II SA/Ol 431/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lipca 2019 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa A na decyzję Dyrektora z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie opłaty za usługi wodne I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dyrektora na rzecz Przedsiębiorstwa A kwotę 2080 złotych (dwa tysiące osiemdziesiąt złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z "[...]" r. Dyrektor Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej jako: "organ"), po rozpatrzeniu reklamacji spółki A (dalej jako: "skarżąca", "spółka") od informacji rocznej z dnia 28 marca 2019 r., określił w tej samej wysokości opłatę stałą za pobór wód podziemnych z ujęcia głębinowego "Wadąg" za okres od 1 stycznia do 31 grudnia 2019 r. w wysokości 47.450 zł. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że opłata za pobór wód podziemnych została określona, zgodnie z art. 271 ust. 2 ustawy Prawo wodne oraz § 15 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. poz. 2502), jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty - 500 zł, czasu wyrażonego w dniach - 365 dni i maksymalnego poboru określonego w pozwoleniu wodnoprawnym w ilości 0,26 m3/s. Organ zaznaczył, że spółka korzysta z usługi wodnej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód podziemnych z ujęcia "Wadąg" w ilości 0,26 m3/s udzielonego przez Marszałka Województwa 10 listopada 2010 r. ze zmianami, co oznacza, że zgodnie z art. 298 pkt 1 Prawa wodnego obowiązana jest ponosić opłatę za usługi wodne. Organ nie zgodził się z zarzutem skarżącej o niedopuszczalności ustalenia opłaty według wskaźnika maksymalnego sekundowego, powodującego przekroczenie wartości dobowych i rocznych ustalonych w pozwoleniu. Organ argumentował, że poszczególne wartości ustalane w pozwoleniu wodnoprawnym takie jak Qmax/sekundowy, Qśrednio/dobowy, Qdopuszczalny/roczny nie są ze sobą w sposób bezpośredni powiązane, a ich określanie w pozwoleniu wodnoprawnym ma odmienne zadania. Wyjaśnił, że w obecnym stanie prawnym ustalenie w pozwoleniu wodnoprawnym Qmax/sekundowego następuje na podstawie wydajności zastosowanych urządzeń do poboru wód podziemnych, a więc wydajności pomp głębinowych. Zamontowanie pomp o bardzo dużej wydajności może sprawić, że dozwoloną średniodobową ilość wód spółka pobierze w ciągu kilku minut. Organ podkreślił, że art. 271 ust 2 ustawy Prawo wodne określa, że opłatę stałą za pobór wód podziemnych ustala się w oparciu o maksymalną ilość wody podziemnej wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego. Spółka, reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie w części – co do kwoty 6.570 zł, tj. w zakresie ustalającym opłatę ponad 40.880 zł. Wniosła o uchylenie decyzji w tej części i zastosowanie do obliczenia opłaty rocznej współczynnika sekundowego poboru wód podziemnych o wysokości 0,224m3/s ustalonego przy uwzględnieniu maksymalnej ilości poboru wód z obowiązującego pozwolenia wodnoprawnego w skali roku, tj. wyliczonego przy uwzględnieniu maksymalnej ilości rocznego poboru 7.050.076 m3/rok. Skarżąca wniosła też o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zarzuciła decyzji naruszenie: I. przepisów prawa procesowego: - art. 7, art. 7a k.p.a., poprzez ich niezastosowanie, pomimo istnienia wątpliwości prawnych, co do zastosowania przepisu art. 271 ust. 2 ustawy Prawo Wodne, który wprost nie określa sposobu ustalania wskaźnika sekundowego poboru wód podziemnych dla obliczenia stałej opłaty rocznej za pobór wód podziemnych, a organ przyjął maksymalny wskaźnik sekundowy z pozwolenia wodnoprawnego i uczynił to bez uwzględnienia określonego w tym pozwoleniu maksymalnego rocznego limitu poboru wód podziemnych. Skarżąca podniosła, że w pozwoleniu wodnoprawnym zawarte są trzy wskaźniki obowiązujące skarżącą: sekundowy, dobowy i roczny dopuszczalny. Wywiodła, że wszelkie wątpliwości do sposobu zastosowania przepisów, na podstawie których oblicza się opłaty i ciężary publiczno-prawne powinny być interpretowane na korzyść zobowiązanego, a nie wynikać z dowolnego interpretowania przepisów je stanowiących - także w związku z art. 300 ust. 1 ustawy Prawo wodne i zastosowaniem ustawy Ordynacja podatkowa - rodz. III, - art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak uzasadnienia prawnego decyzji, która nie zawiera pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej oraz wyboru sposobu obliczenia opłaty stałej za pobór wód podziemnych; II. przepisów prawa materialnego: - art. 271 ust. 2 ustawy Prawo wodne, poprzez niewłaściwe jego zastosowanie i przyjęcie do obliczenia opłaty stałej wskaźnika maksymalnego sekundowego wskazanego w pozwoleniu wodnoprawnym bez uwzględnienia rocznego limitu poboru wód podziemnych określonego w tym pozwoleniu;. - art. 271 ust. 2 w zw. z art. 36 ust. 4 oraz 303 ust. 3 ustawy Prawo wodne, poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie wskaźnika sekundowego poboru wód podziemnych jako maksymalny sekundowy współczynnik określony w pozwoleniu wodnoprawnym. W uzasadnieniu decyzji skarżąca podniosła, że wykładnia przepisu art. 271 ust 2 ustawy Prawo wodne dokonana przez organ jest nielogiczna i niezgodna z celowościową wykładnią tego przepisu. Obowiązek fiskalny powinien dotyczyć i łączyć się zawsze z faktyczną ilością wód możliwą do poboru w okresie roku określoną w pozwoleniu wodnoprawnym. Interpretacja wskazanego przepisu powinna uwzględnić to, że przepisy ustawy Prawo wodne z 2017 r. zaliczają opłaty za usługi wodne do danin publicznych. Zgodnie z treścią art. 300 ustawy Prawo wodne, do ponoszenia opłat za usługi wodne, stosować należy odpowiednio przepisy działu III ustawy Ordynacja podatkowa. Tak więc charakter opłat za usługi wodne jako danin publicznych wymaga uwzględnienia tego przy wykładni przepisów określających sposób ich obliczania. Interpretacja przepisów nie może być dowolna i prowadzić do rozstrzygania wątpliwości co do treści przepisów na niekorzyść strony. Zdaniem skarżącej organ powinien był uwzględnić sekundową ilość m3 wody jaka może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego, wynikającą z rocznego limitu poboru wód podziemnych określoną w pozwoleniu. Zastosowanie przez organ maksymalnej sekundowej ilości jest niedopuszczalne, zakłada bowiem naruszenie wymogów pozwolenia wodnoprawnego rodzące konieczność opłaty podwyższonej określonej w art. 280 pkt 2 lit. a ustawy Prawo wodne. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Dodatkowo wskazał, że brzmienie art. 271 ust. 2 ustawy Prawo wodne jest jednoznaczne. Literalna interpretacja tego artykułu wskazuje, że do obliczenia wysokości opłaty stałej przyjmowany jest przewidziany w pozwoleniu wodnoprawnym sekundowy wskaźnik maksymalnego możliwego poboru wód. Gdyby przyjąć interpretację skarżącej to niepotrzebne byłoby wskazywanie w pozwoleniu wodnoprawnym możliwego sekundowego poboru wód, a wskazywano by wyłącznie roczne możliwe pobranie wód. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2018r. poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., zwanej dalej: "p.p.s.a."). Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy, w oparciu o akta sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Istota sporu dotyczy właściwej interpretacji art. 271 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t. j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2268), który określa sposób ustalenia opłaty stałej za pobór wód podziemnych. Zdaniem organu przepis ten nakazuje przyjęcie do obliczeń wskaźnika m3/s wskazanego w pozwoleniu wodnoprawnym bez względu na określony w pozwoleniu roczny dopuszczalny pobór wód podziemnych. Stanowisko to nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż z brzmienia art. 271 ust. 2 ustawy Prawo wodne wynika, że do obliczenia opłaty stałej powinien być zastosowany wskaźnik sekundowy określony w pozwoleniu wodnoprawnym, ale z uwzględnieniem ilości maksymalnego rocznego poboru. Na wstępie należy wskazać, że w orzecznictwie sądów administracyjnych rozbieżnie jest interpretowany art. 271 ust. 2 ustawy Prawo wodne w zakresie sposobu ustalenia opłaty, jak słusznie podnosiła skarżąca, co uzasadnia zastosowanie art. 7a ust. 1 k.p.a., a więc dokonanie interpretacji spornego przepisu na korzyść zobowiązanego. Przy czym w judykaturze dominuje pogląd, zgodnie z którym zasadniczym elementem wpływającym na wysokość opłaty stałej, jest maksymalny roczny pobór wód podziemnych (por. wyroki: WSA w Szczecinie z dnia 11 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 1226/18; WSA w Gdańsku z 30 stycznia 2019 r., II SA/Gd 694/18; WSA w Krakowie z 3 października 2018 r., II SA/Kr 786/18; WSA w Szczecinie z 1 sierpnia 2018 r., II SA/Sz 555/18; WSA w Rzeszowie z 4 października 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 684/18; publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 271 ust. 2 ustawy Prawo wodne wysokość opłaty stałej za pobór wód