II SA/Ol 426/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2012 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie zasiłku stałego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia "[...]", nr "[...]", wydaną z upoważnienia Burmistrza N. przez Zastępcę Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w N., po rozpatrzeniu wniosku M.W. z dnia 30 listopada 2009 r. przyznano wymienionemu świadczenie z pomocy społecznej w formie zasiłku stałego w wysokości 444 złotych miesięcznie od dnia 1 listopada 2009 r. oraz składki zdrowotnej w wysokości zależnej od kwoty zasiłku na czas trwania świadczenia. Wydanej decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu organ wskazał, iż na podstawie wywiadu środowiskowego ustalono, że wnioskodawca prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, nie pracuje zawodowo ze względu na stan zdrowia – jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym, przy czym orzeczenie zostało wydane na czas określony, tj. do dnia 30 października 2012 r. Wnioskodawca nie nabył prawa do świadczeń z ZUS i nie posiada stałego źródła dochodu. Tym samym, w ocenie organu, w związku z trudną sytuacją zdrowotną i finansową wskazane i uzasadnione jest udzielenie pomocy zgodnie ze złożonym wnioskiem. Następnie decyzją z dnia "[...]", nr "[...]", działający z upoważnienia Burmistrza N. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w N. uchylił w całości wskazaną wyżej decyzję z dniem 1 marca 2012r. z powodu przekroczenia kryterium dochodowego. W uzasadnieniu podniesiono, iż zgodnie z art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, 12 i 107 ust. 5. Jednocześnie wskazano, iż w myśl art. 12 cytowanej ustawy w przypadku stwierdzonych przez pracownika socjalnego dysproporcji między udokumentowaną wysokością dochodu a sytuacją majątkową osoby lub rodziny, wskazującą, że osoba ta lub rodzina jest w stanie przezwyciężyć trudną sytuację życiową, wykorzystując własne zasoby majątkowe, w szczególności w przypadku posiadania znacznych zasobów finansowych, wartościowych przedmiotów majątkowych lub nieruchomości, można odmówić przyznania świadczenia. W niniejszej sprawie, jak ustalono w trakcie wywiadu środowiskowego, nastąpiła zmiana sytuacji osobistej i dochodowej wnioskodawcy, bowiem ustalono, że M. W. zamieszkuje i prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z E. Z. Ponadto stwierdzono dysproporcje między udokumentowaną sytuacją finansową a stanem faktycznym, co znajduje potwierdzenie w dokumentacji stanowiącej załączniki do wywiadu środowiskowego. Jak wskazał organ na dochód wspólnie prowadzonego gospodarstwa domowego składa się renta rodzinna z ZUS oraz dodatek mieszkaniowy, w łącznej kwocie 803,09 zł miesięcznie. Należy zatem stwierdzić, iż zostało przekroczone ustawowe kryterium dochodowe, które w tym przypadku wynosi 702 zł. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł M. W., który podniósł, iż nie prowadzi wspólnego gospodarstwa z E. Z. i z nią nie zamieszkuje. Odwołujący się podał, że jest na swoim utrzymaniu i prowadzi samodzielnie gospodarstwo domowe. Dodał, iż jest pod stałą opieką lekarską, gdyż ma miażdżycę. Pozbawienie go zasiłku stałego spowodowało, że został bez środków do życia, nie ma pieniędzy m.in. na leki, które musi przyjmować, żeby choroba nie postępowała. Decyzją z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu podniesiono, iż zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej zasiłek stały przysługuje pełnoletniej osobie pozostającej w rodzinie, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód, jak również dochód na osobę w rodzinie są niższe od kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, które dla osoby samotnie gospodarującej wynosi 477 złotych, zaś dla osoby w rodzinie – 351 zł. Tym samym, kryterium dochodowe dla dwuosobowej rodziny wynosi 702 zł. Z akt sprawy wynika, że odwołujący się ma 57 lat, legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, nie pracuje i od grudnia 2011 r. zamieszkuje u konkubiny – E. Z. przy ulicy Traugutta w N. Z kolei matka wnioskodawcy – H. W. zamieszkuje samotnie przy ulicy X. w N. Na dochód wspólnego dwuosobowego gospodarstwa domowego