II SA/Ol 425/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) sędzia WSA Bogusław Jażdżyk po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 października 2022 r. sprawy ze skargi D. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...], nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. zasądza od organu na rzecz skarżącego kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z 2 lutego 2022 r. Wójt [...] (dalej: "organ pierwszej instancji") po rozpatrzeniu wniosku [...] Sp. z o.o., ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni słonecznej z infrastrukturą towarzyszącą, na działce [...], w granicach określonych na załączniku graficznym. W złożonych od powyższej decyzji odwołaniach D.A. (dalej: "skarżący") i P.S. zarzucili ww. decyzji błędną interpretację art. 61 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503), dalej: "u.p.z.p.". Odwołujący się wywiedli m.in., że z uwagi na wielkość planowanej inwestycji, należy ona do przedsięwzięć znacząco oddziałujących na środowisko i jest zakładem przemysłowym, wytwarzającym energię z odnawialnych źródeł energii. W tej sytuacji należy badać wymóg "dobrego sąsiedztwa". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (dalej: "Kolegium"), po rozpoznaniu odwołania skarżącego, decyzją z 15 kwietnia 2022 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Kolegium ograniczyło się do przytoczenia treści art. 54, art. 64 ust. 1 art. 60 ust. 1, 3 i 4 u.p.z.p. oraz art. 2 pkt 13 i 22 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz. U. z 2021 r. poz. 610, z późn. zm.). Stwierdziło, że w aktualnym stanie prawnym nie ma potrzeby wykazania w analizie, czy instalacja fotowoltaiczna spełnia zasadę dobrego sąsiedztwa. Z treści art. 61 ust. 3 u.p.z.p. wynika bowiem wprost, że do instalacji odnawialnego źródła energii nie stosuje się art. 61 ust. 1 i 2 u.p.z.p. Oceniło też, że decyzja organu pierwszej instancji zawiera konieczne elementy, w tym linie rozgraniczające teren inwestycji przedstawione na mapie w odpowiedniej skali, a do wniosku została dołączona decyzja środowiskowa. Dodało, że projekt decyzji uzyskał uzgodnienia z odpowiednimi organami współdziałającymi. W złożonej skardze skarżący zarzucił błędną interpretację art. 61 ust. 3 u.p.z.p. i naruszenie art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz art. 144 kodeksu cywilnego. Zarzucił ponadto, że Kolegium wskazało na decyzję środowiskową, która została zaskarżona 1 września 2021 r., a Kolegium nadal nie rozpoznało tej sprawy. W uzasadnieniu skargi skarżący powtórzył argumentację zwartą w odwołaniu. Skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Kolegium wyjaśniło, że sprawa dotycząca decyzji środowiskowej została rozpatrzona w trybie nadzwyczajnym i Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności tej decyzji. Ponadto, wniosło o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W piśmie procesowym z 30 czerwca 2022 r. inwestor przedstawił własne stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, z późn. zm.), dalej: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że zostały one wydane z naruszeniem prawa. Kwestionowana decyzja dotyczy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni słonecznej z infrastrukturą towarzyszącą. Prawidłowo organy obu instancji oceniły, że w sprawie ma zastosowanie art. 61 ust. 3 u.p.z.p., zgodnie z którym przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii. W art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. ustawodawca przewidział, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej. Zgodnie z art. 2 pkt 13 ustawy o odnawialnych źródłach energii instalacja odnawialnego źródła energii to instalacja stanowiąca wyodrębniony zespół: urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, lub obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową służący do wytwarzania biogazu rolniczego - a także połączony z tym zespołem magazyn energii elektrycznej lub magazyn biogazu rolniczego. Odnawialnym źródłem energii jest zaś, stosownie do pkt 22 art. 2 ww. ustawy, odnawialne, niekopalne źródła energii obejmujące energię wiatru, energię promieniowania słonecznego, energię aerotermalną, energię geotermalną, energię hydrotermalną, hydroenergię, energię fal, prądów i pływów morskich, energię otrzymywaną z biomasy, biogazu, biogazu rolniczego oraz z biopłynów. Z treści ww. przepisów wynika więc jednoznacznie, że przedsięwzięcie polegające na budowie infrastruktury umożliwiającej produkcję energii z odnawialnych źródeł energii, tj. energii słonecznej, stanowi instalację odnawialnego źródła energii. W konsekwencji brak jest konieczności weryfikacji czy zamierzenie inwestycyjne, bez względu na jego wielkość, spełnia wymogi z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Zasadnie zatem organy obu instancji pominęły te regulacje przy ocenie możliwości ustalenia