podziemnych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wody podziemnej wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, z uwzględnieniem stosunku ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń, do dostępnych zasobów wód podziemnych. W przepisie tym mowa jest zatem o maksymalnej ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego, ze wskazaniem, że ma być ona wyrażona w m3/s. Z treści tego przepisu nie wynika jednak, że ma to być określony w pozwoleniu maksymalny pobór sekundowy. Także przepis § 15 pkt 1 rozporządzenia w sprawie opłat stanowi jedynie, że jednostkowa stawka opłaty za usługi wodne za pobór wód w formie opłaty stałej za pobór wód podziemnych wynosi 500 zł na dobę za 1 m3/s za określony w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalny pobór wód. Należy zauważyć, że określony w pozwoleniu wodnoprawnym dopuszczalny pobór roczny także można przeliczyć na jednostkę odkreśloną w m3/s. Wskazać przy tym należy, że opłata stała nie jest opłatą za faktycznie pobraną ilość wody podziemnej, a jedynie stanowi swojego rodzaju opłatę za możliwość takiego poboru. Stosownie do art. 403 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo wodne - w dostosowaniu do rodzaju działalności, której dotyczy pozwolenie wodnoprawne, w pozwoleniu wodnoprawnym ustala się w szczególności ilość pobieranej wody, w tym dla wód podziemnych maksymalną ilość m3 na sekundę, średnią ilość m3 na dobę oraz dopuszczalną ilość m3 na rok. Z unormowaniem tym koresponduje art. 271 ust. 2, który nakazuje uwzględniać wartości podane w pozwoleniu wodnoprawnym. Przy czym wartość sekundowa nie jest jedynym wyznacznikiem opłaty stałej, która powinna uwzględniać roczny dopuszczony w pozwoleniu pobór wód podziemnych. Wynika to jednoznacznie z dalszej części art. 271 ust. 2 ustawy Prawo wodne, którą bezpodstawnie organ pomija, a w której ustawodawca nakazuje wyraźnie do ustalonego iloczynu, czyli wyniku pomnożenia jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wody podziemnej wyrażonej w m3/s w pozwoleniu wodnoprawnym, uwzględnić stosunek ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie pozwoleń, do dostępnych zasobów wód podziemnych. Oznacza to, że organ ustalając opłatę stałą na rok powinien wyjaśnić, czy zasoby wód podziemnych są wystarczające do realizacji pozwolenia wodnoprawnego, określającego dopuszczalny roczny pobór, a więc czy rzeczywiście zobowiązany będzie mógł pobrać wodę w wymiarze podanym w zezwoleniu. Jeżeli tak, to należy uwzględnić wskazany iloczyn, obejmujący możliwości techniczne Gospodarstwa Wodnego stosunkowo do ustalonego w pozwoleniu wodnoprawnym rocznego poboru. Odkodowując treść normy prawnej zawartej w art. 271 ust. 2 Prawa wodnego należy bowiem uwzględniać nie tylko literalne brzmienie tego przepisu, ale także inne unormowania zawarte w Prawie wodnym. W myśl art. 9 ust. 3 tej ustawy, gospodarowanie wodami opiera się na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe oraz analizę ekonomiczną. Koszty, o których mowa w tym przepisie uwzględniane są w stawkach opłat, o których mowa w art. 274 ustawy Prawo wodne. Zgodnie z art. 277 ust. 2 pkt 1 tej ustawy Rada Ministrów, wydając rozporządzenie w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne uwzględnia: a) wielkość zasobów wodnych możliwych do wykorzystania w poszczególnych dorzeczach oraz koszt uzyskania wód z tych zasobów, dostępność zasobów środowiska, wymogi ochrony środowiska i stopień degradacji poszczególnych obszarów i zasobów, wynikające z dotychczasowych form korzystania ze środowiska, b) uciążliwość substancji zawartych w ściekach dla środowiska, c) potrzebę zapewnienia szczególnej ochrony zasobów wód podziemnych i wód jezior, d) potrzebę racjonalnego gospodarowania zasobami wód opadowych lub roztopowych, e) potrzebę retencjonowania wody, f) potrzebę racjonalnego wykorzystywania zasobów kamienia, żwiru, piasku oraz innych materiałów wydobywanych z dna cieków, a także trzciny lub wikliny. Stosownie do art. 277 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy Rada Ministrów może zróżnicować wysokość stawek opłat w zależności od: a) rodzaju substancji w ściekach i temperatury ścieków, b) rodzaju ścieków, c) jakości i rodzaju pobranej wody oraz jej przeznaczenia, d) części obszaru państwa. Zatem już w stawce opłat uwzględnione są koszty usług wodnych, które należy odnieść do ilości pobieranej wody. Art. 270 ust. 1 ustawy Prawo wodne stanowi zaś, że opłata za usługi wodne