II SA/Ol 426/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2017 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego w sprawie oceny stanu technicznego przewodów kominowych oddala skargę. Postanowieniem z dnia 9 stycznia 2017 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w "[...]" (dalej powoływany jako: "organ pierwszej instancji"), działając na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r. poz. 290, z późn. zm.), nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej "[...]" (dalej jako: "skarżąca" lub "Wspólnota"), opracować ocenę stanu technicznego i drożności przewodów dymowych oraz wentylacyjnych w przedmiotowym budynku ze wskazaniem do których przewodów należy podłączyć pomieszczenia kuchni i łazienki w lokalu nr "[...]", aby zapewnić prawidłowe funkcjonowanie systemu wentylacyjnego i grzewczego. Termin przedłożenia oceny stanu technicznego organ ustalił na dzień 3 lutego 2017 r. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podał, że w toku kontroli, przeprowadzonej dnia 26 października 2016 r. ustalono, że w pomieszczeniu łazienki w lokalu mieszkalnym nr "[...]" zainstalowany jest kocioł c.o. 1 kW, podłączony do przewodu dymowego za pomocą rury stalowej o przekroju 14 x 14 cm. Pomieszczenie wentylowane jest przy pomocy wentylacji mechanicznej, podłączonej do przewodu wentylacyjnego w kuchni za pomocą rury spiro Ø 110 o długości ok. 1,60 m. Brak wentylacji nawiewnej. Organ pierwszej instancji ocenił, że usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości uzależnione jest od poprawnego funkcjonowania przewodów dymowych i wentylacyjnych. Uwzględniając powyższe, stwierdził, że niezbędne jest ustalenie sposobu doprowadzenia tych przewodów do stanu sprawności technicznej i użytkowej, umożliwiającej korzystanie z nich wszystkim użytkownikom lokali w budynku. W złożonym na powyższe postanowienie zażaleniu, "[...]" (dalej jako "skarżący"), stwierdził, że przyczyną wadliwego funkcjonowania przewodu dymowego jest nieprawidłowo wykonany remont. Wyjaśnił, że w 2012 r. zainstalowano w przewodzie o przekroju 14 cm rurę o średnicy zaledwie 10 cm, co ogranicza usuwanie spalin z jego kotła c.o. Stwierdził, że zbędne jest prowadzenie przedmiotowego postępowania, gdyż wystarczająca byłaby wymiana rury na właściwą. Odnosząc się zaś do kwestii przewodu wentylacyjnego stwierdził, że przyczyną wydostawania się dymu w innych mieszkaniach może być uszkodzenie ścian przewodów wentylacyjnych. Podniósł ponadto, że Wspólnota nie wykonała obowiązków nałożonych na nią przez organ pierwszej instancji w 2012 r. Postanowieniem z dnia 24 marca 2017 r., "[...]" Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej powoływany jako: "organ drugiej instancji", "organ odwoławczy" lub "WINB"), umorzył postępowanie zażaleniowe. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podał, że po przeprowadzeniu kontroli, organ pierwszej instancji w dniu 5 grudnia 2016 r., wszczął dwa postępowania administracyjne: w sprawie stanu technicznego przewodów kominowych (dymowych i wentylacyjnych) znajdujących się w przedmiotowym budynku i w sprawie kotła c.o. na paliwo stałe znajdującego się w lokalu mieszkalnym nr "[...]" w tym budynku. W dniu 9 stycznia 2017 r. organ ten wydał postanowienie nakazujące Wspólnocie Mieszkaniowej opracować ocenę stanu technicznego i drożności przewodów dymowych oraz wentylacyjnych w budynku. Organ drugiej instancji wyjaśnił, że zasadą jest, że w postępowaniu administracyjnym do reprezentowania interesu podmiotu zbiorowego - ogółu właścicieli odrębnych lokali tworzących wspólnotę mieszkaniową, legitymację ma wspólnota mieszkaniowa, a nie poszczególni członkowie tej wspólnoty. Jedynie w wyjątkowych sytuacjach członek wspólnoty może samodzielnie, niezależnie od wspólnoty, wystąpić jako strona postępowania, gdy wykaże istnienie swojego indywidualnego, własnego interesu prawnego. Organ odwoławczy podniósł, że adresatem nakazu wykonania obowiązków wynikających z konieczności