warunków zabudowy. Zarzuty skargi są więc bezzasadne. Powyższe nie oznacza, że kwestionowane decyzje nie naruszają przepisów prawa. Wskazać należy, że na mocy art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Natomiast zgodnie z art. 53 ust. 5e u.p.z.p. przed wydaniem decyzji, o których mowa w art. 51 ust. 1, właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego występuje o opinię: operatora systemu przesyłowego elektroenergetycznego w zakresie sposobu zagospodarowania gruntów leżących w odległości nie większej niż: 40 metrów od osi istniejącej linii elektroenergetycznej najwyższych napięć, w przypadku gdy górne napięcie tej linii elektroenergetycznej jest równe 220 kV lub większe niż 220 kV; 70 metrów od osi istniejącej linii elektroenergetycznej najwyższych napięć, w przypadku gdy górne napięcie tej linii elektroenergetycznej jest równe 750 kV lub większe niż 750 kV. Organ pierwszej instancji pismem z 27 września 2021 r. wystąpił o uzgodnienie projektu decyzji z: Geologiem Wojewódzkim (organem właściwym w odniesieniu do udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych), Starostą [...] (organem właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych) i Państwowym Gospodarstwem Wodnym Wody Polskie Dyrektora Zarządu Zlewni [...] (organem właściwym w sprawach melioracji). Ponadto, pismem z 14 grudnia 2021 r., w trybie art. 53 ust. 5e u.p.z.p., wystąpił o opinię do [...], jako operatora systemu przesyłowego elektroenergetycznego. Pismem z 3 stycznia 2022 r. [...] wyjaśniła, że w obszarze nieruchomości objętej planowaną inwestycją znajduje się linia napowietrzna nN 0,4 kV i w związku z tym zawnioskowała o wprowadzenie do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji dodatkowych zapisów, wskazanej w tym piśmie treści. Jednocześnie, poinformowała Wójta, że na przedmiotowej działce zlokalizowana jest również dwutorowa linia najwyższych napięć NN 400 kV, [...] i w przypadku tej właścicielem jest [...]. Pomimo posiadania tej informacji, organ pierwszej instancji nie wystąpił o opinię do tego podmiotu. Ww. spółka zwróciła się do Kolegium, na etapie postępowania odwoławczego, pismem z 16 marca 2022 r., w którym poinformowała organ odwoławczy, że obszar objęty przedmiotową inwestycją leży w odległości mniejszej niż 40 metrów od osi istniejącej linii elektroenergetycznej 400 kV relacji [...], będącej własnością [...]. Wskazała, że z informacji opublikowanej na stronie BIP Urzędu Regulacji Energetyki wynika, że obecnie [...] jest operatorem systemu przesyłowego elektroenergetycznego i wniosła o uwzględnienie z urzędu wskazanych okoliczności w postępowaniu odwoławczym. Kolegium nie dostrzegło naruszenia art. 53 ust. 5e u.p.z.p. polegającego na braku wystąpienia o opinię do operatora jednej z sieci znajdujących się na przedmiotowej działce. Co więcej, z treści bardzo lakonicznego i ogólnikowego uzasadnienia decyzji tego organu nie wynika, aby dostrzegło, że pismo [...] wpłynęło do Kolegium i nie odniosło się do niego. W tym miejscu stwierdzić należy, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji Kolegium w sposób oczywisty narusza art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a., gdyż w ogóle nie zawiera uzasadnienia faktycznego. Kolegium ograniczyło się do przytoczenia treści przepisów prawa, mających zastosowanie w sprawie i lakonicznego wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji. Natomiast nie wskazało faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Zauważyć należy, że organ odwoławczy powinien zakończyć postępowanie odwoławcze, wydając jedną decyzję, gdyż brak jest podstaw do wydawania odrębnych pod względem podmiotowym decyzji odwoławczych, które zapadają w następstwie wniesienia odwołania od tej samej decyzji organu pierwszej instancji. Natomiast, ani z sentencji decyzji, ani z jej uzasadnienia nie wynika, aby organ ten rozpoznał ww. decyzją również odwołanie P.S., które wpłynęło do Kolegium 10 marca 2022 r. Co więcej, Kolegium nie odniosło się do zarzutów zawartych w obu odwołaniach. Nie wskazało też, że swoje stanowisko w sprawie przedstawił inwestor. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy. Z treści zaskarżonej decyzji nie wynika, aby skład orzekający Kolegium sprostał temu obowiązkowi i przeprowadził prawidłową kontrolę sprawy zakończonej ww. decyzją organu pierwszej instancji. Z uwagi na naruszenie również art. 53 ust. 5e u.p.z.p., Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organy wezmą pod uwagę powyższe rozważania i zalecenia Sądu. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi, orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Przedmiotowa skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Kolegium - w odpowiedzi na skargę - złożyło wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a strona skarżąca nie zażądała przeprowadzenia rozprawy w stosownym terminie.