za pobór wód składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej uzależnionej od ilości wód pobranych. Dalej art. 270 ust. 6 ww. ustawy konkretyzuje, że wysokość opłaty za usługi wodne zależy odpowiednio od ilości pobranej wody oraz od tego, czy pobrano wodę powierzchniową czy wodę podziemną, przeznaczenia wody, jej średniego niskiego przepływu z wielolecia (SNQ), przy czym wielolecie obejmuje co najmniej 20 lat hydrologicznych, oraz dostępnych zasobów wód podziemnych. Zatem faktyczny pobór wody zostanie uwzględniony w opłacie zmiennej, ustalanej w oparciu o art. 272 ustawy Prawo wodne. Jeżeli skarżąca przekroczy dopuszczalny maksymalny pobór wód ustalony w pozwoleniu wodnoprawnym, będzie musiała uiścić opłatę podwyższoną (art. 280 pkt 2 ustawy Prawo wodne). Opłata stała jest zaś swego rodzaju abonamentem czyli opłatą za możliwość poboru wody według istniejących zasobów i określonego w pozwoleniu wodnoprawnym zapotrzebowania. Z cytowanych przepisów wynika, że opłata stała za pobór wód podziemnych może dotyczyć, z uwzględnieniem stawek opłat, tylko ilości wody możliwej do poboru, co jest warunkowane dostępnymi zasobami wód podziemnych, możliwościami technicznymi jakimi dysponuje Gospodarstwo Wodne oraz dopuszczalnym poborem określonym w pozwoleniu wodnoprawnym. Dlatego nie można warunkować omawianej opłaty tylko zdolnościami technicznymi Gospodarstwa Wodnego. Sam organ tłumaczył, że wartość sekundowa wynika z wydajności pomp głębinowych, a więc zdolności technicznych Gospodarstwa Wodnego. Ustalenie opłaty w oparciu tylko o ten wskaźnik, z pominięciem możliwej do poboru przez skarżącą ilości wody doprowadziło do zawyżenia opłaty, gdyż odpowiada ona wartości 8199360 m3/rok. W pozwoleniu wodnoprawnym udzielonym skarżącej ustalono zaś dopuszczalny pobór wód podziemnych na poziomie 7050076 m3/rok. Dla takiego zawyżenia wysokości opłaty, która ma stanowić zwrot kosztów usług wodnych, nie ma uzasadnienia. Zastosowanie parametru poboru sekundowego i rocznego prowadzi do uzyskania dwóch różnych wysokości opłaty stałej. Przy zastosowaniu wskaźnika sekundowego wynik ten jest wyższy, profiskalny, mniej korzystny dla skarżącej Spółki niż przy użyciu wskaźnika rocznego, który odzwierciedla maksymalny roczny pobór wód podziemnych. W związku z tym, w ocenie Sądu, winna to być opłata, która odzwierciedla rzeczywistą ilość wody, jaka może być przez Spółkę pobrana, a nie jedynie taką która może być pobrana incydentalnie. Przy czym organ nie wyjaśnił czy i ta wartość jest możliwa do osiągnięcia na ten rok, za który jest ustalana opłata stała. Reasumując, zdaniem Sądu prawidłową jest zatem wykładnia, zgodnie z którą ustalenie wysokości opłaty stałej za pobór wód podziemnych powinien opierać się o wynikający z pozwolenia wodnoprawnego wskaźnik maksymalnej rocznej ilości poboru wód. Wykładnia taka jest bowiem zgodna z celem przedmiotowych opłat, który jest oparty na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych. Oznacza to, że ma on za zadanie zapewnienie państwu dochodów umożliwiających jedynie pokrycie kosztów usług wodnych, z których korzystają podmioty. Przedstawiona wykładnia odpowiada także wykładani systemowej, uwzględniającej wszystkie zapisy Prawa wodnego, a nie tylko art. 271 ust. 2 P.w. Jak już bowiem wskazano, gospodarowanie wodami opiera się na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe oraz analizę ekonomiczną, co wynika z art. 9 ust. 3 Prawa wodnego. W konsekwencji należało stwierdzić, że w niniejszej sprawie doszło do wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisu art. 271 ust. 2 P.w. poprzez ustalenie rocznej opłaty stałej w wysokości nieadekwatnej do dopuszczalnej rocznej wielkości poboru wód podziemnych. W związku z tym organ winien ponownie rozpatrzeć reklamację mając na względzie powyższe wskazania Sądu. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji uwzględni treść art. 153 p.p.s.a., będąc związany dokonaną przez Sąd oceną prawną. Z przedstawionych powodów zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. O kosztach postępowania, obejmujących zwrot na rzecz skarżącej od organu w kwotę 263,- zł tytułem wpisu od skargi, w kwotę 1800,- zł tytułem kosztów zastępstwa procesowego oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa 17,- zł, Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 p.p.s.a. w zw. z § 2 pkt 4 i § 14 ust. 1 pkt 1 lit.a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych ( Dz.U. z 2018 r. poz. 265).