II SA/Ol 426/19

Dnia 23 lipca 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lipca 2019 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Elblągu na uchwałę Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia 27 listopada 2008 roku nr XXIV/465/08 w przedmiocie podziału województwa warmińsko-mazurskiego na obwody łowieckie - oddala skargę. W dniu 27 listopada 2008 r. Sejmik Województwa Warmińsko – Mazurskiego, na podstawie art. 18 pkt 20 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1590 ze zm. – tekst obowiązujący w dacie podjęcia uchwały - dalej jako: u.s.w.) oraz art. 27 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 127, poz. 1066 ze zm. – tekst obowiązujący w dacie podjęcia uchwały - dalej jako: Pr. ł.), podjął uchwałę nr XXIV/465/08 w sprawie "Podziału województwa Warmińsko - Mazurskiego na obwody łowieckie". Prokurator Rejonowy w Elblągu wniósł skargę na powyższą uchwałę w części dotyczącej granic obwodu łowieckiego nr 27 zarzucając naruszenie prawa materialnego tj.: art. 2.1 pkt 1 i art. 4 pkt 3 ustawy o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej oraz art. 23.1 i art. 42aa pkt 8 Prawa łowieckiego poprzez błędne objęcie terenem łowieckim nr 27 obszaru 500 metrów w głąb Zalewu Wiślanego i równolegle wzdłuż brzegu w kierunku wschodu, od granicy państwa, podczas gdy wody Zalewu Wiślanego, w tym linia brzegowa, stanowią morskie wody wewnętrzne zgodnie z ustawą o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej, przy czym w świetle ustawy Prawo łowieckie obszar polowania na przelotne ptactwo łowne na wybrzeżu morskim w pasie 3000 m od brzegu w głąb morza lub 5000 m w głąb lądu, powinien być wyłączony z łowiectwa. W oparciu o powyższe zarzuty prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej granic obwodu łowieckiego nr 27, określonego w załączniku nr 1 uchwały – "od granicy państwa szosą do wsi Gronowo i dalej do miejscowości Braniewo, skąd szosą przez Stępień do Fromborka, a następnie 500 m w głąb Zalewu Wiślanego i dalej równolegle wzdłuż brzegu w kierunku wschodnim do granicy państwa, skąd tą granicą do drogi asfaltowej do wsi Gronowo. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wskazała, że na podstawie obowiązujących przepisów prawa Zalew Wiślany stanowi morskie wody wewnętrzne. Zgodnie z art. 42aa pkt 8 prawa łowieckiego zabrania się polowania na przelotne ptactwo łowne na wybrzeżu morskim w pasie 3000 m od brzegu w głąb morza lub 5000 m w głąb lądu. Zaskarżona uchwała ustalając granice obwodu łowieckiego na 500 m w głąb Zalewu Wiślanego i wzdłuż jego brzegu jest sprzeczna z art. 21.1 i art. 42aa Prawa łowieckiego. Nie można przyjąć, że w granicach obwodu łowieckiego nr 27 w części dotyczącej 500 m w głąb zalewu i dalej równolegle wzdłuż jego brzegu istnieją warunki do prowadzenia łowiectwa. Zachowanie polegające na polowaniu na przelotne ptactwo łowne w pasie szerokości 8000 m na wybrzeżu morskim, z czego 3000 m przypada na odległość od brzegu w głąb morza, a 5000 m od brzegu w głąb lądu jest czynem zabronionym i stanowi przestępstwo określone w art. 53.1 Prawa łowieckiego. Zezwolenie na polowania w strefie ochronnej jest sprzeczne z przepisami tzw. "Dyrektywy Ptasiej" z powodu nie zachowania specjalnej ochrony dla zachowania gatunków ptactwa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podniesiono, że przepis art. 42aa ustawy Prawo łowieckie obowiązuje od 1 kwietnia 2018 r., zatem w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały nie obowiązywała regulacja przepisów materialnych, która zabraniała polowania na przelotne ptactwo łowne na wybrzeżu morskim w określonym pasie. Istotą kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty ich podjęcia. Zmiana stanu prawnego będąca następstwem wprowadzenia nowego przepisu tj. art. 42aa nastąpiła po uchwaleniu uchwały, zatem w dacie jej podjęcia istniała podstawa prawna do podjęcia zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) oraz art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie zaś z art. 82 ust. 1 u.s.w. uchwała organu samorządu województwa sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru, a po tym terminie sąd administracyjny na skutek skargi wniesionej przez uprawniony podmiot. Należy wskazać, że pomimo tego, iż zaskarżona uchwała podjęta została przed dniem 1 czerwca 2017 r., do kiedy to wniesienie skargi na uchwałę należało poprzedzić wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa, to warunek ten, stosownie do treści art. 52 § 1 p.p.s.a. nie miał zastosowania w sytuacji, gdy skargę wnosił prokurator. Zaskarżona uchwała wydana została na podstawie art. 27 ust. 1 i 2 Pr. ł. W dacie jej podejmowania przepisy stanowiły, że podziału na obwody łowieckie oraz zmiany granic tych obwodów dokonuje w obrębie województwa właściwy sejmik województwa, w drodze uchwały, po zasięgnięciu opinii właściwego dyrektora regionalnej dyrekcji Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe i Polskiego Związku Łowieckiego, a także właściwej izby rolniczej (ust. 1). Jeżeli obwód łowiecki ma się znajdować w obszarze więcej niż jednego województwa, uchwałę, o której mowa w ust. 1, podejmuje sejmik województwa właściwy dla przeważającego obszaru gruntów w uzgodnieniu z sejmikiem województwa właściwym dla pozostałego gruntu (ust. 2). Wskazane przepisy niewątpliwie upoważniały sejmik województwa do podjęcia uchwały w przyjętym kształcie. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 10 lipca 2014 r. (sygn. akt P 19/13), stwierdził niezgodność art. 27 ust. 1 Pr. ł. z ustawą zasadniczą. Jednocześnie Trybunał określił, że powyższy przepis traci moc obowiązującą z upływem 18 miesięcy od dnia ogłoszenia. Wyrok Trybunału został opublikowany w dzienniku ustaw z dnia 21 lipca 2014 r., pod pozycją 951. Orzecznictwo sądów administracyjnych stoi na stanowisku, że skoro TK pozbawił przepis art. 27 ust. 1 Pr. ł. domniemania konstytucyjności, to skutek ten należy rozważać od początku jego obowiązywania, ale nie jest to stwierdzenie bezwzględnie wiążące w każdym przypadku. Sądy, dokonując wyboru odpowiedniego środka procesowego, zobowiązane są brać pod uwagę przedmiot regulacji objętej niekonstytucyjnym przepisem, przyczyny naruszenia i znaczenie wartości konstytucyjnych naruszonych takim przepisem, powody, dla których Trybunał odroczył termin utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu, a także okoliczności rozpoznawanej przez sąd sprawy i konsekwencje stosowania lub odmowy zastosowania niekonstytucyjnego przepisu (por. wyroki NSA z dnia 23 lutego 2006r. sygn. akt II OSK 1403/05; z dnia 17 listopada 2010r. sygn. akt I OSK 483/10; z dnia 29 kwietnia 2011r. sygn. akt I OSK 1070/10; z dnia 9 czerwca 2011r. sygn. akt I OSK 231/11; z dnia 25 czerwca 2012r. sygn. akt I FPS 4/12- CBOSA; z dnia 3 grudnia 2014r. sygn. akt II OSK 2311/14 ). W związku z tym na uwagę zasługują argumenty Trybunału Konstytucyjnego, które legły u podstaw wydania wyroku z dnia 10 lipca 2014 r. (sygn. akt P 19/13). Trybunał podkreślił, że właścicielom nieruchomości objętych granicami obwodu łowieckiego nie przysługują żadne szczególne środki prawne pozwalające na wyłączenie nieruchomości stanowiących przedmiot ich własności spod reżimu obwodu łowieckiego. Właściciel nieruchomości nie może złożyć sprzeciwu wobec włączenia przedmiotu jego własności do obwodu łowieckiego zarówno na etapie stanowienia uchwały przez sejmik województwa, jak i po jej wejściu w życie. Poza tym właścicielowi nie przysługują żadne instrumenty prawne umożliwiające wyłączenie jedynie niektórych ograniczeń, wprowadzonych w związku z objęciem jego nieruchomości granicami obwodu łowieckiego, w szczególności nie może on stanowczo sprzeciwić się wykonywaniu na swoim gruncie polowania przez uprawnione do tego osoby trzecie. Trybunał także zauważył, że na wszystkie te ograniczenia nakłada się dodatkowo niedostatecznie uregulowany obowiązek informacyjny wobec właścicieli, których nieruchomość należy do obwodu łowieckiego. Brak jakichkolwiek prawnych form udziału właścicieli nieruchomości w procesie tworzenia obwodów łowieckich, obejmujących te nieruchomości oraz brak instrumentów prawnych umożliwiających właścicielom wyłączenie ich nieruchomości spod reżimu obwodu łowieckiego lub wyłączenie poszczególnych ograniczeń, jakie przewiduje prawo łowieckie, niezależnie od powodu, jakim uzasadniają to żądanie (ekonomiczny, światopoglądowy itp.), nie jest konieczne dla zapewnienia należytego poziomu ochrony środowiska, w szczególności zaś ochrony zwierzyny. Swoistego automatyzmu przyjętego unormowania nie uzasadnia również to, że prawidłowe prowadzenie gospodarki łowieckiej wymaga zapewnienia ciągłości powierzchni obwodów łowieckich. Ochrona środowiska stanowi jedną z wartości uzasadniających ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Ograniczenia wprowadzane ze względu na ochronę środowiska powinny mieć jednak charakter proporcjonalny do innych wartości konstytucyjnie chronionych. Taką wartością jest zgodnie z art. 21 ust. 1 Konstytucji RP ochrona prawa własności. Trybunał podkreślił, że analiza