II SA/Ol 431/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie Sędzia WSA Irena Szczepkowska (spr.) Sędzia WSA Hanna Raszkowska Protokolant Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2010 r. sprawy ze skargi J. J. na decyzję Wojewody z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie odmowy zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. Decyzją z dnia 19 listopada 2009 r. Starosta E., działając na podstawie art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), odmówił J.J. zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości, o pow. 0,6104 ha, położonej w "[...]", oznaczonej w rejestrze gruntów jako działka nr x o całkowitej powierzchni 15,1480 ha, stanowiącej własność Skarbu Państwa w dyspozycji Agencji Mienia Wojskowego w W. Oddziału Terenowego w O. W uzasadnieniu podał, że wnioskodawca zwrócił się o zwrot gruntu wywłaszczonego pod budowę jednostki wojskowej, który należał pierwotnie do jego ojca A.J. Wywłaszczenie nastąpiło na podstawie orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia 19 października 1956 r., w celu realizacji narodowych planów gospodarczych. Organ zaznaczył, że odszkodowanie za tę nieruchomość ustalone orzeczeniem z dnia 26 października 1956 r. zostało wypłacone właścicielowi. W toku postępowania Starosta ustalił, że na przedmiotowym terenie znajduje się betonowy płot, resztki ogrodzeń stalowych, słupy z latarniami, podziemny kabel energetyczny i podziemny wodociąg, kanał samochodowy - stalowa rampa najazdowa, transzeja i drzewa. Wskazał, że w orzeczeniu o wywłaszczeniu nieruchomości z dnia 19 października 1956 r. określono, że wywłaszczana nieruchomość jest niezbędna dla realizacji narodowych planów gospodarczych, a wywłaszczenie polega na odjęciu dotychczasowemu właścicielowi prawa własności z dniem zgłoszenia przez Prezydium WRN wniosku wywłaszczeniowego, tj. z dniem 20 sierpnia 1956 r. Starosta podniósł, że w okresie 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, rozpoczęto prace związane z realizacją celu, na który wywłaszczono nieruchomość. Zaznaczył, że w toku rozprawy administracyjnej w dniu 19 marca 2008 r. wnioskodawca oświadczył, że po przejęciu działki wojsko rozpoczęło zagospodarowanie przejętego terenu. W tych okolicznościach Starosta wykluczył możliwość uznania, że zaistniała przesłanka z art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wobec czego wywłaszczona nieruchomość mogłaby podlegać zwrotowi. W złożonym odwołaniu J.J. zarzucił, że błędnie ustalono stan faktyczny sprawy i podał, że na przedmiotowym terenie nie znajduje się transzeja i ogrodzenie stalowe, nie ma tam również wodociągu lecz zawór, z którego czerpano wodę. Podniósł też, że część wywłaszczonej nieruchomość nie jest zabudowana. Zdaniem odwołującego się, rampę i latarnie można zdemontować i przenieść w inne miejsce, natomiast betonowe ogrodzenie nie posiada żadnej wartości, ze względu na jego zniszczenie. Odwołujący się podniósł, że przedmiotowa nieruchomość jest mu potrzebna do prowadzenia gospodarstwa rolnego. Wojewoda W. decyzją z dnia 15 marca 2010 r., sprostowaną postanowieniem z dnia 4 maja 2010 r., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu podniósł, że objęta wnioskiem nieruchomość została wywłaszczona orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej o wywłaszczeniu z dnia 19 października 1956 r., na podstawie art. 1, art. 10 i art. 21 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, do realizacji narodowych planów gospodarczych. Zauważył, że orzeczenie to odwołuje się tylko do "niezbędności dla realizacji narodowych planów narodowych". Podniósł, że w dniu 21 września 1956 r. między innymi przedmiotowy grunt (część