyleniem decyzji organu I instancji podczas gdy zebrany materiał dowodowy wskazuje na to, że zgoda Wspólnoty - wyrażona w uchwale - obejmowała nie tylko zgodę na wykonanie otworów w ścianach nośnych ww. budynku pomiędzy lokalami nr "[...]", ale również na inne prace niezbędne do zakończenia robót, w tym także do przejścia instalacją kanalizacyjną i przeciwpożarową przez strop nad garażem oraz rozprowadzenie tej instalacji w kondygnacji garażowej. W opinii skarżącej organ nie dokonał wyczerpującej analizy treści uchwały Wspólnoty z października 2017 r. Organ skupił się bowiem jedynie na fragmencie tej uchwały, tj. "wykonania otworów w ścianach nośnych ww. budynku pomiędzy lokalami nr "[...]".Tymczasem w uchwale tej zapisano również, że "członkowie ww. wspólnoty mieszkaniowej postanawiają wyrazić zgodę spółce A - w sposób nieodwołalny i bezterminowy - na ingerencję w elementy konstrukcyjne budynku przy ul. A w A poprzez realizację robót budowalnych polegających na wykonaniu otworów w ścianach nośnych ww. budynku pomiędzy lokalami nr "[...]". Podniesiono także, że "powyższa zgoda obejmuje także zgodę na podjęcie wszystkich czynności o charakterze faktycznym lub prawnym - w tym wystąpienie z wnioskiem o wydanie stosownych decyzji administracyjnych - które zgodnie z obowiązującym prawem są niezbędne do rozpoczęcia prowadzenia lub zakończenia wspomnianych robót budowlanych". Według skarżącej przedmiotowa uchwała Wspólnoty obejmowała zatem nie tylko zgodę na wykonanie otworów w ścianach nośnych ww. budynku pomiędzy lokalami nr "[...]", ale również na inne prace niezbędne do zakończenia robót, w tym także do przejścia instalacją kanalizacyjną i przeciwpożarową przez strop nad garażem (poziom piwnicy) oraz rozprowadzenie tej instalacji w kondygnacji garażowej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) oraz art. 133 § 1, art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jej wydania. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje między innymi w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowanej wykładni tych przepisów. Zadaniem sądu administracyjnego jest też ocena, czy organ administracji publicznej w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy. Wskazać należy, że wznowienie postępowania jest środkiem nadzwyczajnej kontroli, stwarzającym możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła było dotknięte wadą przewidzianą m.in. w art. 145 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej jako: "k.p.a."). Stosownie do art. 147 k.p.a., wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony, przy czym wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. następuje tylko na żądanie strony. Tryb i termin wniesienia podania w sprawie wznowienia postępowania określa art. 148 § 1 i 2 k.p.a. Wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia, które stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 1 i 2 k.p.a.). Zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a. przedmiotem postępowania jest w pierwszej kolejności ustalenie, czy postępowanie, w którym zapadła decyzja ostateczna, faktycznie było dotknięte jedną z wad wyliczonych enumeratywnie w art. 145 § 1 k.p.a., zaś w przypadku ich stwierdzenia – przeprowadzenie dalszego postępowania wyjaśniającego w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia co do istoty sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną. Inaczej rzecz ujmując przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji tylko wówczas, gdy powołuje się na nią podmiot uprawniony do skorzystania z tej przesłanki, to jest ten, który bez własnej winy nie został dopuszczony do udziału w postępowaniu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. Związek trybu kontrolnego z postępowaniem rozpoznawczym powoduje, że punktem wyjścia dla ustalenia kręgu stron postępowania wznowieniowego jest przedmiot postępowania, w którym wydano decyzję ostateczną. Status stron mogących żądać wznowienia posiadają wszystkie te podmioty, które należały do kręgu stron postępowania jurysdykcyjnego zwyczajnego. W ocenie Sądu Wspólnota bezsprzecznie posiadała legitymację strony postępowania administracyjnego w przedmiocie udzielenia pozwolenia na przebudowę lokali usługowych na przedszkole w spornym budynku wielorodzinnym mieszkalno-usługowym. Organy zasadnie zatem oceniły, że Wspólnota bez własnej winy nie uczestniczyła w postępowaniu zakończonym decyzją organu I instancji z marca 2018 r. Słusznie natomiast oceniono, że nie zaistniała w sprawie przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Tym samym po prawidłowym stwierdzeniu spełnienia warunków formalnych organ I instancji zasadnie wznowił postępowanie w przedmiotowej sprawie. W niniejszej sprawie kluczowe było ustalenie czy skarżąca dysponowała sporną nieruchomością na cele budowlane przewidziane w jej wniosku. Zgodnie bowiem z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1202) pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W przypadku wspólnoty mieszkaniowej zgoda na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane podejmowana jest w formie uchwały członków wspólnoty na podstawie – obowiązującego w momencie podjęcia przedmiotowej uchwały z października 2017 r. - art. 23 w związku z art. 22 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2015 r., poz. 1892). Nadmienić należy również, że organ w toku postępowania zobowiązany jest do wyjaśnienia, czy inwestorowi rzeczywiście prawo to przysługuje i jest władny ustalić, czy złożone oświadczenie znajduje oparcie w stosownych dokumentach (por. wyrok NSA z dnia 24 listopada 2016 r. sygn. akt II OSK 425/15). Podkreślić należy, że oświadczenia inwestora składane w ramach postępowania administracyjnego, są jedynie środkiem dowodowym, który podlega ocenie przez organ administracji publicznej na zasadach i w trybie wskazanym w k.p.a. (por. art. 75 § 2 k.p.a.). Oznacza to, że oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane może zostać skutecznie zakwestionowane w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę (por. A. Glinecki (red.) Prawo budowlane. Komentarz, uwaga 13 do art. 32, WK 2016 r.). Skarżąca przedstawiając tytuł prawny do dysponowania przedmiotową nieruchomością na cele budowlane wskazała na uchwałę Wspólnoty z października 2017 r., która w jej ocenie uprawniała ją do wykonania przedmiotowej przebudowy. W tym miejscu należy zauważyć, że wspomnianą uchwałą członkowie Wspólnoty Mieszkaniowej postanowili wyrazić zgodę spółce A – w sposób nieodwołalny i bezterminowy – na ingerencję w elementy konstrukcyjne budynku przy ul. A poprzez realizację robót budowlanych polegających na wykonaniu otworów w ścianach nośnych budynku pomiędzy lokalami nr "[...]". Zaznaczono, że zgoda ta obejmuje także zgodę na podjęcie wszystkich czynności o charakterze fakultatywnym lub prawnym – w tym wystąpienie z wnioskiem o wydanie stosownych decyzji administracyjnych – które zgodnie z obowiązującym prawem są niezbędne do rozpoczęcia, prowadzenia lub zakończenia wspomnianych robót budowlanych. Niewątpliwie przytoczona zgoda dotyczy prac wewnątrz budynku, polegających na wykonaniu otworów w ścianach nośnych. Natomiast projekt budowlany obejmujący przebudowę istniejącego lokalu usługowego na przedszkole określa znacznie szerszy zakres prac, polegający m.in. na przejściu instalacją kanalizacyjną i przeciwpożarową przez strop nad garażem (poziom piwnicy) oraz rozprowadzenie tej instalacji w kondygnacji garażowej. Bezsprzecznie zaś skarżąca nie miała zgody na tego rodzaju prace budowlane, które w znaczny sposób ingerują we wspólne części budynku i z całą pewnością wychodzą poza lokale należące do skarżącej. Wprawdzie skarżąca podniosła, że instalacje mają być posadowione przy już istniejących instalacjach, jednak projekt przebudowy nie do końca to potwierdza. Skarżąca zaprojektowała także np. instalacje sanitarne biegnące ponad miejscami postojowymi w garażu od przejść przez strop do istniejącej kanalizacji sanitarnej, co wynika z projektu budowlanego (rzut piwnic I garażu podziemnego). Natomiast kluczowe jest to, że skarżąca nie posiadała zgody na montaż instalacji wraz z wykonaniem przejść przez strop. Zgoda udzielona przez Wspólnotę obejmowała jedynie pozwolenie na roboty budowlane wykonywane pomiędzy lokalami należącymi do skarżącej znajdującymi się na parterze. Nie ma przy tym znaczenia argument podnoszony przez skarżącą jakoby Wspólnota wiedziała o planowanym zakresie prac. Zakres zaprojektowanych prac budowlanych musi mieć odzwierciedlenie w wyrażonej zgodzie na dokonanie prac budowlanych. Innymi słowy zgoda nie może być dorozumiana, ale musi być jasna i spójna, wskazując precyzyjnie jakie konkretnie prace budowlane mogą być wykonane. Zestawienie zaś zakresu wyrażonej zgody przez Wspólnotę z zakresem prac budowlanych określonym w projekcie przebudowy wskazuje jednoznacznie, że zaplanowane prace budowlane wykraczały poza uzgodniony ich zakres. Wobec powyższego zupełnie bezzasadne są zarzuty skarżącej dotyczące naruszenia art. 7 k.p.a. poprzez niedokonanie przez organ wyczerpującej analizy treści uchwały Wspólnoty z października 2017 r. oraz naruszenia art. 80 k.p.a., poprzez dokonanie przez organ błędnej oceny treści uchwały Wspólnoty z października 2017 r. Sąd nie kwestionuje natomiast tego, że zgoda udzielona przez Wspólnotę miała charakter ostateczny i nieodwołalny, w związku z tym skarżąca co do zasady mogła się do niej odwoływać, choć dostrzec trzeba, że w momencie podejmowania uchwały 98% udziałów we Wspólnocie miała spółka A, a więc wykonawca budynku. Aktualnie zaś struktura udziałowców Wspólnoty jest zupełnie inna. Kluczowe jest jednak to, że skarżąca nie dysponowała zgodą na podjęcie wszystkich prac budowlanych określonych w projekcie dotyczącym przebudowy lokali usługowych na przedszkole. Dlatego też jak najbardziej zasadnie organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji z listopada 2018 r. odmawiającą uchylenia decyzji z marca 2018 r. i orzekł uchylić decyzję organu I instancji z marca 2018 r. Skoro zaś bezsprzecznie inwestycja objęta decyzją z marca 2018 r. została już zakończona i oddana do użytkowania (co potwierdza np. notatka służbowa pracownika Urzędu Wojewódzkiego z dnia 18 kwietnia 2019 r., akta adm. organu odwoławczego) to prawidłowo oceniono, że bezprzedmiotowe jest prowadzenie postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia skarżącej pozwolenia na przebudowę lokali usługowych na przedszkole w budynku wielorodzinnym mieszkalno-usługowym. Słuszne jest bowiem stanowisko organu odwoławczego, że postępowanie wznowieniowe prowadzi się tak, jakby pierwotna decyzja nie została jeszcze wydana. Oznacza to, że przy rozstrzygnięciu sprawy należy uwzględnić aktualny stan faktyczny i prawny. Tym samym w oparciu o przepis art. 105 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 1 i 32 ust. 1 pkt. 1 Prawa budowlanego postępowanie w zakresie udzielenia pozwolenia na przebudowę jak najbardziej zasadnie zostało umorzone przez organ odwoławczy. W tej sytuacji, mając powyższe na względzie, stosownie do art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę.