II SA/Ol 43/19

Dnia 19 listopada 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Protokolant specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2019 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej na decyzję Wojewody z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę. Prezydent decyzją z "[...]" zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego w zabudowie bliźniaczej bez przyłączy i zjazdu w A przy ul. A, na działce nr "[...]" obręb A. Decyzja ta wydana została na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2017r., poz. 1332) zwanej dalej: pr. bud. oraz art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego ( tj. Dz.U. z 2017r. poz. 1285) dalej: k.p.a. W uzasadnieniu wyjaśniono, że pozwolenia na budowę udzielono i zatwierdzono projekt budowlany w oparciu o przedłożony projekt budowlany, oświadczenie inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz przedłożone kopie dokumentów potwierdzających posiadane przez projektantów uprawnień oraz oświadczenie projektantów o zgodności projektu z przepisami i zasadami wiedzy technicznej. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła Wspólnota Mieszkaniowa (dalej: skarżący, Wspólnota) zarzucając niezgodność decyzji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta z 30.05.2012r., gdzie teren inwestycji przeznaczono pod zabudowę jednorodzinną. Zabudowa jednorodzinna obejmuje możliwość wykonania budynku mieszkalnego jednorodzinnego, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych, albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Projektowany budynek posiada wydzielone dwa lokale mieszkalne, a w bryle budynku (na kondygnacji podziemnej) dodatkowo zaprojektowano inne pomieszczenia (lokale) niemieszkalne, wydzielone stałymi przegrodami budowlanymi - garaże dwustanowiskowe i pomieszczenia gospodarcze. Decyzją z dnia "[...]" Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu przytoczono treść art. 35 ust. 1 pr.bud. wyjaśniając, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza m.in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy. Z przedłożonej dokumentacji projektowej wynika, że inwestycja położona jest na terenie objętym ustaleniami Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego otoczenia jeziora A w A zatwierdzonego Uchwałą Rady Miasta z 30.05.2012r. (dalej: plan miejscowy), oznaczonym w planie jako 4MN. Dla tego terenu jako przeznaczenie podstawowe określono zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wolnostojącą lub zabudowę bliźniaczą, a jako przeznaczenie uzupełniające wskazano usługi nieuciążliwe. Z § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.) dalej: rozporządzenie , wynika, że przez zabudowę jednorodzinną rozumie się jeden budynek mieszkalny jednorodzinny lub zespół takich budynków, wraz z budynkami garażowymi i gospodarczymi. Z kolei budynek mieszkalny jednorodzinny, zgodnie z art. 3 pkt 2a pr. bud. to budynek wolnostojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Przytoczone przepisy nie określają maksymalnej liczby garaży lub pomieszczeń gospodarczych możliwych do realizacji w ramach zabudowy jednorodzinnej. Zamiarem inwestora jest budowa budynku mieszkalnego, dwulokalowego z odrębnymi lokalami mieszkalnymi na l i II kondygnacji. W poziomie piwnic przewidziano po jednym garażu dwustanowiskowym na lokal mieszkalny i jednym pomieszczeniu gospodarczym na lokal mieszkalny i taka inwestycja pozostaje w zgodzie z zapisami miejscowego planu, który określa zasady kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu 4MN wskazując, że: lit. f - na działce gruntu przeznaczonej pod zabudowę jednorodzinną może być zlokalizowany tylko jeden budynek mieszkalny, lit. g - budynek garażowy powinien być zespolony z budynkiem mieszkalnym, lit. h - wprowadza się zakaz budowy innych obiektów poza wymienionymi powyżej. Dlatego też zaprojektowana zabudowa, pod względem funkcji i przeznaczenia, spełnia zarówno wymagania przepisów szczególnych jak i ustaleń planu miejscowego, nadto zabudowa spełnia pozostałe wymagania planu. Ustawodawca w art. 35 ust. 4 pr. bud. wskazał, że organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, jeżeli zostały spełnione wymagania określone w art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4 pr. bud. Od decyzji tej Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi zarzucono niezgodność przedstawionego projektu budowlanego z ustaleniami planu miejscowego. Podano, że działki o numerach "[...]" oraz "[...]" w obrębie A, na których inwestor zamierza realizować przedmiotową inwestycję, objęte są ustaleniami planu miejscowego Podkówka, zgodnie z którym dla terenu 4MN, podstawowym przeznaczeniem terenu jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca lub w zabudowie bliźniaczej. Natomiast pojęcie zabudowy jednorodzinnej w sposób szczegółowy definiuje ustawa Prawo budowlane, zgodnie z którą budynek mieszkalny jednorodzinny to budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Przedłożony projekt budowlany przewiduje budowę budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych (dwa lokale mieszkalne) w zabudowie bliźniaczej, gdzie w bryle tych budynków (na kondygnacji podziemnej) dodatkowo zaprojektowano inne pomieszczenia (lokale) niemieszkalne, wydzielone stałymi przegrodami budowlanymi - garaże dwustanowiskowe i pomieszczenia gospodarcze, co oznacza, że pomieszczenia te stanowią lokale użytkowe, których nie powinno być w budynkach mieszkalnych jednorodzinnych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu skarżonej decyzji. W dniu 4 października 2019 r. skarżąca Wspólnota uzupełniła brak formalny wniesionej skargi, poprzez jej podpisanie przez dwóch członków zarządu. Nadto w miejsce dotychczasowego inwestora wstąpił pełnomocnik Syndyka Masy Upadłości A. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2019 r. poz. 2325) zwanej dalej: p.p.s.a. Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 tej ustawy stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). W rozpoznawanej sprawie Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawową kwestią sporną w kontrolowanej sprawie jest interpretacja postanowień art. 3 pkt 2a ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane z uwzględnieniem zapisów planu miejscowego, tj. że na terenie przedmiotowej inwestycji postanowienia obowiązującego planu miejscowego Podkówka, dla terenu oznaczonego symbolem 4MN, dopuszczają zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wolnostojącą lub zabudowę bliźniaczą, a przeznaczenie uzupełniające jako usługi nieuciążliwe. Zaskarżoną decyzją Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu I instancji udzielającą inwestorowi pozwolenia na budowę i zatwierdzającą projekt budowlany dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego w zabudowie bliźniaczej bez przyłączy i bez zjazdu w A przy ul. A, na działce nr "[...]" obręb A. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił m.in. art. 35 ust. 1 pr.bud., zgodnie z tym przepisem, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczących bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust.1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust.7; 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7. Przywołany art. 35 ust. 1 pr. bud. określa zakres obowiązków organu, którego celem jest kompleksowe sprawdzenie projektu budowlanego w fazie wyjaśniającej postępowania administracyjnego o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego. Z treści tego przepisu wynika jednoznacznie, że podstawowym obowiązkiem organu jest zbadanie zgodności rozwiązań zaproponowanych w projekcie budowlanym z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Analiza ta ma znaczenie fundamentalne, bowiem to te dokumenty określają w sposób wiążący m.in. przeznaczenie, parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy i inne, jak też kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Dlatego też pozytywny wynik ustaleń organu, co do zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy uprawnia do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W kontekście tak zakreślonych granic działania organu architektoniczno - budowlanego, w ocenie Sądu, orzekający w sprawie organ odwoławczy dokonał prawidłowej oceny stwierdzając, że planowana inwestycja nie narusza ustaleń obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z treści planu, zatwierdzonego Uchwałą Rady Miasta wynika, że dla terenu oznaczonego symbolem 4MN w zakresie ustaleń szczegółowych planu w § 10 pkt 3 zapisano jako podstawowe przeznaczenie terenu zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wolnostojącą lub w zabudowie bliźniaczej. W uzasadnieniu skarżonej decyzji wskazano, że z projektu inwestycji wynika, że inwestor zaplanował budowę budynku jednorodzinnego dwulokalowego w zabudowie bliźniaczej, przy czym zaprojektowano odrębne lokale mieszkalne na I i II kondygnacji ,natomiast w poziomie piwnic projektant zaplanował po jednym garażu dwustanowiskowym na lokal mieszkalny oraz po jednym pomieszczeniu gospodarczym na lokal mieszkalny. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że plan miejscowy nie zawiera regulacji dotyczącej pojęcia zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (brak jest podstawy prawnej do formułowania takiej definicji), dlatego w tym zakresie należało posłużyć się pojęciem budynku mieszkalnego jednorodzinnego zdefiniowanym w art. 3 pkt 2a pr.bud. Zgodnie z powyższym przepisem pod pojęciem tym należy rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30 % powierzchni całkowitej budynku. Pojęcie lokalu mieszkalnego nie zostało jednak zdefiniowane w prawie budowlanym, jak też nie zdefiniowano pojęcia lokalu użytkowego. Jednakże pojęcie samodzielnego lokalu mieszkalnego zostało określone w ustawie z 24 czerwca 1994r. o własności lokali (tj. Dz.U. z 2018r. poz. 716, ze zm.), zgodnie z którym, w rozumieniu ustawy, jest to wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Przepis ten stosuje się odpowiednio również do samodzielnych lokali wykorzystywanych zgodnie z przeznaczeniem na cele inne niż mieszkalne. Natomiast lokalem użytkowym w rozumieniu rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie pod tym pojęciem należy rozumieć jedno pomieszczenie lub zespół pomieszczeń, wydzielonych stałymi przegrodami budowalnymi, niebędące mieszkaniem, pomieszczeniem technicznym albo pomieszczeniem gospodarczym, zaś pod pojęciem zabudowy jednorodzinnej należy rozumieć jeden budynek mieszkalny jednorodzinny lub zespół takich budynków, wraz z budynkami garażowymi i gospodarczymi - § 3 pkt 2 cyt. rozporządzenia. W tym miejscu należy podnieść, że dla oceny charakteru inwestycji przedstawionej w projekcie budowlanym załączonym do wniosku o pozwolenie na budowę rozstrzygające pozostają regulacje wynikające z prawa budowlanego, a tam prawodawca jednoznacznie określił, że budynkiem mieszalnym jednorodzinnym jest budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego. Konstrukcja tej normy wskazuje, że decydującym dla uznania określonego obiektu za budynek mieszkalny jednorodzinny będzie cel, któremu budynek ma służyć - zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielna całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali, co do zasady mieszkalnych, bądź jednego mieszkalnego i jednego lokalu użytkowego, przy spełnieniu wymogu określonej jego powierzchni. W niniejszej sprawie takie dwa samodzielne lokale mieszkalne zostały wydzielone przez projektanta na I i II kondygnacji budynku. Natomiast pozostałe dwa garaże dwustanowiskowe oraz po jednym pomieszczeniu gospodarczym na lokal mieszkalny, stanowią dodatkowe lokale użytkowe przynależne do lokali mieszkalnych. Sąd w rzeczonej sprawie stoi na stanowisku i nie ma wątpliwości w tym zakresie, że pomieszczenia zaprojektowane w poziomie piwnic budynku mieszkalnego jednorodzinnego, co do których wydano decyzję o pozwoleniu na budowę, nie stanowią lokali użytkowych, które nie zostały dopuszczone w tej liczbie przy takiej zabudowie. Jak wskazano wyżej, pomieszczenia te nie odpowiadają definicji lokalu użytkowego. Pomieszczenia zaprojektowane na poziomie piwnic nie stanowią pomieszczeń technicznych, nie są też pomieszczeniami mieszkalnymi, natomiast są pomieszczeniami gospodarczymi, które przynależą do samodzielnego lokalu mieszkalnego, którego definicję skonstruowano na gruncie ustawy o własności lokali. Jak wskazano bowiem w § 3 pkt 13 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. przez pomieszczenie gospodarcze rozumie się pomieszczenie znajdujące się poza mieszkaniem lub lokalem użytkowym, służące do przechowywania przedmiotów lub produktów żywnościowych użytkowników budynku, materiałów lub sprzętu związanego z obsługą budynku, a także opału lub odpadów stałych. Z tego też powodu okoliczność, że w budynku mieszkalnym jednorodzinnym poza zaprojektowaniem dwóch samodzielnych lokali mieszkalnych projektant przewidział pomieszczenie gospodarcze oraz garaż nie stanowi o zaprojektowaniu dodatkowego lokalu użytkowego. Z tego względu nie zasługuje na zaaprobowanie stanowisko skarżącej co do braku zgodności przedłożonego projektu budowalnego z ustaleniami planu miejscowego, gdyż w tej sprawie prawidłowo stwierdziły organy architektoniczno - budowlane zgodność projektowanej zabudowy z ustalenia planu miejscowego. Gdyby podzielić tok rozumowania skarżącej to w każdym bloku za lokal użytkowy musiałyby być uznana piwnica lub miejsce postojowe samochodu. W tym stanie rzeczy skarga jako nie zawierająca uzasadnionych podstaw podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.