działki nr 104) został przekazany protokołem zdawczo-odbiorczym przedstawicielowi Wojskowego Rejonowego Zarządu Kwaterunkowego w B. w zarząd i użytkowanie Ministerstwa Obrony Narodowej. Działaniem tym rozpoczęto tworzenie kompleksu wojskowego "[...]", który w kolejnych latach był sukcesywnie powiększany. Kompleks wojskowy przedstawiono na mapie, sporządzonej przez grupę pomiarową Wojskowego Rejonowego Zarządu Kwaterunkowo-Budowlanego w O., na podstawie pomiaru wykonanego przez "T." w Warszawie w 1961 r. i pomiarów uaktualnionych w 1968 r. Przedmiotowy plan został zatwierdzony przez Szefa Wojskowego Rejonowego Zarządu Kwaterunkowo-Budowlanego w O. Na wywłaszczonym gruncie wybudowano w 1962 r. budynek warsztatowy i budynek stacji benzynowej (wybudowany w 1984 r.). Pozostała część wywłaszczonego gruntu, zgodnie z treścią pisma Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Mienia Wojskowego z dnia 28 kwietnia 2008 r., była wykorzystywana na cele związane z działalności jednostki wojskowej, tj. jako stanowiska maszyn i pojazdów oraz do obsługi komunikacyjnej kompleksu wojskowego. Wojewoda zauważył, że w ramach narodowych planów gospodarczych realizowanych było wiele różnych zadań i o tym czy plan został w określonym zakresie wykonany, decydowało dopiero zrealizowanie ujętego w nim przedsięwzięcia (wyrok NSA z dnia 17 lutego 2000 r., sygn. I SA 491/99). Z akt sprawy wynikało, że wywłaszczona nieruchomość była niezbędna dla wojska, a teren ten wszedł w kompleks gruntów wykorzystywanych przez wojsko. Zatem, zadanie inwestycyjne, jakim było utworzenie kompleksu wojskowego "[...]", zostało zrealizowane. Wojewoda zaznaczył, że w przypadku inwestycji, na którą składa się kompleks obiektów i urządzeń, nie można dokonywać oceny przesłanek, o których mowa w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w odniesieniu do każdego z poszczególnych elementów zorganizowanej całości z uwagi na integralność wszystkich obiektów i urządzeń zlokalizowanych na gruncie i objęcie ich jako całości jednym zadaniem inwestycyjnym. Organ podkreślił, że z art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że podstawowym warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest jej zbędność na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, oceniana w dacie rozstrzygania przez organ w przedmiocie żądania zwrotu. Wyjaśnił, że nieruchomość jest "zbędna", jeżeli cel wywłaszczenia nie był i nie jest zrealizowany. W przedmiotowej sprawie cel wywłaszczenia, jakim było utworzenie kompleksu wojskowego, został zrealizowany. Teren wywłaszczony służył celom wojskowym, a zgromadzone w sprawie dowody wskazują na wojskowe znaczenie tego terenu. Wojewoda wyjaśnił, że fizyczna możliwość przeniesienia istniejących elementów zagospodarowania, a także ich zniszczenie czy niska wartość lub niezabudowanie przedmiotowego gruntu nie stanowią przesłanki umożliwiające zwrot wnioskowanej części wywłaszczonej nieruchomości. Podkreślił, że organ administracji nie jest kompetentny do orzeczenia o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, który należałoby poprzedzić pracami związanymi z przebudową istniejących inwestycji, aby zwolnić teren z urządzeń podziemnych i naziemnych, czyli przywrócić go do stanu sprzed wywłaszczenia. Działanie takie byłoby nadinterpretacją obowiązujących przepisów i ingerencją w prawa aktualnego właściciela. W złożonej skardze J.J. stwierdził, że cel, na który nieruchomość została wywłaszczona decyzją z dnia 19 października 1956 r. nie został zrealizowany. Na części nieruchomości, której dotyczy wniosek, znajdują się bowiem tylko elementy ogrodzenia, przenośny metalowy kanał najazdowy, latarnie, podziemny kabel energetyczny i rura wodociągowa. Umieszczenie na nieruchomości przenośnych budowli i ogrodzenie jej nie stanowi, w ocenie skarżącego, realizacji "celów narodowych". Zarzucił ponadto, że w sprawie brak jest dowodów wskazujących, że inwestycja na przedmiotowej części nieruchomości została zrealizowana w okresie 7 lub 10 lat od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna. Zaznaczył, że organ administracyjny powołał się wyłącznie na dokumenty dotyczące inwestycji na części nieruchomości, których nie dotyczył wniosek i przyjął, że sporna części nieruchomości również była wykorzystywana na cele narodowe. Nie ustalił jednak, od kiedy ta część nieruchomości została wykorzystywana jako stanowisko maszyn i pojazdów i do obsługi komunikacyjnej kompleksu wojskowego. W tej sytuacji nie można przyjąć, że konkretne zadanie inwestycyjne na danej części nieruchomości zostało zrealizowane w ustawowym terminie. Zdaniem skarżącego, wiek budowli posadowionych na spornej części nieruchomości sugeruje, że zostały one wzniesione po upływie terminu, co organ pominął przy ocenie całokształtu materiału. Skarżący wywiódł ponadto, że działka utraciła znaczenie dla celów, na jakie została wywłaszczona. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdził, że określone w art. 137 ust. 1 ustawy gospodarce nieruchomościami terminy stanowią jedynie dopełnienie przesłanki "zbędności" na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, a sformułowanie "pomimo upływu" oznacza tylko tyle, że zgłoszone przed upływem tych terminów roszczenie o zwrot, nie będzie mogło być uwzględnione. Na przedmiotowym gruncie po jego wywłaszczeniu rozpoczęto utworzenie kompleksu wojskowego "[...]". Wojewoda wyjaśnił, że jeśli cel wywłaszczenia został zrealizowany, to zwrot nie jest możliwy bez względu na to, kiedy realizacja ta nastąpiła. Konsekwencją ustalenia, że cel wywłaszczenia został zrealizowany po upływie terminów, byłaby konieczność wydania decyzji o zwrocie, mimo iż nieruchomość była lub jest wykorzystywana zgodnie z celem wywłaszczenia już kilkadziesiąt lat. Przedmiotowa część wywłaszczonej nieruchomości stanowiła integralną część kompleksu wojskowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Kwestionowaną decyzją utrzymano w mocy decyzję organu pierwszej instancji, którą odmówiono skarżącemu zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowią art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Przepis art. 136 ust. 3 powołanej ustawy przewiduje możliwość żądania przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części jeżeli, stosownie do art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. Zgodnie zaś z art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (ust. 2 art. 137). Nieruchomość może być uznana za zbędną i zwrócona byłym właścicielom lub ich spadkobiercom, jeżeli spełnia wskazane w cytowanych przepisach warunki. Organ administracji orzekający na ich podstawie nie może zatem ograniczać się do zbadania celu wywłaszczenia oraz aktualnego stanu i sposobu wykorzystania nieruchomości, lecz powinien także ustalić czy nieruchomość została właściwie zagospodarowana w okresach wskazanych w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podstawą oceny zbędności jest zatem kwestia zrealizowania celu określonego w decyzji wywłaszczeniowej, co wynika z przyjętej w art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 konstrukcji przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. zaznaczyć przy tym należy, że nie można mówić o zbędności na cel wywłaszczenia, gdy nieruchomość po wywłaszczeniu została zagospodarowana i wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia, określonym w decyzji wywłaszczeniowej, a dopiero później zmieniono jej przeznaczenie czy zaprzestano jej wykorzystywania na cel, na jaki została przejęta (tak w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 sierpnia 2009 r., sygn. I OSK 1138/08, LEX nr 552276). Z akt administracyjnych wynika, że orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia 19 października 1956 r., wywłaszczono A.J. z nieruchomości o pow. 1,30 ha. W decyzji tej podano, że nieruchomość ta jest niezbędna "dla realizacji narodowych planów gospodarczych". Podzielić należy pogląd, że samo stwierdzenie, że wywłaszczenie nastąpiło na realizację narodowych planów gospodarczych, nie może być uznane za określenie celu wywłaszczenia nieruchomości, gdyż bez skonkretyzowania celu wywłaszczenia nieruchomości nie można mówić o tym, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. W ramach narodowych planów gospodarczych realizowanych było wiele różnych zadań i o tym czy plan został w określonym zakresie wykonany decydowało zrealizowanie ujętego w nim przedsięwzięcia (por. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2000 r., sygn. I SA 491/99, LEX nr 54431). W niniejszej sprawie organy administracji były więc zobowiązane do zbadania czy nieruchomość, o zwrot której ubiegał się skarżący, stała się zbędna "dla realizacji narodowych planów gospodarczych" w rozumieniu art. 137 ust. 1 powoływanej ustawy. W tym celu należało ustalić, jakie konkretne zadanie inwestycyjne miało być realizowane na wywłaszczone nieruchomości i czy przed upływem 7 lat od przejęcia nieruchomości przystąpiono do realizacji planu gospodarczego i czy jego realizację zakończono przed upływem 10 lat od dnia, kiedy decyzja wywłaszczeniowa stała się ostateczna. Organy administracji ustaliły, że już w dniu 21 września 1956 r. przedmiotowy grunt (część działki nr 104) został przekazany protokołem zdawczo-odbiorczym Wojskowemu Rejonowemu Zarządowi Kwaterunkowemu w B., w zarząd i użytkowanie Ministerstwa Obrony Narodowej. Na przekazanej nieruchomości planowano utworzyć kompleks wojskowy "[...]", co wynika z pisma Dyrektora Oddziału Terenowego Biura Agencji Mienia Wojskowego w O. z dnia 28 kwietnia 2008 r. Kompleks ten był następnie powiększany. Na wywłaszczonym gruncie w 1962 r. wybudowano budynek warsztatowy, następnie zaś w 1984 r. wybudowano stację benzynową. Pozostała część wywłaszczonego gruntu była wykorzystywana na cele związane z działalności jednostki wojskowej, tj. jako stanowiska maszyn i pojazdów oraz do obsługi komunikacyjnej kompleksu wojskowego. Przesłanka z art. 137 ust. 1 pkt 1 zachodzi w razie pozostawienia nieruchomości w stanie niezmienionym, a więc takim jak w czasie wywłaszczenia, bez rozpoczęcia prac związanych z robotami budowlanymi. Za rozpoczęcie prac w tym znaczeniu uznaje się przy tym rozpoczęcie realizacji, choćby w części, inwestycji głównej, jak również zrealizowanie, nawet częściowo, infrastruktury tej inwestycji oraz zainstalowanie urządzeń bez których inwestycja objęta celem wywłaszczenia nie mogłaby spełniać planowanych funkcji (tak NSA w wyroku z dnia 16 kwietnia 2009 r., sygn. I OSK 581/08, LEX 555628). Wobec powyższego, prawidłowo organy uznały, że przed upływem 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, rozpoczęto prace związane z realizacją celu wywłaszczenia - utworzeniem kompleksu wojskowego "[...]". W okolicznościach faktycznych sprawy uzasadniony jest wniosek, że rozpoczęte przed upływem 7 lat prace, doprowadziły do zrealizowania całej inwestycji przed upływem 10 lat, co uzasadnia twierdzenie, że nie zostały spełnione przesłanki, o których mowa w art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy. Z planu sporządzonego przez grupę pomiarową Wojskowego Rejonowego Zarządu Kwaterunkowo-Budowlanego w O., na podstawie opracowania pomiaru wykonanego przez "T." w Warszawie w 1961 r. i pomiarów uaktualnionych w 1968 r., wynika bowiem, że na terenie wywłaszczonej działki posadowione zostały (w całości lub w części): trzy wiaty, betonowy kanał do samochodów (myjnia), trzy budynki (warsztat, budynek gospodarczy i stacja benzynowa). Stopniowe powiększanie terenu jednostki wojskowej "[...]" (zajmującej działkę nr x o pow. 15,1480 ha) i zabudowywanie go zgodnie z potrzebami wojska nie świadczy o tym, że cel, na który wywłaszczono przedmiotową nieruchomość nie został zrealizowany w terminie 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna. Skarżący ubiega się o zwrot niezabudowanej części opisanej nieruchomości, o pow. 0,6104 ha. Wywodzi, że znajdujące się na tej części gruntu obiekty nie świadczą o zrealizowaniu celu wywłaszczenia. Podał, że znajdują się tam tylko elementy ogrodzenia, przenośny metalowy kanał najazdowy, latarnie, podziemny kabel energetyczny i rura wodociągowa. Należy w pełni podzielić stanowisko, że w przypadku realizacji inwestycji, na którą składa się kompleks obiektów i urządzeń, oceny przesłanek, o jakich mowa w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie można dokonywać w odniesieniu do każdego z poszczególnych elementów zorganizowanej całości, gdyż wszystkie te obiekty i urządzenia położone na danym gruncie, objęte jako całość jednym zadaniem inwestycyjnym, są ze sobą związane (tak NSA w wyroku z dnia 13 czerwca 2008 r., sygn. I OSK 946/07, LEX nr 496163). W ocenie Sądu, zadanie inwestycyjne, jakim było utworzenie kompleksu wojskowego "[...]", zostało zrealizowane. Nie budzi wątpliwości, że wywłaszczona nieruchomość była niezbędna dla wojska, gdyż teren ten wszedł w kompleks gruntów zajmowanych przez wojsko i był wykorzystywany zgodnie z działalnością jednostki wojskowej. Z tych względów bezprzedmiotowy jest spór czy znajdujące się na działce objętej wnioskiem obiekty są niezbędne dla wojska. Zatem, zasadnie Wojewoda ocenił w sprawie przesłanki z art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w odniesieniu do całej inwestycji. O realizacji celu nie przesądza zabudowanie całego wywłaszczonego terenu, lecz istotny jest sposób jego wykorzystywania, który musi być zgodny z celem wywłaszczenia. Wobec powyższego, stwierdzić należy, że prawidłowo organy orzekające w sprawie zastosowały przepisy prawa materialnego. Sąd nie stwierdził też naruszenie przepisów prawa procesowego. Nie stanowi bowiem takiego naruszenia fakt, że okoliczności faktyczne sprawy ustalono m.in. na podstawie pisma Dyrektora Oddziału Terenowego AMW w O. Zgodnie bowiem z art. 75 § 1 K.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a jednocześnie nie jest sprzeczne z prawem. Unormowanie to wskazuje na zasadę równej mocy środków dowodowych, co oznacza, że w toku postępowania wyjaśniającego organ administracji zobowiązany jest zebrać cały materiał dowodowy rozumiany jako suma konkretnych dowodów w danej sprawie, by następnie po ich rozpatrzeniu, wydać decyzję administracyjną. W tej fazie postępowania organ nie jest skrępowany żadnymi ograniczeniami co do mocy wiążącej poszczególnych dowodów, gdyż każdy z dowodów może być w trakcie postępowania zakwestionowany innym dowodem (por. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2009 r., sygn. II GSK 775/08, LEX nr 515976). Gołosłowne jest ponadto twierdzenie skarżącego co do wieku budynków. Z materiału dowodowego wynika wprost data wybudowania obiektów na wywłaszczonej nieruchomości. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przez sądami administracyjnymi, skargę należało oddalić.