odwołującego się i jego konkubiny składa się renta rodzinna – 778,36 zł netto oraz dodatek mieszkaniowy – 24,73 zł E. Z., co daje łączną kwotę 803,09 zł. Organ podkreślił przy tym, iż wnioskodawca w dniu 20 stycznia 2012 r. złożył wniosek o udzielenie pomocy, wskazując, że zamieszkuje przy ulicy T. w N. W konsekwencji organ pierwszej instancji decyzją z dnia "[...]" przyznał wymienionemu specjalny zasiłek celowy na zakup leków w kwocie 120 zł, wskazując w uzasadnieniu, że wnioskodawca zamieszkuje i prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z E. Z. Zaznaczono przy tym, iż M. W. nie zaskarżył powyższego rozstrzygnięcia. Kolejnym dowodem na zamieszkiwanie wymienionego przy ulicy T. w N. jest fakt, iż osobiście odbiera on kierowaną na ten adres korespondencję, co wynika z aktualizacji wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 25 stycznia 2012 r. M. W. sam podał, iż zamieszkuje u E. Z., która ponosi opłaty związane z utrzymaniem mieszkania i "dokłada się" do zakupów jego leków i złożonego w tym zakresie oświadczenia nie kwestionował. W ocenie organu ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że wnioskodawca jako osoba bezrobotna pozostaje, przynajmniej na częściowym, utrzymaniu E. Z., która udziela mu pomocy finansowej polegającej na zakupie leków i pokrywaniu kosztów eksploatacji mieszkania. Niewątpliwie wsparcie to cechuje się stałością, bowiem M.W. zamieszkuje z konkubiną od grudnia 2011 r. Organ wskazał przy tym, iż pojęcie wspólnego gospodarowania nie oznacza wyłącznie przyczyniania się do funkcjonowania wspólnoty poprzez wykonywanie na jej rzecz jakichkolwiek czynności, współdecydowania o przeznaczeniu dochodu rodziny oraz wykonywania czynności związanych z codziennymi zajęciami, lecz istotną cechą wspólnego gospodarowania jest również pozostawanie na utrzymaniu osoby, z którą takie gospodarstwo się tworzy. Powołując się na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 2 lutego 1996 r. oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2011 r. podniesiono, iż cechami charakterystycznymi dla prowadzenia wspólnego gospodarstwa domowego może być udział i wzajemna ścisła współpraca w załatwianiu codziennych spraw związanych z prowadzeniem domu, niezarobkowanie i pozostawanie w związku z tym na całkowitym lub częściowym utrzymaniu osoby, z którą się gospodarstwo domowe prowadzi, a wszystko dodatkowo uzupełnione cechami stałości, które tego typu sytuację charakteryzują. Reasumując, w świetle akt niniejszej sprawy, przeprowadzonego wywiadu środowiskowego, z których wynika, iż M. W. mieszka u konkubiny, a w mieszkaniu znajduje się jedna kuchnia i jedna łazienka, nie można uznać, że ustalenia co do prowadzenia wspólnego gospodarstwa domowego są dowolne. Okoliczności te wskazują bowiem wyraźnie na prowadzenie wspólnego gospodarstwa domowego, zaś twierdzenia odwołującego się są w tym zakresie gołosłowne. Powyższe ustalenia determinują sposób określania dochodu istotnego dla ustalenia prawa do świadczeń z pomocy społecznej. Tym samym, organ uznał, iż odwołujący się nie spełnia warunku określonego w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej do uzyskania zasiłku stałego. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie M. W. Skarżący podniósł, iż mieszka w N. przy ulicy X. i utrzymuje się sam, nie jest na niczym utrzymaniu. Wskazał, iż E. Z. ma rentę w wysokości 702 zł i utrzymuje się z niej z synem, A. Z., który jest obecnie bezrobotny i od dnia 24 listopada 2011r. utracił prawo do zasiłku. Tymczasem organ nie uwzględnił syna wymienionej, mimo, iż w trakcie wywiadu środowiskowego E. Z. mówiła, że jest on na jej utrzymaniu. Skarżący zaznaczył, iż jego kontakty towarzyskie nie upoważniają nikogo do utrzymywania go, ani też sugerowania, że prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z E. Z. Dodał, iż ma zaawansowaną miażdżycę, jest po operacji przeszczepu żył, a dodatkowo w grudniu 2011 r. złamał nogę i potrzebuje opieki lekarskiej. Pieniądze z zasiłku stałego są mu potrzebne na życie i leczenie, które musiał przerwać z powodu brak pieniędzy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest jedynie sprawdzenie, czy zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z przepisami prawa materialnego oraz czy przy jej podejmowaniu nie zostały naruszone przepisy postępowania administracyjnego. Należy także podkreślić, że stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z dnia 14 marca 2012 r., poz. 270), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami oraz wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną. Rozpoznając niniejszą sprawę, Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże nie wszystkie zarzuty podniesione przez skarżącego są zasadne. W pierwszej kolejności należy wskazać, iż zgodnie z art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego organ prowadzący postępowanie jest zobligowany przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej, a więc podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Organ ma obowiązek wszechstronnego zgromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 77 § 1 i art. 80 kpa), poczynione zaś w sprawie ustalenia muszą znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej w sprawie decyzji, zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 107 § 3 kpa (por. wyrok NSA z dnia 4 października 2002r., sygn. akt I SA 3098/01, LEX nr 83731). Z kolei zadaniem organu rozpoznającego sprawę w drugiej instancji jest ponowne rozpatrzenie sprawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, iż istotą dwuinstancyjności jest dwukrotne merytoryczne rozstrzygnięcie tej samej sprawy. Zadaniem organu administracji nie jest zatem kontrola decyzji wydanej w pierwszej instancji, ale rozpatrzenie wszystkich żądań strony i ustosunkowanie się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 1999r., sygn. akt IVSA 1313/98). Analiza zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału aktowego wskazuje, iż decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia "[...]", jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji z dnia "[...]" w przedmiocie uchylenia z dniem 1 marca 2012 r. decyzji z dnia "[...]" przyznającej skarżącemu zasiłek stały zostały wydane z naruszeniem obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa. Rodzaje świadczeń z pomocy społecznej oraz zasady i tryb ich udzielania określa ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362, ze zm.). Jak wynika z treści art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 i 2 powołanej ustawy pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Jej celem nie jest jednak wyręczanie strony w zaspokajaniu jej wszelkich potrzeb życiowych, lecz jedynie wspieranie osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienie im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie trudnym sytuacjom życiowym przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Należy również podkreślić, iż osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej (art. 4 ustawy o pomocy społecznej). Pomoc społeczna jest udzielana m.in. w postaci świadczeń pieniężnych, do których w myśl art. 36 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej zalicza się: zasiłek stały, zasiłek okresowy, zasiłek celowy i specjalny zasiłek celowy oraz zasiłek i pożyczka na ekonomiczne usamodzielnienie. Zgodnie z art. 37 ust. 1 cytowanej ustawy zasiłek stały przysługuje: 1) pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej; 2) pełnoletniej osobie pozostającej w rodzinie, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód, jak również dochód na osobę w rodzinie są niższe od kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. W przypadku osoby samotnie gospodarującej zasiłek stały ustala się w wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej, które w myśl art. 8 ust. 1 pkt 1 cytowanej ustawy wynosi 477 zł, a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 444 zł miesięcznie, natomiast w przypadku osoby w rodzinie - różnicy między kryterium dochodowym na osobę w rodzinie (351 zł) a dochodem na osobę w rodzinie (art. 37 ust. 2 w zw. z art. 8 ust. 1 pkt 2 powoływanej ustawy). Należy przy tym zaznaczyć, iż stosownie do art. 6 pkt 3 cytowanej ustawy dochód rodziny oznacza sumę miesięcznych dochodów osób w rodzinie, natomiast dochód na osobę w rodzinie oznacza dochód rodziny podzielony przez liczbę osób w rodzinie (art. 6 pkt 4 tej ustawy). Zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, iż skarżący prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z E. Z. i w tym zakresie ustalenia organu należy uznać za prawidłowe. Jednakże organ pominął istotną dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy okoliczność, a mianowicie nie ustalono w sposób nie budzący wątpliwości, czy syn wymienionej – A. Z. prowadzi odrębne gospodarstwo domowe, czy też wspólnie z matką oraz skarżącym. Okoliczność ta ma istotne znaczenie, bowiem wpływa bezpośrednio na wysokość dochodu rodziny, a tym samym na ewentualne przekroczenie określonego w ustawie kryterium dochodowego, z którym powiązane jest prawo do otrzymania świadczenia w formie zasiłku stałego. Jak wynika bowiem z akt administracyjnych (k. nr 1) w dniu 25 stycznia 2012 r. E. Z. podała pracownikowi w trakcie wywiadu środowiskowego, iż razem z nią w przedmiotowym mieszkaniu zamieszkuje jej syn, który prowadzi własne gospodarstwo domowe. Jednakże z zaświadczenia MOPS w N. z dnia 13 lutego 2012 r., które również znajduje się w aktach sprawy, wynika, iż w okresie od dnia 1 grudnia 2011 r. do dnia 31 grudnia 2011 r. E. Z. był wypłacany dodatek mieszkaniowy w wysokości 49,45 zł, tj. na dwie osoby. Powyższe okoliczności nie zostały w żaden sposób zweryfikowane przez organy prowadzące postępowanie w niniejszej sprawie, które skupiły się wyłącznie na ustaleniu miejsca zamieszkania i prowadzenia gospodarstwa domowego przez skarżącego. Tymczasem dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy istotne znaczenie ma nie tylko kwestia, czy skarżący zamieszkuje z E. Z. i prowadzi z nią wspólne gospodarstwo domowe, ale również ile osób liczy ta rodzina. Niezbędne jest zatem poczynienie stosownych ustaleń dotyczących syna E. Z. Należy przy tym zauważyć, iż skarżący w złożonej skardze również podniósł, iż syn E. Z. pozostaje na jej utrzymaniu, o czym wymieniona poinformowała pracownika socjalnego w trakcie przeprowadzanego wywiadu środowiskowego. Ponadto na rozprawie przed tut. Sądem w dniu 10 lipca 2012 r. skarżący podał, iż podczas wywiadu środowiskowego w mieszkaniu E. Z. był obecny jej syn, A. Z., który – jak zeznał skarżący – mieszka tam, na potwierdzenie czego przedłożył kserokopię dowodu osobistego A. Z.o, z której wynika, iż wymieniony zameldowany jest w mieszkaniu przy ulicy T. w N., a także kserokopie decyzji Powiatowego Urzędu Pracy w N. z dnia 19 grudnia 2011r. oraz z dnia 10 kwietnia 2012 r. kierowane do A. Z. na wskazany wyżej adres. Należy podkreślić, iż przyznanie lub odmowa przyznania pomocy może nastąpić jedynie po starannym i wszechstronnym wyjaśnieniu okoliczności danej sprawy, a wydana decyzja musi być wyczerpująco uzasadniona przez wskazanie, dlaczego dokonano takiego, a nie innego rozstrzygnięcia, zgodnie z regułami wynikającymi z art. 6 i 7 Kodeksu postępowania administracyjnego. Należy również zaznaczyć, iż z treści przepisów art. 7 oraz art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego wynika, iż postępowanie dowodowe oparte jest na zasadzie oficjalności, co oznacza, że organ administracyjny jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Organy administracji mają zatem obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a następnie powinny dokonać wszechstronnej oceny okoliczności faktycznych i prawnych konkretnej sprawy, na podstawie analizy całego materiału dowodowego. W ocenie Sądu organy rozpoznające niniejszą sprawę nie zastosowały się do wskazanych wyżej wymogów. Należy zatem stwierdzić, iż doszło do naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w tym art. 7 oraz art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, powodując konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Rozpoznając ponownie sprawę, organy wezmą pod uwagę wskazania Sądu i przeprowadzą niezbędne czynności w celu wyjaśnienia w sposób nie budzący żadnych wątpliwości wszystkich istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy okoliczności. Biorąc powyższe pod uwagę, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji wyroku. Sąd podjął rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku.