II SA/Ol 428/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk Sędzia WSA Adam Matuszak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 września 2022 r. sprawy ze skarg Gminy B. i M. P. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargi. Decyzją z 21 września 2021 r. Starosta Olsztyński zatwierdził projekt budowlany i udzielił Gminie B. (dalej jako: "inwestor", "Gmina", "skarżąca") pozwolenia na budowę ul. [...] wraz z przebudową i budową infrastruktury technicznej oraz rozbiórką budynku gospodarczego na działkach o nr geod.: [...], obręb nr [...], miasto B. Odwołanie od tej decyzji wnieśli właściciele sąsiednich nieruchomości: M. P. i B. M. M. P. (dalej jako: "skarżący") zarzucił, że zatwierdzony projekt pozostaje w kolizji z ostateczną i prawomocną decyzją udzielającą skarżącemu pozwolenia na budowę obiektu handlowego na działkach nr [...] oraz jest sprzeczny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Ponadto, pozostaje w rażącej sprzeczności z warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Wskazał na niedostosowanie łuków, szerokości drogi, chodników i ścieżek rowerowych do wymogów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 4 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 124 ze zm., dalej jako: "rozporządzenie"). Podniósł też brak wymaganego uzgodnienia z GDDKiA. B. M. podniosła, że została pominięta jako strona postępowania, chociaż jej nieruchomość korzysta z wjazdu i dojścia do ul. [...]. Zarzuciła, że zaskarżona decyzja narusza jej uprawnienia właścicielskie oraz zasadę równości wobec prawa. Wskazała, że wydanie zaskarżonej decyzji skutkuje nadmiernym oddziaływaniem na jej nieruchomość w zakresie hałasu i emisji tlenków azotu, jak i pyłów PM 2,5 i PM 10. W wyniku rozpatrzenia obu odwołań, decyzją z 24 kwietnia 2022 r. nr WIN-II.7840.4.147.2021 Zastępca Dyrektora Wydziału Infrastruktury i Nieruchomości w Warmińsko-Mazurskim Urzędzie Wojewódzkim, działając z upoważnienia Wojewody Warmińsko-Mazurskiego (dalej jako: "organ odwoławczy", "organ II instancji"), uchylił decyzję organu I instancji i odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu organ II instancji wyjaśnił, że projekt budowlany jest niezgodny z ustaleniami planu miejscowego, co zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, upoważnia i obliguje właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej do wydania decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę. Wskazał, że na terenie objętym zakresem przedmiotowej inwestycji obowiązują dwa miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, tj.: Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych w B. pomiędzy ulicami [...] i [...], zatwierdzony uchwałą nr VI/39/15 Rady Miejskiej z dnia 31 maja 2015 r. (Dz. Urz. Woj. [...], dalej jako: "m.p.z.p. z 2015 r.") oraz Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta B., zatwierdzony uchwałą nr XXX/211/05 Rady Miejskiej z dnia 15 czerwca 2005 r. (Dz. Urz. Woj. [...], dalej jako: "m.p.z.p. z 2005 r."). Zauważono, że według pierwszego z wymienionych planów teren drogi wewnętrznej KDW.01 został wyznaczony na rysunku planu obowiązującymi liniami rozgraniczającymi drogę na dz. nr [...], bez możliwości wjazdu na KDW-1 - ulicę [...]. Natomiast zgodnie z ustaleniami m.p.z.p. z 2005 r., teren drogi wewnętrznej - ul. [...] - na rysunku planu został wyznaczony obowiązującymi liniami rozgraniczającymi drogę na dz. nr [...] i oznaczony symbolem przeznaczenia KDW-1, bez możliwości wjazdu na KDW.01. Powyższe oznacza, że zaprojektowany przebieg drogi ulicy [...] pomiędzy dwoma zjazdami od alei [...] - drogi krajowej nr [...], przy Bibliotece Miejskiej i przy budynku banku nr [...], na dz. nr: [...], jest niezgodny z układem komunikacyjnym ustalonym w obowiązujących planach miejscowych. Stwierdzono, że sporna część planowanej inwestycji (połączenie KDW-1 z KDW.01) zlokalizowana jest na terenie oznaczonym w obowiązującym planie jako: MN.01 (dz. nr [...]) - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Zabudowa mieszkaniowa realizowana jako szeregowa; MWU.01 (dz. nr [...]) - tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami. Przeznaczenie podstawowe: zabudowa mieszkaniowa. Przeznaczenie uzupełniające: usługi nieuciążliwe; MWU.02 (dz. nr [...]) - tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami. Przeznaczenie podstawowe: zabudowa mieszkaniowa. Przeznaczenie uzupełniające: usługi nieuciążliwe, komunikacja, infrastruktura techniczna; Organ odwoławczy uznał, że na terenach funkcjonalnych MWU.01 i MWU.02 istnieje możliwość tylko uzupełniającej sieci komunikacji, niezależnej od terenów dróg oznaczonych symbolem przeznaczenia w tym KDW-1 i KDW.01. Dodatkowo, organ odwoławczy podniósł, że organ I instancji bezrefleksyjnie zaakceptował projekt, w którym inwestor wyłączył z opracowania połączenie z drogą krajową i roboty budowlane w odległości 10 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej. Zdaniem organu odwoławczego, uwzględnienie podziału inwestycji spowodowało obejście przepisów prawa w zakresie uzgodnienia z Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych, która negatywnie ustosunkowywała się do projektowanego usytuowania inwestycji. Zauważono również, że organ I instancji pominął, że mapa dla celów projektowych, która stanowiła materiał do opracowania projektu zagospodarowania terenu inwestycji drogowej, nie spełnia wymogów formalnych map do celów projektowych - art. 34b ustawy Prawo budowlane. Powyższa decyzja została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie przez Gminę oraz M. P. Gmina domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji w związku z naruszeniem: - art. 35 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm., dalej jako: "u.p.b.") w zw. z § 6-8 m.p.z.p. z 2015 r. poprzez wadliwą wykładnię i niesłuszne uznanie, że zaprojektowany przebieg drogi ul. [...] pomiędzy dwoma zjazdami od alei [...] - droga nr [...] przy Bibliotece Miejskiej i przy budynku banku nr [...] na dz. nr: [...] jest niezgodny z układem komunikacyjnym ustalonym w obowiązujących planach zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy według powyższej uchwały zapis dotyczący działki nr [...] (§ 8 pkt. 1. 11) dopuszcza wybudowanie dojazdu do terenu istniejącymi wjazdami z ulicy Niepodległości, a więc dopuszcza się wydzielenie dróg wewnętrznych w celu połączenia terenów sąsiednich oraz dotyczący działki nr [...] (§ 8 pkt 2.11) dojazdu do poszczególnych działek poprzez wydzieloną drogę wewnętrzną wzdłuż granicy z terenem U.01. Co więcej, w rozdziale dotyczącym przepisów ogólnych w § 5 pkt 5 ustalono następujące interpretacje użytych symboli i oznaczeń: przeznaczenie uzupełniające, przez które należy rozumieć inne rodzaje przeznaczenia niż podstawowe, które uzupełniają lub wzbogacają przeznaczenie podstawowe. Powyższe zapisy nie zakazują budowy dróg wewnętrznych, w szczególności że Gmina jest właścicielem ww. działek; - art. 34b u.p.b. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na niesłusznym uznaniu, że mapa dla celów projektowych, która stanowiła materiał do opracowania projektu zagospodarowania terenu inwestycji drogowej, nie spełnia wymogów formalnych map do celów projektowych, podczas gdy w sprawie istnieje aktualna mapa do celów projektowych, spełniająca wymagania ww. przepisu; - art. 7, art. 77 § 1, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej jako: "k.p.a.") poprzez niezebranie i nierozważenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a w konsekwencji naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów, niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a w szczególności z jakich względów Wojewoda Warmińsko-Mazurski bezrefleksyjnie uznał, że uwzględnienie podziału inwestycji przez Starostę Olsztyńskiego na etapy rzekomo doprowadziło do obejścia prawa w zakresie uzgodnienia inwestycji z Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych, podczas gdy zgodnie z obowiązującym stanem prawnym dopuszczalne jest podzielenie inwestycji na etapy i co więcej Gmina z tych części inwestycji, co do których Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych ustosunkowała się negatywnie, zrezygnowała i zaniechała dalszych czynności. Ponadto błędnie oceniono, że mapa do celów projektowych nie odpowiada przepisom prawa. Również w zaskarżonej decyzji nie odniesiono się do stanowiska Gminy wyrażonego w piśmie z dnia 1 grudnia 2021 r.; - art. 11 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji w sposób nieodpowiadający wymogom przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego - niewyjaśnienie podstawy prawnej zaskarżonej decyzji oraz zbyt lakoniczne ustosunkowanie się do podniesionych zarzutów, co skutkowało prowadzeniem postępowania sprzecznie z zasadą pogłębiania zaufania i przekonywania, - art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niesłuszne zastosowanie i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego wadliwe niezastosowanie, co doprowadziło do wydania błędnej decyzji uchylającej decyzję organu I instancji i odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, podczas gdy decyzja Starosty Olsztyńskiego była słuszna i odpowiadała prawu. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik Gminy akcentował, że projektowany układ drogowy nie będzie obsługiwał dodatkowych terenów przy ul. [...]. Jest to teren zastały i nie spowoduje wprowadzenia dodatkowego ruchu do drogi krajowej nr [...]. Mieszkańcy ul. [...] i zabudowy przy al. [...] już w chwili obecnej od wielu lat korzystają z istniejących zjazdów w km 45+064 i 45+187, którymi odbywa się ruch drogowy bez zakłóceń. Układ drogowy nie ulegnie zmianie, tylko ulepszona zostanie komunikacja, na którą właściciele ul. [...] czekają od wielu lat. Obecnie Gmina opracowuje oraz realizuje budowę ścieżek rowerowych i ciągów pieszo-rowerowych, m.in. w ciągu drogi krajowej nr [...]. Powstający układ dróg rowerowych ma zapewnić łatwiejszy dostęp i komunikację pomiędzy budynkami użyteczności publicznej oraz oświaty, tj. Centrum Kultury, Turystyki i Sportu, Biblioteką Miejską, Urzędem Miejskim, Centrum Zawodowym, Dworcem Autobusowym, Szkołami oraz atrakcjami turystycznymi, tj. Parkiem Miejskim, Plażą Miejską, Centrum Miasta. Znaczącym oddziaływaniem na drogę krajową będzie projektowany pawilon handlowo-usługowy, za realizację budowy którego odpowiedzialny jest M. P., który budowany jest od około 10 lat. Ponadto nie będzie to jedyny wyjazd zarówno z zabudowy przy ul. [...] i al. [...] jak i z projektowanego obiektu handlowo-usługowego. Co więcej, przedmiotowa inwestycja Gminy znacznie poprawi aktualną sytuację, ponieważ obecnie istniejąca droga gruntowa powoduje bardziej natężony hałas ze względu na nierówny teren. Projektowana droga zostanie utwardzona kostką brukową szlachetną, a dodatkowo powstanie nowa kanalizacja deszczowa, która będzie odprowadzać z niej nadmiar wód opadowych. Wskazano, że projekt rozbudowy ul. [...] został zatwierdzony przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, który uzgodnił fakturę, kształt i formę użytych nawierzchni do budowy drogi i ciągów pieszo-rowerowych i współgra ona z zabytkowym układem ulic i przylegających budynków. W odrębnym piśmie procesowym z dnia 14 czerwca 2022 r., w uzupełnieniu do skargi, Gmina podkreśliła, że istniejąca droga zlokalizowana na działce [...] według planu miejscowego jest drogą wewnętrzną. Ze względu na brak miejsca na poszerzenie całej jezdni, zgodnie z § 16 rozporządzenia, planuje się przeprojektować część drogi dwukierunkowej na drogę jednokierunkową. Stała organizacja ruchu drogowego dla projektowanej drogi będzie złożona do uzgodnienia odrębnym opracowaniem i nie jest wymagana na etapie udzielenia pozwolenia na budowę. Wskazano też, że po spotkaniu ze skarżącym i na jego życzenie został pozostawiony bez zmian zjazd i droga dojazdowa w kierunku jego działki nr [...] oraz zjazd dla obsługi komunalnej zlokalizowany przy północno-zachodniej części działki nr [...]. Pełnomocnik podał, że decyzją z 14 stycznia 2022 r. GDDKiA uchylił własną decyzję z 15 października 2021 r. odmawiającą zbliżenia inwestycji do DK [...] i umorzył postępowanie w sprawie, uznając, że przebudowa i budowa chodnika, ścieżki rowerowej stanowi część drogi i nie trzeba ich uzgadniać, tak samo rury osłonowej zabezpieczającej istniejącą infrastrukturę, a także nasadzeń drzew i krzewów. M. P. zaskarżył powyższą decyzję w części jej uzasadnienia, zarzucając organowi II instancji nieodniesienie się do podniesionych w odwołaniu zarzutów wskazujących na niezgodność projektu z przepisami rozporządzenia, pozostawanie decyzji organu I instancji w kolizji z prawomocną decyzją o pozwoleniu na budowę pawilonu handlowo-usługowego oraz niedokonanie uzgodnienia przebudowy zjazdu z GDDKiA. Wniósł o zasądzenie kosztów postępowania. W odrębnych pismach procesowych skarżący wyrażał obawę, że wybudowany przez niego zjazd z drogi krajowej na działkach nr [...] zostanie przebudowany w celu zablokowania jego inwestycji. Powtórzył, że zaprojektowany chodnik i ścieżka rowerowa są zbyt wąskie, droga jest niezgodna z ustaleniami planów miejscowych, a podzielenie inwestycji na etapy ma na celu obejście prawa. Stwierdził, że decyzja GDDKiA z 14 stycznia 2022 r. budzi wątpliwości. Wniósł o oddalenie skargi Gminy. Domagał się powołania biegłego dla potwierdzenia sprzeczności wnioskowanego zamierzenia z pozwoleniem na budowę pawilonu handlowo-usługowego oraz ustaleniami planów miejscowych. Uczestnicy postępowania: B. M. i P. B. SA wnieśli o oddalenie skarg, podzielając stanowisko organu II instancji wyrażone w zaskarżonej decyzji. Uczestnicy postępowania – właściciele nieruchomości przy ul. [...] - wnieśli o uwzględnienie skargi Gminy. Podnieśli, że ul. [...] jest drogą gruntową i służy tylko mieszkańcom. Wnioskowana przebudowa umożliwi poprawę warunków. Oświadczyli, że oczekują tej inwestycji. Organ II instancji wniósł o oddalenie skarg, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na mocy zarządzenia Przewodniczącej Wydziału II z 2 sierpnia 2022 r., na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t. j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.) w związku z brakiem możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku oraz uznaniem rozpoznania sprawy za konieczne z uwagi na obowiązek terminowego załatwienia sprawy. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 133 § 1, art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej jako "p.p.s.a."), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego wydania. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia może mieć miejsce w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Badając legalność zaskarżonej decyzji, odmawiającej udzielenia pozwolenia na budowę, w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd nie znalazł podstaw do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Prawidłowe jest stanowisko organu II instancji o sprzeczności wnioskowanego zamierzenia z ustaleniami obowiązujących na analizowanym terenie m.p.z.p. z 2005 r. i 2015 r. Nie można zgodzić się z Gminą, że wniosek dotyczył budowy drogi wewnętrznej. Z tytułu projektu budowlanego, a także treści zawartych w nim dokumentów, np.: k.50, k.56. wynika, że wniosek obejmował rozbudowę drogi gminnej. Zgodnie z decyzją Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 10 czerwca 2021 r. (k.59 projektu budowlanego), udzielone przez ten organ pozwolenie wydane zostało na rozbudowę "drogi gminnej ul. [...]". Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j. Dz. U z 2022 r. poz. 1693) drogi gminne są drogami publicznymi. Wobec treści wniosku, którym jest związany organ administracji architektoniczno-budowlanej, należało uznać, że inwestor zwrócił się o pozwolenie na budowę drogi publicznej, której nie przewidują w ogóle w podanej lokalizacji wymienione plany miejscowe. Także w powoływanym piśmie z 1 grudnia 2021 r., złożonym przez Gminę w odpowiedzi na wniesione odwołania od decyzji organu I instancji, Gmina podnosiła, że projekt spełnia przepisy jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Załączona do akt sądowych i administracyjnych opinia Gminnej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej również odnosi się do rozbudowy "drogi gminnej". Nie sposób więc uznać, że wniosek obejmował budowę drogi wewnętrznej. Według twierdzeń inwestora zamierzał budowę drogi stanowiącej inwestycję celu publicznego. Zgodnie z art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503), dalej jako: "u.p.z.p.", przez inwestycje celu publicznego należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkimi krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Odpowiednio zgodnie z art. 6 pkt 1 u.g.n. cel publiczny stanowi, między innymi wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, drogi rowerowe i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji. W myśl tych unormowań, co do zasady nie realizują celu publicznego drogi wewnętrzne. Ustawa o drogach publicznych wyraźnie odróżnia drogi publiczne od dróg wewnętrznych. Zgodnie z art. 8 ust. 2 tej ustawy, budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku - do właściciela tego terenu. Z unormowania tego wynika, że budowa drogi wewnętrznej jest indywidualną sprawą właściciela terenu. Do uprawnień właściciela należy podział nieruchomości, w tym wydzielenie dróg wewnętrznych. Zgodnie z treścią art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 3 pkt 4a i 4b u.p.z.p. w planie miejscowym dokonuje się rozmieszczenia inwestycji celu publicznego, czyli konkretyzuje się lokalizację takiego zamierzenia. Takiego obowiązku nie ma przy inwestycjach nie spełniających kryterium celu publicznego. Dlatego nie ma obowiązku precyzowania w planie miejscowym układu dróg wewnętrznych, chyba, że organ planistyczny uzna to za celowe. W rozpatrywanym przypadku w m.p.z.p. z 2005 r. ul. [...], stanowiąca działkę nr [...], oznaczona została symbolem KDW-1 określającym tereny dróg wewnętrznych i ciągów pieszo-jezdnych. Zgodnie z planem i stanem faktycznym jest to droga bez przejazdu, tzw. ślepa ulica, umożliwiająca wyłącznie dojazd mieszkańcom nieruchomości znajdujących się przy tej ulicy. Intencją Gminy, według analizowanego projektu budowlanego, było połączenie ul. [...] z działką nr [...], stanowiącą również drogę wewnętrzną ze ślepym końcem, objętą ustaleniami m.p.z.p. z 2015 r. i oznaczoną symbolem KDW.01- tereny dróg wewnętrznych. Zarówno działka nr [...], jak i [...] zostały wydzielone jako drogi wewnętrzne i dopóki obowiązują plany miejscowe określające takie ich przeznaczenie, mogą być budowane wyłącznie jako drogi wewnętrzne, a nie jak to wskazano we wniosku, jako droga gminna, czyli droga publiczna. Zaprojektowane połączenie tych dróg wraz z budową chodników i ścieżek rowerowych, przez tereny oznaczone w m.p.z.p. z 2015 r. symbolem MWU.01 – tereny zabudowy wielorodzinnej z usługami – może być realizowane jako droga wewnętrzna. Jak już wyjaśniono plan miejscowy nie musi określać układu dróg wewnętrznych. W części tekstowej m.p.z.p. z 2015 r. dopuszczono na terenie MWU.01 możliwość wydzielenia nowych działek przeznaczonych na poprawę warunków zagospodarowania, obsługę urządzeń infrastruktury technicznej, dróg pieszych i dojazdowych (§ 8 ust. 1 pkt 2 m.p.z.p. z 2015 r.). Zapis taki pozwala na stwierdzenie, że na terenie MWU.01 może zostać wydzielona droga wewnętrzna. Takiej możliwości nie przewidziano natomiast dla terenu MN.01. Nie można się zgodzić z Gminą, która wywodziła możliwość wydzielenia na tym terenie drogi z treści § 5 pkt 5 m.p.z.p. z 2015 r., definiującego pojęcie "przeznaczenie uzupełniające". Lokalny prawodawca dla terenu MN.01 nie ustalił przeznaczenia uzupełniającego, w związku z tym nie ma podstaw do odwoływania się do rozumienia tego pojęcia. Prawidłowe określenie charakteru planowanej inwestycji, przez podanie czy wniosek dotyczy drogi publicznej, czy wewnętrznej, ma zasadnicze znaczenie również przy ocenie spełnienia warunków technicznych unormowanych w cytowanym rozporządzeniu, które odnosi się zasadniczo do dróg publicznych. Podnoszenie dopiero w skardze, że wniosek dotyczył budowy drogi wewnętrznej jest spóźnione. Tak samo jest ze wskazaniem przez inwestora dopiero na etapie postępowania sądowego, że projektowana droga w części miałaby być jednokierunkowa. Okoliczność taka powinna być podana już w projekcie, aby organy orzekające mogły ją rozważyć i ocenić w kontekście obowiązujących przepisów. Stosownie do art. 35 ust. 1 u.p.b., w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza: 1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z: a) ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, b) wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, c) ustaleniami uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, w tym dołączenie: a) wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, b) informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, c) kopii zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, dotyczącego projektanta i projektanta sprawdzającego, d) oświadczeń, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 9 i 10; 4) posiadanie przez projektanta i projektanta sprawdzającego odpowiednich uprawnień budowlanych oraz aktualność zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7. Zgodnie z art. 35 ust. 4 u.p.b., w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. A contrario, niespełnienie chociażby jednego warunku z ust. 1 wyklucza pozytywne załatwienie wniosku. W konsekwencji, jeżeli organ stwierdzi niezgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. niespełnienie pierwszego z wyszczególnionych warunków, to już bez analizy spełnienia pozostałych warunków może wydać decyzję odmowną. Takie działanie nie narusza prawa. Stwierdzenie niespełnienia pierwszego z wymienionych warunków czyni bezprzedmiotowym analizowanie pozostałych warunków. W takiej sytuacji brak rozważenia spełnienia pozostałych warunków, mimo podniesionych przez strony zarzutów w tym zakresie, pozostaje bez wpływu dla rozstrzygnięcia. Zauważyć należy, że organ II instancji wydał decyzję zgodną z intencją skarżącego M. P., gdyż odmówił udzielenia pozwolenia na budowę. Tym samym nie może mieć żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia fakt nieodniesienia się do wszystkich zarzutów odwołania, co podnosił skarżący. Nie miał racji skarżący, że zatwierdzony przez organ I instancji projekt budowlany naruszał udzielone mu pozwolenie na budowę pawilonu handlowo-usługowego. Z akt sprawy wynika jednoznacznie, że pierwotny projekt został zmieniony przez inwestora i pozostawiono bez zmian zjazd z al. [...] na działkach nr [...]. Sąd nie podziela stanowiska organu II instancji, że dokonany przez Gminę podział inwestycji na etapy miał na celu obejście prawa. Zgodnie z art. 33 ust. 1 u.p.b. pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. W przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1, dla całego zamierzenia budowlanego. W myśl tego unormowania przy etapowaniu inwestycji, analizie podlega samodzielność funkcjonowania obiektu budowlanego, którego ściśle dotyczy pozwolenie na budowę. Obiekt budowlany, którego dotyczy pozwolenie na budowę musi być obiektem mogącym samodzielnie funkcjonować (por. wyrok NSA z 11 kwietnia 2018r., sygn. akt II OSK 1697/17). W ocenie Sądu, objęty wnioskiem odcinek drogi, przy założeniu zgodności z m.p.z.p., mógłby samodzielnie funkcjonować, nadawałby się do użytkowania. Mimo wybudowania tylko części drogi byłaby ona przejezdna, gdyż sporne zjazdy istnieją i funkcjonują od wielu lat. Poza tym inwestor wykazał, że wykonał nałożony na niego obowiązek uzgodnienia inwestycji z Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad, gdyż wystąpił ze stosowanym wnioskiem i GDDKiA ostatecznie umorzył postępowanie, uznając, że zakres wnioskowanych robót budowlanych nie wymaga uzgodnienia z tym organem. Zasadnie organ odwoławczy uznał, że mapa do celów projektowych nie spełnia wymogu formalnego z art. 34b u.p.b. Przepis ten stanowi, że mapy do celów projektowych wykorzystywane w procesie budowlanym powinny być opatrzone klauzulą urzędową określoną w przepisach prawa geodezyjnego i kartograficznego stanowiącą potwierdzenie przyjęcia materiałów lub zbiorów danych, w oparciu o które mapy te zostały sporządzone, do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego albo oświadczeniem wykonawcy prac geodezyjnych o uzyskaniu pozytywnego wyniku weryfikacji. W niniejszej sprawie podlegająca zatwierdzeniu przy wydawaniu pozwolenia na budowę mapa nie zawierała wymaganej klauzuli urzędowej ani oświadczenia wykonawcy prac geodezyjnych o uzyskaniu pozytywnego wyniku weryfikacji. Projektant poprzestał tylko na własnym oświadczeniu, że mapa jest zgodna z treścią mapy do celów projektowych poświadczoną przez właściwy organ oraz że jest zgodna z treścią mapy do celów projektowych poświadczoną przez wykonawcę prac geodezyjnych. Z oświadczenia tego wynika, że inne mapy mają konieczne poświadczenia, ale nie ta, która miałaby podlegać zatwierdzeniu przy udzieleniu pozwolenia na budowę. Zauważyć trzeba, że z dniem 1 lipca 2021 r. zmieniony został art. 34 ust. 3 pkt 1 u.p.b., który stanowił uprzednio, że projekt budowlany zawiera projekt zagospodarowania działki lub terenu sporządzony na aktualnej mapie do celów projektowych lub jej kopii poświadczonej za zgodność z oryginałem przez projektanta. Skreślone zostały słowa; "poświadczonej za zgodność z oryginałem przez projektanta". Dlatego ocena organu odwoławczego o niespełnieniu przez dołączoną mapę wymogu formalnego jest prawidłowa. Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd oddalił skargi, na podstawie art. 151 p.p.s.a.