właściwego utrzymania i użytkowania obiektu budowlanego, jeżeli dotyczą one części wspólnych nieruchomości, co do zasady pozostaje wspólnota mieszkaniowa, a ewentualny udział poszczególnych członków wspólnoty w postępowaniu jest uzależniony od wykazania przez nich, że prowadzone postępowanie przed organem nadzoru budowlanego dotyczy ich indywidualnego interesu prawnego. Dodał, że interes ten nie może wynikać z samego podważania zasadności dokonywania określonych działań przez wspólnotę ze względów technicznych czy ze względów mieszczących się w wymiarze ekonomicznym nakazu, a więc ze względu na konieczność współpokrycia ich przyszłych kosztów. WINB zauważył, że celem nałożonego obowiązku jest przedstawienie przez wspólnotę oceny stanu technicznego i drożności przewodów dymowych oraz wentylacyjnych w przedmiotowym budynku ze wskazaniem, do których przewodów należy podłączyć pomieszczenia kuchni i łazienki w lokalu nr "[...]". Adresatem tego nakazu są wszyscy właściciele nieruchomości (części wspólnych), na których spoczywa, na podstawie art. 61 Prawa budowlanego, obowiązek prawidłowego utrzymania i użytkowania budynku jako całości. Zaznaczył, że obowiązek działania zarządu a nie poszczególnych członków wspólnoty w sprawach dotyczących wspólnoty wynika z art. 6, art. 20 ust. 1 i art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali. Dodał, że powyższe nie wyklucza możliwości przyznania równoległego uprawnienia członkowi wspólnoty mieszkaniowej do działania na zewnątrz, jednakże sytuację taką należy odnosić do przypadków, w których obrona praw właścicielskich nie może nastąpić w oparciu o mechanizmy zabezpieczające prawa poszczególnych członków wspólnoty wynikających z ustawy o własności lokali. Organ drugiej instancji podniósł, że kwestią sporną w niniejszej sprawie jest stan techniczny przewodów kominowych (dymowych i wentylacyjnych), znajdujących się w budynku mieszkalnym. Stanowią one część wspólną budynku mieszkalnego, wobec czego niezasadne jest złożenie zażalenia przez jednego z mieszkańców tego budynku, gdyż jego mieszkańcy tworzą wspólnotę mieszkaniową i wybrany został trzyosobowy zarząd, który reprezentuje wspólnotę. W ocenie organu odwoławczego, skarżący legitymuje się jedynie interesem faktycznym, wywodzonym z możliwości użytkowania przewodów kominowych. Ze względu na fakt, iż kwestie sporne w postępowaniu dotyczą elementów wspólnych budynku (przewodów kominowych dymowych i wentylacyjnych), stroną w postępowaniu jest Wspólnota Mieszkaniowa i tylko zarząd jest uprawniony do działania w postępowaniu administracyjnym. Uwzględniając powyższe, WINB uznał, że skarżący nie ma przymiotu strony w postępowaniu, a tym samym należało umorzyć postępowanie odwoławcze. Odnosząc się natomiast do kwestii postępowania w sprawie kotła c.o., znajdującego się w mieszkaniu skarżącego, organ drugiej instancji wyjaśnił, że w tej sprawie nie wydano jakiegokolwiek orzeczenia. W skardze, złożonej do tut. Sądu, Wspólnota Mieszkaniowa wyjaśniła, że w styczniu 2010 r. przedmiotowy budynek został podłączony do miejskiej sieci cieplnej, wykonano instalację centralnego ogrzewania w częściach wspólnych i w lokalach mieszkalnych. Właściciele lokali całość inwestycji sfinansowali ze zgromadzonych środków własnych i kredytu remontowo-budowlanego. Gmina nie podłączyła własnych lokali, w tym lokalu mieszkalnego nr "[...]", do instalacji centralnego ogrzewania. Wykonane instalacje centralnego ogrzewania i ciepłej wody stanowią nieruchomość wspólną, a indywidualne instalacje grzewcze w lokalach mieszkalnych wraz z przewodami dymowymi, do których włączone są media grzewcze tych lokali, nie stanowią części wspólnych. Częściami wspólnymi pozostają ponadto przewody kominowe wentylacyjne. Wspólnota zaznaczyła, że instalacja grzewczo-kominowa w przedmiotowym lokalu, tj. kocioł na paliwo stałe zlokalizowany w łazience, kanał dymowy, do którego podłączony jest kocioł i wentylacja mechaniczna, służą do użytku wyłącznie właścicielowi tego lokalu i nie stanowią części wspólnej nieruchomości. Zaznaczyła, że przewody kominowe wentylacyjne, stanowiące część wspólną budynku, utrzymywane są w należytym stanie technicznym. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz.U. z 2017 r., poz. 1369, z późn. zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.". Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). Sąd, po poddaniu kontroli zaskarżonego postanowienia w oparciu o powołane wyżej kryteria stwierdził, że wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli legalności w niniejszej sprawie jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 marca 2017 r. Postanowieniem tym umorzono postępowanie, wszczęte zażaleniem wniesionym przez jednego z właścicieli lokalu mieszkalnego w budynku wielorodzinnym, położonym "[...]" z uwagi na niedopuszczalność tego zażalenia. Organ odwoławczy przyjął bowiem, że wnoszący zażalenie nie jest stroną postępowania administracyjnego. Ocenę tę należy podzielić. Kwestionowane w zażaleniu postanowienie z dnia 9 stycznia 2017 r., organ pierwszej instancji wydał na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem - organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, to jest uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego - obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Adresatem tego postanowienia, na które służy zażalenie, jest Wspólnota Mieszkaniowa. Zgodnie z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257), stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny należy rozumieć jako przysługujące określonemu podmiotowi konkretne uprawnienie wynikające z przepisów prawa materialnego, na podstawie którego można żądać od organu administracji publicznej określonej czynności i którego można dochodzić na drodze sądowej. Treścią interesu prawnego na gruncie prawa administracyjnego jest, co do zasady, możliwość uzyskania przez określony podmiot merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy co do istoty. Jeżeli zatem norma prawna nie wywiera bezpośredniego wpływu na sferę sytuacji prawnej danego podmiotu, to nie można mówić o interesie prawnym strony, a co za tym idzie o statusie strony w postępowaniu, w którym dochodzi do konkretyzacji danej normy prawnej. Należy również zaznaczyć, że interes prawny strony powinien wynikać z konkretnej i zindywidualizowanej normy prawa materialnego wpływającej na sytuację prawną wnoszącego podanie. Interes prawny musi być nadto realny i aktualny, a także musi wynikać z zastosowania konkretnej normy prawnej. Ocena interesu prawnego odbywa się z uwzględnieniem jego obiektywnego charakteru, co wyklucza badanie subiektywnych przekonań o jego istnieniu czy naruszeniu. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mogącymi stanowić podstawę żądania podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie – w związku z wpłynięciem zażalenia właściciela lokalu mieszkalnego "[...]" - WINB musiał ocenić istnienie interesu prawnego właściciela tego lokalu w oparciu o mające zastosowanie w sprawie przepisy prawa materialnego. Oceniając legitymację członka wspólnoty mieszkaniowej w postępowaniu dotyczącym stanu technicznego budynku, w którym znajdują się lokale mieszkalne i utworzono wspólnotę mieszkaniową, należy odwołać się do przepisów ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2015 r., poz. 1892, z późn. zm.) Stosownie do art. 3 ust. 1 tej ustawy, w razie wyodrębnienia własności lokali właścicielowi lokalu przysługuje udział w nieruchomości wspólnej jako prawo związane z własnością lokali. Nieruchomość wspólną stanowi grunt oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali (ust. 2). W myśl art. 6 ustawy o własności lokali, ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, tworzy wspólnotę mieszkaniową. Wspólnota mieszkaniowa może nabywać prawa i zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozwana. Sprawami wspólnoty kieruje zarząd, który także reprezentuje wspólnotę na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali, co wynika z art. 21 ust. 1 ustawy. Jeśli liczba lokali wyodrębnionych i niewyodrębnionych jest większa niż siedem, to wspólnota mieszkaniowa jest reprezentowana na zewnątrz przez zarząd wybrany przez właścicieli lokalu (art. 20 ust. 1 cyt. ustawy). Stosownie natomiast do art. 21 ust. 1 ustawy o własności lokali zarząd kieruje sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnątrz. Powyższe przepisy nie oznaczają braku możliwości przypisania właścicielowi lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym. Członek wspólnoty musi jednak wykazać istnienie swojego indywidualnego, własnego interesu prawnego podlegającego ochronie, który mógłby uzasadniać jego udział w sprawie, jako strony postępowania, w której może także występować wspólnota mieszkaniowa (por. wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 729/09 i powołane tam wyroki - dostępny [w:] Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"). Może to nastąpić wyłącznie, jeżeli np. realizacja nałożonego na wspólnotę obowiązku mogłaby spowodować naruszenie warunków korzystania z jego lokalu mieszkalnego, które chronione są przepisami prawa materialnego. W rozpoznawanej sprawie "[...]" nie wykazał jednak takiego indywidualnego interesu, dającego mu prawa strony postępowania w przedmiocie zobowiązania Wspólnoty Mieszkaniowej do opracowania i przedłożenia oceny stanu technicznego i drożności przewodów dymowych i wentylacyjnych w przedmiotowym budynku ze wskazaniem, do których przewodów należy podłączyć pomieszczenia kuchni i łazienki w lokalu, którego "[...]" jest właścicielem. W myśl art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, obiekt budowlany to m. in. budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi. Natomiast kanały dymowe to kanały wykonane w ścianach budynku lub przybudowane do tych ścian, wraz z ich wyposażeniem, służące do odprowadzania dymu ponad dach, zaś kanały wentylacyjne to kanały wykonane w ścianach budynku lub przybudowane do tych ścian, wraz z ich wyposażeniem, służące do odprowadzania zanieczyszczonego powietrza z pomieszczeń (§ 3 pkt 20 i pkt 22 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych; Dz. U. Nr 74 poz. 836, z późn. zm.). Chociaż zatem kanały wentylacyjne i dymowe odprowadzają odpowiednio powietrze i dym z poszczególnych lokali w budynku, stanowią instalację będącą częścią składową budynku, a nie element poszczególnych lokali. Tym samym, niesprawność występująca w poszczególnych lokalach, dotyczy instalacji budynku stanowiących całość techniczno-użytkową. Z tego względu, zasadnie organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji zobowiązał Wspólnotę do przedłożenia opracowania oceny stanu technicznego i drożności przewodów dymowych i wentylacyjnych. Podnieść ponadto należy, że stroną postępowania w sprawie nałożenia obowiązków przedstawienia ekspertyzy (oceny) jest tylko ten uczestnik procesu budowlanego, na którego nałożony został tego rodzaju obowiązek. Tym samym, tylko ten podmiot uprawniony jest do złożenia zażalenia na postanowienie wydane na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Inni uczestnicy procesu budowlanego mogą mieć wyłącznie interes faktyczny w tym, by obowiązek przedstawienia ekspertyzy nałożony został na określony podmiot. Przepisy ustawy Prawo budowlane nie dają bowiem innym uczestnikom procesu budowlanego uprawnienia do żądania od organu administracji, by organ ten nałożył na określony podmiot obowiązek przedstawienia oceny technicznej lub ekspertyzy (zob. wyrok NSA z dnia 27 września 2016 r., sygn. akt II OSK 3174/14, CBOSA). W ocenie Sądu, WINB niewadliwie ustalił, że właścicielowi lokalu wnoszącemu zażalenie nie przysługiwał przymiot strony w kwestionowaniu postanowienia z dnia 9 stycznia 2017 r. Oznacza to konieczność umorzenia postępowania zażaleniowego, wszczętego na wniosek podmiotu nieuprawnionego. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.