rozwiązań przyjętych w prawie łowieckim oraz w innych aktach przewidujących objęcie nieruchomości specjalnym reżimem administracyjnoprawnym dowodzi, że wykonywanie przez uprawnione podmioty zadań publicznych, a także prowadzenie gospodarki łowieckiej, jest możliwe przy zapewnieniu właścicielom nieruchomości bardziej skutecznych środków ochrony. Sąd w składzie rozpatrującym niniejszą skargę podziela prezentowany we wskazanym wyroku pogląd, że brak jakichkolwiek mechanizmów prawnych umożliwiających właścicielom nieruchomości wyrażenie woli w przedmiocie włączenia ich gruntów do obwodów łowieckich i w konsekwencji nałożenia na nich określonych obowiązków stanowi nieproporcjonalne naruszenie gwarantowanego konstytucyjnie prawa własności. Jednak w rozpatrywanej sprawie nie mamy do czynienia z naruszeniem prawa własności, a realizacją zasady ochrony zwierząt i przyrody z jednej strony poprzez prowadzenie właściwej gospodarki łowieckiej, a z drugiej poprzez wprowadzenie stosownych zakazów dotyczących prowadzenia tejże gospodarki. Dlatego też sąd uznał, że późniejsze stwierdzenie niekonstytucyjności danego przepisu nie powinno skutkować stwierdzeniem nieważności przedmiotowej uchwały w zaskarżonej części tj. dotyczącej granic jednego z obwodów łowieckich. Prawdą jest to co wskazuje pełnomocnik organu, że przepis art. 42aa ustawy Prawo łowieckie obowiązuje od 1 kwietnia 2018 r., zatem w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały ta regulacja nie obowiązywała. Powyższe stwierdzenie jest jednak bez znaczenia dla rozpoznania sprawy, ponieważ w prawie łowieckim od 1995 r. obowiązuje art. 53, który w pkt 1 stanowi, że ten kto poluje na przelotne ptactwo łowne na wybrzeżu morskim w pasie 3000 m od brzegu w głąb morza lub 5000 m w głąb lądu podlega karze pozbawienia wolności do lat 5. Przepis art. 42aa Pr. ł. jest do pewnego stopnia powtórzeniem obowiązującego również w czasie podejmowania zaskarżonej uchwały art. 53 Pr. ł., bo przecież jeżeli dane postępowanie jest zagrożone karą pozbawienia wolności i to do lat 5, to rzeczą logiczną jest to, że jest to również postępowanie zabronione, a o tym mówi art. 42aa Pr. ł. Zgodnie z art. 1 Prawa łowieckiego łowiectwo jest elementem ochrony środowiska przyrodniczego oznaczającym ochronę zwierząt łownych ( zwierzyny ) i gospodarowania ich zasobami w zgodzie z zasadami ekologii oraz racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej i rybackiej. Obwód łowiecki stanowi natomiast obszar gruntów o ciągłej powierzchni, zamkniętej jego granicami, nie mniejszy niż trzy tysiące hektarów, na którego obszarze istnieją warunki do prowadzenia łowiectwa ( art. 23 ust. 1 Pr. ł. ). Bez wątpienia obecnie obowiązuje zakaz polowania na przelotne ptactwo łowne na wybrzeżu morskim w pasie 3000 m od brzegu w głąb morza i 5000 m w głąb lądu, zakaz ten obowiązywał również w czasie podejmowania zaskarżonej uchwały. Nie oznacza to jednak tego, iż z powodu obowiązującego zakazu granice obwodu łowieckiego zostały określone nieprawidłowo. Ustanowienie granic obwodu łowieckiego nie upoważnia żadnej osoby do łamania przepisów prawa. Obowiązujące przepisy Prawa łowieckiego zakazują pod groźbą kary pozbawienia wolności polowania na przelotne ptactwo łowne łącznie w pasie 8000 m od brzegu ( 3000 m w głąb morza i 5000 m w głąb lądu ). Granice obwodu łowieckiego nie mają żadnego wpływu na ustanowiony zakaz, bo na przelotne ptactwo łowne nie można polować w granicach wyżej przedstawionych niezależnie od tego czy znajdują się one na terenie obwodu łowieckiego czy też nie. Gdyby podzielić tok rozumowania strony skarżącej, że na obszarze obwodu łowieckiego można polować na przelotne ptactwo łowne niezależnie od odległości od brzegu morza, to równie dobrze można byłoby stwierdzić, że można tam polować również w ramach okresów ochronnych. Obowiązujące przepisy prawa w tym rozporządzenia Ministra Środowiska z 16 marca 2005 r. w sprawie określenia okresów polowań na zwierzęta łowne ( DZ. U. Nr 48, poz. 459 ) oraz z dnia 16 grudnia 2016 r. w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt (Dz. U. poz. 2183 ) wprowadzają ramy czasowe dotyczące polowań na określone zwierzęta jak również ścisłą lub częściową ochronę gatunkową zwierząt i ochrona ta obowiązuje również na terenie obwodów łowieckich. W granicach obwodu łowieckiego można polować jedynie w ramach przepisów obowiązującego prawa, które wprowadza zakazy dotyczące m. in. przelotnego ptactwa łownego. Dlatego też na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę należało oddalić.