II SA/Ol 430/15

Dnia 30 czerwca 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 czerwca 2015 roku sprawy ze skargi H. Ch. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie wykonania robót budowlanych - oddala skargę. Decyzją z dnia "[...]" , Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej jako: k.p.a.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania P. C. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia 21 stycznia 2015 r., znak: "[...]", nakładającej na H. C. obowiązek wykonania w budynku mieszkalnym jednorodzinnym zlokalizowanym w miejscowości T., gm. W., robót budowlanych polegających na: - poszerzeniu do 80 cm w świetle ościeżnicy, drzwi do łazienki lub wymianę drzwi na drzwi o takiej szerokości, - wykonanie prawidłowej wentylacji w łazience i aneksie kuchennym z wyprowadzeniem ponad dach lub kanałem tzw. "zetką" przez ścianę łącznie z likwidacją wentylacji wyprowadzonej w przestrzeń pod pokryciem z blacho-dachówki, w terminie do 31 marca 2015 r., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zakwestionowana decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym. W dniu 11 marca 2014 r. PINB w W. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie "legalności robót budowlanych związanych z przebudową strychu części budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewidencyjny "[...]", obręb T., gmina W.." W następstwie przeprowadzonych w dniu 11 marca 2014 r. oględzin ustalono m.in., że w wyniku zrealizowanych robót budowlanych poddasze istniejącego budynku mieszkalnego zostało zaadaptowane na potrzeby mieszkaniowe. Pomieszczenie zostało całkowicie wykończone, wyposażone w instalację wodną, kanalizacyjną oraz elektryczną. Roboty zostały zrealizowane bez stosownego pozwolenia na budowę. Postanowieniem z dnia 3 kwietnia 2014 r., działając w trybie art. 81 c ust. 2 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, PINB w W. nałożył na inwestorkę - H. C. obowiązek przedłożenia oceny technicznej samowolnie wykonanych robót budowlanych polegających na przebudowie strychu w części budynku mieszkalnego, w terminie do dnia 20 maja 2014 r. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ wskazał m.in., iż w związku z faktem, że inwestor nie przedstawił żadnych dokumentów potwierdzających poprawność wykonania pod względem technicznym wykonanych robót, wystąpiła przesłanka dla zastosowania przepisu normy art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, wyrażająca się w konieczności nałożenia obowiązku wykonania stosownej oceny technicznej wykonanych prac. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu zażalenia P. C. (współwłaściciela nieruchomości) na postanowienie PINB w W. z dnia 3 kwietnia 2014 r., postanowieniem z dnia 15 maja 2014 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygniecie organu I instancji. W dniu 15 stycznia 2015 r. inwestor przedłożył żądaną dokumentację. Decyzją z dnia 21 stycznia 2015 r., znak "[...]", Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. nałożył na H. C. obowiązek wykonania w budynku mieszkalnym jednorodzinnym, zlokalizowanym w miejscowości T., gm. W., robót budowlanych polegających na: - poszerzeniu do 80 cm w świetle ościeżnicy, drzwi do łazienki lub wymianę drzwi na drzwi o takiej szerokości, - wykonanie prawidłowej wentylacji w łazience i aneksie kuchennym z wyprowadzeniem ponad dach lub kanałem tzw. "zetką" przez ścianę łącznie z likwidacją wentylacji wyprowadzonej w przestrzeń pod pokryciem z blacho- dachówki w terminie do dnia 31 marca 2015 r. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ I instancji podkreślił, że konieczność wykonania wskazanych w rozstrzygnięciu robót wynika z faktu stwierdzenia naruszeń § 79 oraz 140 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W odwołaniu od powyższej decyzji P. C. podniósł, że błędnie zakwalifikowano wykonane przez inwestorkę roboty budowlane oraz błędnie został określony przedmiot postępowania. Stwierdził, że w analizowanym przypadku miała miejsce rozbudowa obiektu, dlatego też postępowanie winno być prowadzone w trybie art. 48, a nie art. 51 ustawy Prawo budowlane. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia "[...]" Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że z dokumentów zgromadzonych w sprawie wynika, iż skarżący P. C. w toku prowadzonego postępowania administracyjnego wielokrotnie podnosił, że w jego ocenie, w następstwie wykonanych przez inwestora robót budowlanych doszło do rozbudowy przedmiotowego budynku mieszkalnego. W toku podejmowanych czynności, a w szczególności w treści zaskarżonego rozstrzygnięcia, organ I instancji w żaden sposób nie odniósł się do zarzutów podnoszonych przez stronę postępowania - P. C.. Wyczerpujące ustalenia w w/w zakresie są niezbędne dla ustalenia i oceny przyjętego przez organ I instancji trybu postępowania "legalizacyjnego". Dodatkowo podkreślono, że z akt sprawy nie wynika aby organ I instancji ustalił datę zrealizowanych robót budowlanych. Konkludując organ wskazał, że aby ocenić, skontrolować decyzję organu I instancji, organ odwoławczy musi dysponować ustaleniami i stanowiskiem organu I instancji co do wszystkich okoliczności, które determinują sposób objętego tą decyzją rozstrzygnięcia sprawy. Inaczej, ponowne rozpoznanie sprawy jest niemożliwe, a zaskarżona decyzja podlega uchyleniu. Skargę na decyzję organu odwoławczego wywiodła do tut. Sądu H. C., zarzucając jej brak konsekwencji w rozstrzyganiu na kolejnych etapach postępowania. Podniosła, że WINB postanowieniem z dnia 15 maja 2014 r. rozstrzygał zażalenie P. C. dotyczące nałożonego na nią obowiązku wykonania oceny technicznej wykonanych robót budowlanych i wówczas nie widział podstaw do wskazania braków w postaci nie ustalenia terminu wykonania robót, czy też nie widział podstaw do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia i dokonania przez organ I instancji innych ustaleń, które mogłyby na tamtym etapie postępowania wnieść do sprawy fakty i okoliczności mogące zmienić sposób procedowania. Dodała, że na chwilę obecną wykonane zostały wszystkie roboty nałożone decyzją z dnia 21 stycznia 2015 r., które jak wskazuje organ I instancji, należało wykonać celem doprowadzenia przebudowanej części strychu do stanu zgodnego z prawem. Wskazując na powyższe, H. C. wniosła o zakończenie postępowania poprzez stwierdzenie wykonania obowiązków. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uchylenie decyzji administracyjnej przez sąd następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ust. 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) i naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem nie doszło do naruszenia prawa, o jakim mowa w przywołanym wyżej art. 145 § 1 ust. 1 p.p.s.a.. W niniejszej sprawie przedmiotem oceny Sądu była decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., o uchyleniu w całości decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Kwestią, która podlegała kontroli sądowej było zatem zastosowanie przez organ II instancji przepisu art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z treścią którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Należy zauważyć, że przepis art. 138 § 2 k.p.a. jest wyjątkiem od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, zgodnie z którą organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. "Przepis ten konstytuuje dwie przesłanki, które łącznie warunkują wydanie decyzji kasacyjnej. Pierwszą z nich jest wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów postępowania. Drugą natomiast, wystąpienie koniczności wyjaśnienia sprawy w takim zakresie, że ma to istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W brzmieniu art. 138 § 2 zdanie 1 chodzi o naruszenie przepisów regulujących postępowanie wyjaśniające przed organem I instancji, w stopniu uniemożliwiającym jego sanowanie w drodze uzupełniającego postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego w trybie art. 136 k.p.a., gdyż prowadziłoby to do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania." (zob. J. P. Tarno, Uprawnienia decyzyjne organu odwoławczego w świetle znowelizowanego art. 138 k.p.a. [w] Analiza i ocena zmian kodeksu postępowania administracyjnego w latach 2010-2011 pod red. M. Błachucki, T. Górzyńska, G. Sibiga, Warszawa 2012, s. 231). Konieczność wydania decyzji kasacyjnej zachodzi zatem wtedy, kiedy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie mogącym mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji, przez co pozbawiano by stronę prawa kwestionowania wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Trzeba bowiem mieć na uwadze to, że art. 136 k.p.a. przewiduje możliwość przeprowadzenia przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego lub zalecenie jego przeprowadzenia organowi I instancji. To postępowanie może mieć jedynie charakter uzupełniający, co oznacza, że niedopuszczalne jest prowadzenie tego postępowania w całości lub znacznej części, gdyż naruszałoby to właśnie zasadę dwuinstancyjności. Jak wynika zatem z powyższych rozważań, organ odwoławczy ma możliwość wydania decyzji kasacyjnej na podstawie powołanego wyżej przepisu art. 138 § 2 k.p.a., jedynie gdy w sposób niewątpliwy stwierdzi, że działanie organu I instancji było wadliwe, bo naruszające przepisy procesowe, oraz jednocześnie ustali, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Taka sytuacja miała niewątpliwie miejsce w niniejszej sprawie. Organ odwoławczy uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o nałożeniu na skarżącą obowiązku wykonania w budynku mieszkalnym jednorodzinnym robót budowlanych. Przyczyną zaś podjęcia decyzji kasacyjnej było stwierdzenie przez organ odwoławczy, że organ I instancji nie wypowiedział się jednoznacznie i nie ustalił – mimo wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie legalności robót budowlanych związanych z przebudową strychu części budynku mieszkalnego jednorodzinnego – czy w następstwie wykonanych przez inwestora robót budowlanych doszło do rozbudowy budynku mieszkalnego. Ponadto, dokładniejszego wyjaśnienia – przy wykorzystaniu wszelkich środków dowodowych - wymaga sprawa ustalenia daty zrealizowanych robót budowlanych. W związku z powyższym organ odwoławczy uznał, że organ I instancji nie wykorzystał wszystkich dostępnych środków dowodowych dla ustalenia stanu faktycznego sprawy, czym naruszono art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że ustalenie przez organ I instancji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, wskazanych w zaskarżonej decyzji kwestii jest istotne z uwagi na to, że nie wyjaśniono, czy w sprawie doszło do rozbudowy budynku. Jak podnosił w trakcie postępowania P. C., inwestorka wykonała roboty budowlane polegające na zmianie sposobu użytkowania powierzchni strychowej na pomieszczenia mieszkalne oraz dokonała rozbudowy budynku poprzez wykonanie lukarny doświetlającej powstałe pomieszczenia mieszkalne. Wykonanie lukarny zmieniło charakterystyczne parametry budynku, tj. kubaturę i powierzchnię użytkową budynku, a tym samym wykonanych robót nie można zaliczyć do przebudowy, tylko do budowy części obiektu bez wymaganego zezwolenia. Dodatkowo należy zauważyć, że organ I instancji nie ustalił kiedy zrealizowano roboty budowlane. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ I instancji będzie zatem zobowiązany w pierwszej kolejności wyjaśnić, czy mamy do czynienia z samowolą budowlaną. W dalszej kolejności organ ustali, kiedy prowadzone były roboty budowlane. Jest to na tyle istotne, że wykonanie robót budowlanych w określonym przedziale czasu pozwoli precyzyjnie wskazać jakie przepisy ustawy Prawo budowlane będą miały zastosowanie w sprawie. Reasumując, w niniejszej sprawie organ I instancji nie ocenił całości stanu faktycznego sprawy, ale i nie ustosunkował się w uzasadnieniu decyzji do twierdzeń jednej ze stron postępowania, przyznając rację drugiej. Należy podkreślić, że granice postępowania administracyjnego wyznaczają m.in. zasady prawdy obiektywnej i praworządności. Z zasady ogólnej prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. wynika, że również na organ nałożony został obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Ustalenia poczynione zaś w wyniku tych wyjaśnień muszą znaleźć swoje odzwierciedlenie w rozstrzygnięciu i w uzasadnieniu decyzji. Zgodnie bowiem z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zatem zadaniem uzasadnienia faktycznego i prawnego jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiącego dyspozytywną część decyzji. Obowiązkiem zaś każdego organu administracji jest jak najstaranniejsze wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawej, co wypływa również z zasad ogólnych wyrażonych w art. 9 k.p.a. (zasada udzielania informacji), art. 11 k.p.a. (zasada przekonywania, czyli wyjaśniania stronom zasadności przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy). Na podstawie art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W orzecznictwie podkreśla się również pogląd, że to organ administracji winien wnikliwie rozpatrzeć wszystkie okoliczności sprawy, podejmując w tym celu wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. W postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje formalna teoria dowodowa, według której daną okoliczność można udowodnić wyłącznie przy pomocy takiego, a nie innego środka dowodowego, ani też zasada, że rola organu orzekającego to rola biernego podmiotu oczekującego na dowody zaoferowane przez stronę. Wręcz przeciwnie, rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności (art. 7, art. 75 k.p.a.) wymaga, by w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Wskazane powyżej okoliczności dowodzą prawidłowości podjętej przez organ odwoławczy, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., decyzji o charakterze kasacyjnym. Powyższe, prowadzi do wniosku, że uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazanie sprawy do ponownego merytorycznego rozpatrzenia przez organ I instancji jest rozstrzygnięciem zgodnym z przepisami prawa. Istotą postępowania odwoławczego, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, jest ponowne rozpatrzenie sprawy w pełnym zakresie przez organ odwoławczy. Kontrola instancyjna organu odwoławczego obejmuje więc zarówno legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji, jak i ocenę przez ten organ stanu faktycznego sprawy. W sytuacji zaś, gdy decyzja organu I instancji jest wadliwa (jak to miało miejsce w niniejszej sprawie), obowiązkiem organu odwoławczego jest wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.. Zatem na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi.