II SA/Ol 43/10

Dnia 25 lutego 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędzia WSA Irena Szczepkowska (spr.) Protokolant Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2010 roku sprawy ze skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Miasta Olsztyn z dnia 26 czerwca 2002 roku nr LXIV/946/02 w przedmiocie nakazu pływania z prędkością manewrową i zakazu wytwarzania fal na części jeziora 1/ stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2/ orzeka, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana. Rada Miasta Olsztyn w dniu 26 czerwca 2002 r. podjęła uchwałę Nr LXIV/946/2002 w sprawie wprowadzenia nakazu pływania z prędkością manewrową i zakazu wytwarzania fal przez jednostki o napędzie mechanicznym na części jeziora Ukiel. Jako podstawę prawną tej uchwały wskazała art. 116 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62 poz. 627 ze zm.) w związku z art. 92 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.). W § 1 ust. 1 uchwały postanowiono, że w celu zapewnienia bezpieczeństwa osobom korzystającym z walorów przyrodniczych i wypoczynkowych jeziora Ukiel (Krzywe) wprowadza się nakaz pływania z prędkością manewrową i zakaz wytwarzania fal przez statki o napędzie mechanicznym oraz zakaz używania urządzeń nagłaśniających poza pomieszczeniami zamkniętymi tych jednostek powyżej dopuszczalnego poziomu hałasu 45 dB (A). Nakaz i zakaz dotyczy Zatoki Grunwaldzkiej i Zatoki Miłej do cieśniny Lwia Paszcza. Wyjaśniono w ust. 2 § 1 uchwały, że statek o napędzie mechanicznym to statek posiadający mechaniczne urządzenie napędowe niezależnie od sposobu ich zamocowania w tym również skuter wodny, łódź pneumatyczna, poduszkowiec, wodolot. Jednocześnie w § 2 Rada Miasta Olsztyn zastrzegła, że nakaz i zakaz, o którym mowa w § 1 nie dotyczy Policji, Straży Pożarnej, Wodnego Ochotniczego Pogotowia Ratunkowego, jednostek uprawnionych do gospodarczego rybactwa śródlądowego, stateczku wycieczkowego "Cyranka" i innych jednostek podczas wykonywania czynności służbowych. Rada Miasta zobowiązała w § 3 Zarząd Miasta do jednolitego oznakowania części jeziora objętej postanowieniami uchwały, a w § 5 i § 6 przewidziała, że niezastosowanie się do ustanowionych ograniczeń zagrożone jest karą grzywny, orzekaną w trybie określonym w Kodeksie postępowania w sprawach o wykroczenia. Następnie, uchwałą Nr XLIX/667/05 z dnia 28 września 2005 r. Rada Miasta Olsztyn zmieniła powyższą uchwałę przewidując w § 1 ust. 2, że za statek o napędzie mechanicznym uważa się statek posiadający mechaniczne urządzenie napędowe, niezależnie od sposobu ich zamocowania, w tym również skuter wodny, łódź pneumatyczna, poduszkowiec, wodolot, tor linowy do nart wodnych, zaś w § 2 objęto zwolnieniem od nakazu i zakazu dodatkowo tor linowy do nart wodnych. W złożonej na uchwałę Nr LXIV/946/02 skardze Wojewoda Warmińsko – Mazurski wniósł o stwierdzenie nieważności w całości tej uchwały. W uzasadnieniu skargi podniósł, że regulacje aktów prawa miejscowego nie mogą wykraczać poza unormowania ustawowe. Na mocy art. 116 ust. 1 Prawa ochrony środowiska rada powiatu, wprowadzając zakaz używania jednostek pływających, jest związana postanowieniami ust. 4 tego artykułu i celem wprowadzenia tych zakazów. Mają one służyć zapewnieniu odpowiednich warunków akustycznych na terenach przeznaczonych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe i nie powinny kolidować z celami bezpieczeństwa publicznego oraz koniecznością utrzymania właściwego stanu cieków i zbiorników wodnych. Przez pojęcie odpowiednich warunków akustycznych należy rozumieć ograniczenia emisji hałasu. Natomiast w kwestionowanej uchwale wskazano, że celem wprowadzenia wymienionych zakazów i nakazu było zapewnienie bezpieczeństwa osobom korzystającym z walorów przyrodniczych i wypoczynkowych jeziora Ukiel. Przepis art. 116 powołanej ustawy nie zawiera generalnego upoważnienia dla rady powiatu do wprowadzania zakazu używania jednostek pływających w każdej sytuacji, w której rada uzna to za wskazane lub konieczne. Przepis zawęża to uprawnienie do sytuacji, gdy wprowadzenie przedmiotowego zakazu, stanowiącego istotne ograniczenie swobody ludności w zakresie korzystania z ogólnodostępnych zbiorników wodnych w celach rekreacyjnych, jest konieczne do zapewnienia odpowiednich warunków akustycznych na terenach przeznaczonych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. Wojewoda zauważył ponadto, że wprowadzenie nakazu pływania z prędkością manewrową i zakazu wytwarzania fal przez jednostki o napędzie mechanicznym nie wiąże się bezpośrednio z zapewnieniem odpowiednich warunków akustycznych. Hałas wytwarzany przez jednostkę pływającą zależy przede wszystkim od jej typu i budowy. Ten sam poziom hałasu różne jednostki pływające wyemitują przy innych prędkościach, a co za tym idzie rozmiar wytworzonych fal również będzie inny. Wprowadzone zatem kwestionowanymi uchwałami rozwiązanie mogą prowadzić do ograniczenia ruchu jednostek, które z uwagi na swój typ i budowę przekraczając prędkość manewrową nie wyemitują hałasu przekraczającego poziom wymagany dla zapewnienia odpowiednich warunków akustycznych. Zatem również uchwalając powyższe Rada przekroczyła ustawowe upoważnienie. Wojewoda zauważył również, że podmioty wskazane w § 2 przedmiotowej uchwały jako zwolnione z zakazu używania jednostek pływających z napędem spalinowym w przypadku konieczności wykonywania czynności związanych z utrzymaniem bezpieczeństwa i porządku publicznego, podlegają zwolnieniu z powyższego zakazu z mocy art. 116 ust 4 ustawy Prawo ochrony środowiska, który wyłącza możliwość odmiennego określenia kręgu podmiotów zwolnionych z ograniczeń wprowadzonych w przepisach prawa miejscowego. Uchwała nie powinna regulować spraw, które zostały już uregulowane ustawowo. Rada Miasta nie złożyła odpowiedzi na skargę, ograniczając się do przekazania Sądowi skargi Wojewody Warmińsko – Mazurskiego wraz z aktami sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Zadaniem sądów administracyjnych, realizowanym w myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), jest kontrola działalności administracji publicznej sprawowana pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta, z mocy art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) obejmuje również akty jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt. 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. W tak zakreślonej kognicji sądu administracyjnego Wojewoda Warmińsko – Mazurski uczynił przedmiotem skargi uchwałę Rady Miasta Olsztyn Nr LXIV/946/2002 z dnia 26 czerwca 2002 r. w sprawie wprowadzenia nakazu pływania z prędkością manewrową i zakazu wytwarzania fal przez jednostki o napędzie mechanicznym na części jeziora Ukiel. Przechodząc do oceny zaskarżonej uchwały przypomnieć należy, że ustawodawca, uwzględniając konstytucyjną zasadę praworządności, zobowiązującą wszystkie podmioty władzy publicznej do działania na podstawie prawa i w celu jego wykonania, wprowadził w przepisach ustaw kształtujących ustrój jednostek samorządu terytorialnego generalną klauzulę kompetencyjną zobowiązującą jednostki samorządu terytorialnego do stanowienia aktów prawa miejscowego "na podstawie upoważnień ustawowych". Kompetencje rady powiatu do wydawania aktów prawa miejscowego określone zostały art. 40 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.). W ust. 1 tego artykułu przewidziano, że na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach rada powiatu stanowi akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze powiatu. Powyższy przepis oznacza, że rada powiatu nie ma prawa do samoistnego, to jest nie znajdującego podstawy w normie ustawowej, kształtowania prawa na obszarze powiatu. Przepis ten koresponduje z treścią art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), formułującym zasadę praworządności: "organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa". Ponadto podnieść należy, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Z określonej w art. 87 Konstytucji hierarchii źródeł prawa wynika, że akty prawa miejscowego nie mogą regulować materii należących do przepisów wyższego rzędu i nie mogą być sprzeczne z nimi. Podstawą prawną do działań w zakresie stanowienia aktów prawa miejscowego jest upoważnienie bezpośrednio wynikające z przepisów ustaw ustrojowych lub upoważnienie zawarte w innych regulacjach ustawowych. Stosownie do art. 116 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62 poz. 627 ze zm.), rada powiatu, w drodze uchwały, z zastrzeżeniem ust. 2 i 4, ograniczy lub zakaże używania jednostek pływających lub niektórych ich rodzajów na określonych zbiornikach powierzchniowych wód stojących oraz wodach płynących, jeżeli jest to konieczne do zapewnienia odpowiednich warunków akustycznych na terenach przeznaczonych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. W ust. 4 przewidziano zaś, że ograniczenia nie mogą dotyczyć jednostek pływających, których użycie jest konieczne do celów bezpieczeństwa publicznego lub do utrzymania cieków i zbiorników wodnych. Kształtując upoważnienie dla organu stanowiącego powiatu do wydania zaskarżonej uchwały ustawodawca precyzyjnie wskazał kwestie pozostawione do regulacji temu podmiotowi. Rada powiatu może zatem wprowadzić na terenach przeznaczonych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, na określonych zbiornikach powierzchniowych wód stojących i wodach płynących, ograniczenie lub zakaz używania jednostek pływających bądź tylko niektórych ich rodzajów, o ile jest to konieczne do zapewnienia odpowiednich warunków akustycznych. Tym samym, rada nie może w uchwale podjętej na podstawie cytowanego wyżej przepisu zawierać postanowień wprowadzających zakazy lub ograniczenia używania jednostek pływających (określonych ich rodzajów) w innym celu, niż wskazany w ustawie, gdyż nie znajdują one uzasadnienia w delegacji ustawowej. W zaskarżonej uchwale natomiast, wbrew powyższemu, Rada Miasta w celu zapewnienia bezpieczeństwa osobom korzystającym z walorów przyrodniczych i wypoczynkowych jeziora Ukiel wprowadziła obowiązek pływania po tym jeziorze statkami o napędzie mechanicznym wyłącznie z prędkością manewrową, zakazała wytwarzania fal oraz używania urządzeń nagłaśniających poza pomieszczeniami zamkniętymi tych statków powyżej dopuszczalnego poziomu hałasu 45 dB (A). Wprowadzone ograniczenie prędkości poruszania się po jeziorze określonymi w § 1 ust. 2 uchwały statkami o napędzie mechanicznym oraz zakaz wytwarzania fal nie mają oparcia w art. 116 ust. 1 Prawa ochrony środowiska. Zostały bowiem podjęte w celu zapewnienia bezpieczeństwa osobom wypoczywającym nad jeziorem i nie skutkują bezpośrednio zapewnieniem odpowiednich warunków akustycznych. Natomiast ustawodawca, co już wyżej wyjaśniono, uprawnił organ powiatu wyłącznie do regulowania aktem prawa miejscowego ruchu jednostek pływających, jeżeli jest to konieczne do zapewnienia odpowiednich warunków akustycznych na terenach przeznaczonych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. Jakiekolwiek inne motywy, które nawet obiektywnie uzasadniałyby wprowadzenie ograniczeń, bez względu na ich wagę, nie uprawniają do przekraczania przez radę powiatu granic upoważnienia ustawowego do wydawania uchwał w zakresie określonym w art. 116 ust. 1 Prawa ochrony środowiska. W § 1 ust. 2 skarżonej uchwały Rada Miasta zdefiniowała, co rozumie jako statek o napędzie mechanicznym, którego dotyczą ustanowione ograniczenia. Zgodzić należy się z organem nadzoru, że to od typu i budowy jednostki pływającej zależy, jaki hałas ona wytwarza poruszając się. Ten sam poziom hałasu różne jednostki pływające wyemitują przy innych prędkościach. Postanowienia § 1 uchwały mogą ograniczać ruch takich jednostek pływających, które nawet przekraczając prędkość manewrową, nie wyemitują hałasu powyżej poziomu wymaganego dla zapewnienia odpowiednich warunków akustycznych. Ponadto podnieść należy, że na podstawie art. 116 ust. 4 ustawy Prawo ochrony środowiska, ograniczenia wprowadzone przez radę powiatu nie mogą dotyczyć jednostek pływających, których użycie jest konieczne do celów bezpieczeństwa publicznego lub do utrzymania cieków i zbiorników wodnych. Podkreślenia wymaga, że powyższy przepis nie wprowadza wyłączeń o charakterze podmiotowym, zwalniających z zakazu jednostki pływające należące do określonych służb (takich jak np. policja, wodne ochotnicze pogotowie ratunkowe czy państwowa straż rybacka). Wskazano zaś w nim na jednostki wykorzystywane do realizacji celów wymienionych w tym przepisie (bezpieczeństwo publiczne lub utrzymanie cieków i zbiorników wodnych). Nie jest zatem istotne, czyją własnością jest konkretna jednostka pływająca, ale cel, do realizacji którego jest wykorzystywana. Taki sposób redakcji wyłącza możliwość odmiennego określenia kręgu podmiotów zwolnionych z ograniczeń wprowadzonych w przepisach prawa miejscowego. Nie daje również podstaw do wprowadzenia zwolnień o charakterze indywidualnym, bez względu na to, kogo mają dotyczyć (por. K. Gruszecki, Prawo ochrony środowiska. Komentarz, LEX, 2008, wyd. II). Stwierdzić zatem należy, że § 1 i § 2 zaskarżonej uchwały wykraczają poza ramy delegacji ustawowej zawartej w art. 116 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, zaś § 2 narusza ponadto ust. 4 art. 116 tej ustawy. Przepisy § § 3 - 6 zaskarżonej uchwały, zawierające przepisy związane z wykonaniem uregulowań, które są niezgodne z prawem, również nie mogą się ostać. W myśl art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w przypadku ustalenia, że zaskarżony akt zostały wydany z istotnym naruszeniem prawa, uwzględnienie skargi polega na stwierdzeniu nieważności tego aktu. Jednocześnie, stosownie do art. 79 ust. 1 zd. pierwsze ustawy o samorządzie powiatowym uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. W doktrynie przyjmuje się, że przesłanki nieważności aktów jednostek samorządu terytorialnego nie pokrywają się z przyczynami nieważności decyzji i postanowień z art. 156 K.p.a., gdyż ustawowe unormowania nie zawierają kryteriów zezwalających na określanie "istotności" naruszeń prawa, a tym samym kwestia ta została pozostawiona do oceny sądów administracyjnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 2009 r., sygn. akt II GSK 952/08). Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta Olsztyn Nr XLIV/946/2002 z dnia 26 czerwca 2002 r. Z mocy art. 152 powyższej ustawy orzekł, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu.