II SA/Ol 430/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Ewa Osipuk Sędziowie sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) asesor WSA Grzegorz Klimek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej w O. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej w O. kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia 8 maja 2024 r., nr WIN-II.7840.4.39.2024 BP Wojewoda Warmińsko-Mazurski (dalej: "Wojewoda"), po rozpatrzeniu odwołania Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w O. (dalej: "Spółdzielnia", "inwestor"), utrzymał w mocy decyzję Prezydenta O. (dalej: "organ I instancji") z dnia 4 marca 2024 r. o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno- budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym wraz z zagospodarowaniem terenu (zjazdem, układem komunikacyjnym, murami oporowymi, placem składowym) i infrastrukturą techniczną (instalacją oświetlenia terenu, przyłączem wodociągowym, przyłączem kanalizacji sanitarnej oraz deszczowej) przy ul. [...], na działkach nr [...], obr. [...] miasto O. W uzasadnieniu Wojewoda wyjaśnił, że po otrzymaniu wniosku Spółdzielni o pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym wraz z zagospodarowaniem terenu i infrastrukturą techniczną przy ul. [...], na działkach nr [...], organ I instancji wszczął postępowanie, a następnie postanowieniem z dnia 22 grudnia 2023 r. zobowiązał inwestora do uzupełnienia dokumentacji projektowej, a przede wszystkim o doprowadzenie projektu do zgodności z decyzją o ustaleniu warunków zabudowy w sprawie kąta nachylenia połaci dachowych. Pismem z dnia 8 stycznia 2024 r. pełnomocnik inwestora uzupełnił dokumentację projektową o wskazane nieprawidłowości, jednocześnie wyjaśnił, że decyzja o warunkach zabudowy dopuszcza budowę budynków zarówno z dachami stromymi, jak i płaskimi. Dodatkowo pismem z dnia 15 lutego 2024 r. pełnomocnik inwestora uzupełnił dokumentację projektową oraz złożył wyjaśnienia w zakresie projektowanego dachu budynku. Organ I instancji pismem z dnia 16 lutego 2024 r. zawiadomił strony postępowania o zebraniu materiału dowodowego oraz poinformował, że inwestor nadal nie dopełnił obowiązku w związku z doprowadzeniem dokumentacji projektowej do zgodności z decyzją o warunkach zabudowy w zakresie geometrii dachu. Następnie organ I instancji decyzją z dnia 4 marca 2024 r. odmówił inwestorowi zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno- budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla planowanej inwestycji. Przyczyną decyzji odmownej było nieuzupełnienie obowiązku wynikającego z postanowienia z 22 grudnia 2023 r. Organ I instancji wskazał, że projektowany budynek oprócz niespełnienia wymogu w zakresie geometrii dachu nie posiada jednoznacznego rozwiązania ukształtowania terenu wynikającego z § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1225) – dalej: "rozporządzenie z dnia 12 kwietnia 2002 r.". Ponadto Wojewoda wskazał, że przedłożony przez inwestora projekt architektoniczno-budowlany jest niezgodny z wydaną decyzją Prezydenta Miasta O. o warunkach zabudowy z dnia 10 stycznia 2011 r. w zakresie kwestionowanej geometrii dachu. Zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy, w warunkach i wymaganiach ochrony i kształtowania ładu przestrzennego w punkcie 2.2.3. dotyczącym gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy dotyczącej geometrii dachu: istnieje możliwość zadaszenia dachem o nachyleniu 100 – 300, dopuszcza się zastosowanie dachów stromych o nachyleniu 300 – 450, o układzie kalenicy głównej w układzie równoległym do ul. [...], poziom kalenicy głównej – wynikać będzie z nachylenia połaci dachowych i głębokości budynku i przyjmuje się, że nie będzie przekraczać 20,0 m. Natomiast z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w załączniku Nr 2 do ww. decyzji o warunkach zabudowy powtarza się zapis dotyczący geometrii dachu z treści integralnej decyzji o warunkach zabudowy z dodatkowym wnioskiem, że w obszarze analizowanym w przeważającej mierze występują budynki z dachami stromymi. Z uwagi na występowanie również budynków z dachami płaskimi dopuszcza się budowę budynków zarówno z dachami stromymi, jak i płaskimi. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy, w ocenie Wojewody, w sposób jednoznaczny w pkt 2.2.3. określa warunki dotyczące geometrii dachu, które nie zostały spełnione. Choć w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (załącznik Nr 2 do decyzji o warunkach zabudowy) umieszczono zapis wskazujący, że dopuszcza się budowę budynków zarówno z dachami stromymi, jak i płaskimi, przy projektowaniu należy respektować zapisy, które znajdują się w integralnej części decyzji. Zaprojektowany dach pogrążony z kalenicą odwróconą nie jest, w ocenie Wojewody, zgodny z przedmiotową decyzją o warunkach zabudowy. Natomiast za nieprawidłowy Wojewoda uznał zarzut organu I instancji, iż projekt nie posiada jednoznacznego rozwiązania ukształtowania terenu wynikającego z § 29 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Przepis § 29 ww. rozporządzenia stanowi, że dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości jest zabronione. Taki przypadek zaistnieje, gdy inwestor na skutek wykonywania robót budowlanych ingeruje w naturalny spływ wód opadowych kierując je na teren sąsiedniej nieruchomości. Tymczasem do projektu zagospodarowania terenu inwestor dołączył również projekt branży sanitarnej, na którym wrysowano projektowaną sieć kanalizacji deszczowej oraz drenażu opaskowego z terenu projektowanej inwestycji. Jak wynika z tego projektu zagospodarowania terenu wody opadowe z terenu całej inwestycji będą odprowadzone do kanalizacji deszczowej lub do drenażu opaskowego i nie będą kierowane na teren sąsiedniej nieruchomości. Na powyższą decyzję Spółdzielnia wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewodzie. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: - art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.) – dalej: "k.p.a.", poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że inwestor nie uzupełnił w sposób wystarczający wniosku o pozwolenie na budowę dla przedmiotowej inwestycji, w szczególności w zakresie geometrii dachu projektowanego budynku; - art. 7 w związku z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie stanu faktycznego oraz niewyczerpujące zebranie i błędne rozpatrzenie całości materiału dowodowego, przez co wydano decyzję, która narusza słuszny interes społeczny; - art. 8 k.p.a. poprzez nieprzyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania jego uczestników do władzy publicznej; - art. 35 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez nieprawidłowe przyjęcie, iż przedłożony przez inwestora projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany nie odpowiada warunkom określonym w decyzji z dnia 10 stycznia 2011 r. o ustaleniu warunków zabudowy. W uzasadnieniu wyjaśniono, że w ocenie inwestora spełnione zostały wszystkie wymogi określone w postanowieniu z dnia 22 grudnia 2023 r. Również zaprojektowana forma dachu odpowiada wymogom określonym w decyzji o warunkach zabudowy, tj. spadek połaci dachu wynosi 100, czyli mieści się w zakresie określonym w decyzji. Dodatkowo inwestor wskazał, że odprowadzanie wód opadowych ze stropodachu czy dachu prawie płaskiego odbywa się poprzez tzw. kalenicę odwróconą, czyli najniższe miejsce stropodachu. W przypadku przedmiotowego projektu dachu odwróconego kalenica odwrócona została zaprojektowana jako kanał przebiegający równolegle do ulicy [...], czyli zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy. Ponadto inwestor wskazał, że innemu inwestorów na działce sąsiedniej zostało wydane pozwolenie na budowę budynków wielorodzinnych z dachami pogrążonymi (w których występuje kalenica odwrócona, nie występuje okap), chociaż na sąsiednich ulicach nie istniał wcześniej żaden budynek o dachu pogrążonym. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ponadto Wojewoda wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W piśmie procesowym z dnia 19 sierpnia 2024 r. inwestor ponownie podniósł, że innemu inwestorowi wydano pozwolenie na budowę na działce sąsiedniej budynków wielorodzinnych z dachami pogrążonymi, mimo że w wydanej mu decyzji o warunkach zabudowy znajduje się zapis odnośnie geometrii dachu: "zadaszenie dachem płaskim o nachyleniu do 200". Inwestor ten zrealizował na działce sąsiedniej trzy budynki z dachami pogrążonymi, które obecnie stanowią 50% wszystkich budynków wybudowanych na sąsiednich ulicach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz.U. 2024 r., poz. 935 – zwanej dalej p.p.s.a.). Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 (§ 1) tej ustawy stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wyjaśnić, że Sąd orzekał w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt sprawy, wniosek taki został złożony przez Wojewodę, a żadna z pozostałych stron nie sprzeciwiła się temu wnioskowi w przepisanym terminie. Kontrolą Sądu w niniejszej sprawie objęta była decyzja Wojewody utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym wraz z zagospodarowaniem terenu i infrastrukturą techniczną. Materialnoprawną podstawę decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.) – dalej: "p.b.". Zgodnie z art. 4 p.b. każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Zarówno miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jak i decyzja o warunkach zabudowy, ogranicza swobodę zabudowy. W art. 28 ust. 1 p.b. ustanowiona została zasada, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31, które to przepisy określają wyjątki od tej reguły. Przedmiotowa inwestycja nie zalicza się do ww. odstępstw, stąd wymaga ona uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Materialnoprawną podstawą niniejszej sprawy stanowi art. 35 ust. 1 pkt 1-4a p.b., który określa zakres działań organu administracji architektoniczno-budowlanej. Zgodnie z jego brzmieniem przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza: 1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno- budowlanego z: a) ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, b) wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, c) ustaleniami uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno- budowlanymi; 3) kompletność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, w tym dołączenie: c) kopii zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, dotyczącego projektanta i projektanta sprawdzającego, 3a) dołączenie: a) wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, b) oświadczeń, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 9 i 10; 4) posiadanie przez projektanta i projektanta sprawdzającego odpowiednich uprawnień budowlanych na podstawie: a) kopii dokumentów, o których mowa w art. 34 ust. 3d pkt 1 - w przypadku uprawnień niewpisanych do centralnego rejestru osób posiadających uprawnienia budowlane, b) danych w centralnym rejestrze osób posiadających uprawnienia budowlane - w przypadku uprawnień wpisanych do tego rejestru; 4a) przynależność projektanta i projektanta sprawdzającego do właściwej izby samorządu zawodowego na podstawie: a) zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 - w przypadku osób niewpisanych do centralnego rejestru osób posiadających uprawnienia budowlane, b) danych w centralnym rejestrze osób posiadających uprawnienia budowlane - w przypadku osób wpisanych do tego rejestru. W razie stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie opisanym wyżej organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, zgodnie z art. 35 ust. 3 p.b., określając termin ich usunięcia. W przypadku niewykonania, w wyznaczonym terminie, ww. postanowienia organ administracji architektoniczno-budowlanej wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust. 5 pkt 1 p.b.). Stąd warunkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę jest złożenie kompletnej dokumentacji projektowej wraz z oświadczeniem o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, stosownymi opiniami, uzgodnieniami i pozwoleniami. Zakres uprawnień kontrolnych organu został określony w art. 35 ust. 1 p.b. i tylko w tym zakresie, w przypadku stwierdzenia naruszeń, organ może podjąć działania korygujące. W razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 p.b., właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, o czym wprost stanowi art. 35 ust. 4 p.b. W orzecznictwie wskazuje się, iż użyty zwrot "organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę" oznacza, że organ administracji architektoniczno-budowlanej, w razie spełnienia tych przesłanek, jest związany powyższymi przepisami i ma obowiązek podjąć rozstrzygnięcie zgodne z żądaniem wnioskodawcy. Dopiero brak spełnienia którejkolwiek z przesłanek wymienionych w art. 32 p.b. uniemożliwia podjęcie decyzji o pozwoleniu na budowę. Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest to, czy planowana inwestycja jest zgodna z decyzją o warunkach zabudowy. W ocenie organów obu instancji, przedłożony przez inwestora projekt architektoniczno-budowlany jest niezgodny z wydaną decyzją o warunkach zabudowy z dnia 10 stycznia 2011 r. w zakresie geometrii dachu. Należy zauważyć, że w przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy, w punkcie 2.2.3. dotyczącym gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy dotyczącej geometrii dachu wskazano, iż: istnieje możliwość zadaszenia dachem o nachyleniu 100 – 300, dopuszcza się zastosowanie dachów stromych o nachyleniu 300 – 450, o układzie kalenicy głównej w układzie równoległym do ul. [...], poziom kalenicy głównej – wynikać będzie z nachylenia połaci dachowych i głębokości budynku i przyjmuje się, że nie będzie przekraczać 20,0 m. Także załączniku Nr 2 do ww. decyzji o warunkach zabudowy, w analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu został powtórzony zapis dotyczący geometrii dachu z treści decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto został dodany wniosek, że: w obszarze analizowanym w przeważającej mierze występują budynki z dachami stromymi. Z uwagi na występowanie również budynków z dachami płaskimi dopuszcza się budowę budynków zarówno z dachami stromymi, jak i płaskimi. Należy wskazać, że stosownie do § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. nr 164, poz. 1588 ze zm.), warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (ust. 2). Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii (ust. 3). W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że załączniki do decyzji, określone w § 9 przedmiotowego rozporządzenia, stanowią integralną część tej decyzji. W przypadku wadliwego sporządzenia tych załączników decyzja o warunkach zabudowy jest niekompletna i może budzić uzasadnione wątpliwości, co do prawidłowości przeprowadzenia analizy określonej w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (por. wyroki NSA: z dnia 12 października 2006 r., II OSK 491/06; z dnia 19 stycznia 2007 r., II OSK 200/06, a także wyrok WSA w Olsztynie z dnia 25 września 2008 r., II SA/Ol 537/08; wyrok WSA w Łodzi z dnia 2 kwietnia 2009 r., II SA/Łd 54/09). W rozpoznawanej sprawie z dokumentacji projektowej wynika, że dla planowanej inwestycji został przewidziany stropodach nad ostatnią kondygnacją budynku. Spadek połaci dachu wynosi min. 100. Organy powinny były zatem dokonać oceny przedstawionego projektu dla planowanej inwestycji z decyzją o warunkach zabudowy z dnia 10 stycznia 2011 r., której integralną część stanowi załącznik Nr 2, przewidujący możliwość zadaszenia budynku dachem o nachyleniu 100 – 300, jak również dopuszczający na tym terenie budowę budynków zarówno z dachami stromymi, jak i płaskimi. Podsumowując, Sąd doszedł do przekonania, że organy naruszyły art. 77 § 1 i art. 7 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy. Dokonana bowiem przez organy ocena okoliczności faktycznych i prawnych nie uzasadnia wystarczająco ( w zasadzie w ogóle) stanowiska o braku przesłanek do zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W tym stanie rzeczy Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, o czym orzekł w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1935). Zasądzona kwota obejmuje zwrot: wynagrodzenia reprezentującego skarżącego pełnomocnika – 480 zł, uiszczonej opłaty od skargi – 500 zł oraz uiszczonej opłaty skarbowej – 17 zł.