II SA/Ol 434/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant Grzegorz Knop po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 października 2008 roku sprawy ze skargi M.M., S.M., K.Z. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie opróżnienia lokalu mieszkalnego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Zaskarżoną decyzją z dnia "[...]", Nr "[...]", Komendant Wojewódzki Policji po rozpatrzeniu odwołania M. M. od decyzji Komendanta Powiatowego Policji z dnia "[...]", Nr "[...]", wzywającej zainteresowaną wraz z dwojgiem jej dzieci do opuszczenia i opróżnienia lokalu mieszkalnego przy ul. "[...]" w "[...]", utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Podstawą rozstrzygnięcia Komendanta Wojewódzkiego Policji były następujące ustalenia i wnioski: Lokal mieszkalny położony w "[...]" przy ul. "[...]" został przydzielony na podstawie decyzji nr "[...]" z dnia "[...]" – P. M. Do zamieszkania w tym lokalu uprawnieni byli członkowie jego rodziny: żona, syn, córki. Pismem z dnia "[...]" P. M. poinformował KPP, że z dniem "[...]". opuścił przedmiotowy lokal, przeprowadzając się do zakupionego na wtórnym rynku mieszkania w "[...]". Z lokalu służbowego P. M. wymeldował się w dniu "[...]" wraz z żoną i córką. W dniu "[...]" z lokalu tego został również wymeldowany syn. W mieszkaniu służbowym pozostała córka P. M. – M. z dwojgiem dzieci: K. Z. i S. M. Decyzją z dnia "[...]" Komendant Powiatowy Policji wezwał córkę i wnuki najemcy – P. M. – do opuszczenia zajmowanego lokalu oraz przekazanie go do dyspozycji KPP w terminie do dnia "[...]". Jako podstawę prawną orzeczenia wskazał art. 95 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (tj. Dz. U. z 2007r., Nr 43, poz. 277 ze zm.) i § 14 ust. 4 rozporządzenia MSWiA z dnia 18 maja 2005r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżnienia i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżnienia tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, iż w świetle art. 88 ustawy o Policji osoby te nie są uprawnione do przydziału lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji organu Policji i dlatego też zajmują ten lokal bezprawnie, nie posiadając do niego tytułu prawnego. Dodał również, iż osoby te posiadały prawo do wspólnego używania lokalu do dnia "[...]" tj. do dnia opuszczenia lokalu przez głównego lokatora. Wskazując na art. 95 ust. 2 pkt 1 ustawy o Policji, Komendant podkreślił również, iż decyzję o opróżnieniu lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji MSWiA lub podległych mu organów wydaje się jeżeli policjant (emeryt) podnajmuje albo oddaje do bezpłatnego używania przydzielony mu lokal lub jego część. W odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji M. M. wskazała na swą trudną sytuację rodzinną oraz na oczekiwanie na przydział lokalu z zasobów gminy "[...]". Komendant Wojewódzki Policji po rozpatrzeniu odwołania podzielił stanowisko organu pierwszej instancji i utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W motywach uzasadnienia podał, iż w świetle art. 88 ustawy o Policji, zgodnie z którym policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych, córka i wnukowie najemcy są osobami nieuprawnionymi do przydziału lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji organu Policji. Ponadto wyłączeni są oni także z prawa do "tymczasowego" zamieszkiwania tego lokalu. Organ odwoławczy podkreślił, iż zwolnienie przez P. M. lokalu i oddanie go do używania bez zgody dysponenta lokalu KPP w "[...]" nie może rodzić prawa do lokalu dla jego krewnych. Nadmienił również, iż P. M. zrzekł się uprawnień do lokalu w dniu "[...]". Reasumując dodał, iż żaden z przepisów obowiązującego prawa nie nakłada na organ policji zapewnienia krewnym policjanta lokalu mieszkalnego. Wskazując na brzmienie art. 95 ustawy o Policji stwierdził prawidłowość rozstrzygnięcia organu I instancji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na powyższą decyzję wnieśli: M. M. oraz S. M. i K. Z. – reprezentowani przez przedstawiciela ustawowego M. M. Zaskarżonej decyzji zarzucili: 1) naruszenie art. 107 § 1 kpa poprzez wadliwe wskazanie podstawy prawnej 2) naruszenie art. 95 ust. 2 pkt 1 ustawy o Policji poprzez jego zastosowanie 3) naruszenie art. 3 w zw. z art. 14 ustawy z dnia 21.06.2001r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego art. 75 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, o wstrzymanie jej wykonania do czasu zakończenia postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Olsztynie oraz zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, iż decyzje organów Policji zostały wydane w oparciu o inne podstawy prawne. I tak decyzja Komendanta Powiatowego Policji w "[...]" – na podstawie art. 95 ust. 2 pkt 1 ustawy o Policji, natomiast decyzja organu II instancji na podstawie art. 90 i art. 97 ust. 1 i 5 ustawy o Policji. Zdaniem skarżących podstawa decyzji administracyjnej musi być powołana dokładnie tj. ze wskazaniem mających zastosowanie w sprawie przepisów zarówno prawa formalnego, jak i materialnego. W przypadku skarżących podstawą prawną do wydania przedmiotowej decyzji jest art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji. Tymczasem powołane podstawy prawne decyzji obu Komendantów odnoszą się do podstaw dotyczących policjanta, który narusza przepisy ustawy o Policji, a które nie mają zastosowania do osób zajmujących lokal mieszkalny bez tytułu prawnego. Tym samym decyzje organów obu instancji wydane zostały na podstawie chybionych podstaw prawnych, czym naruszają art. 107 kpa. Ponadto skarżący podnieśli przedwczesne wydanie decyzji w przedmiocie opróżnienia lokalu mieszkalnego, ponieważ organ pierwszej instancji decyzją z dnia "[...]" uprawnił skarżących do zamieszkiwania w tym lokalu co najmniej do dnia "[...]". W ocenie skarżących Komendant Policji na podstawie art. 3 w zw. z art. 14 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego powinien także orzec o prawie skarżącej do lokalu socjalnego na zasadzie analogii. W przeciwnym wypadku przepis ten naruszałby art. 75 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez rażące ograniczenie praw obywatelskich osób będących lokatorami mieszkań znajdujących się w zasobach MSWiA. Zdaniem skarżących niekonstytucyjne są regulacje prawne umożliwiające nakazywanie opuszczenia lokali mieszkalnych przez matki z dziećmi, osoby starsze czy też schorowane bez zapewnienia im jednocześnie jakiegokolwiek lokalu tymczasowego czy socjalnego. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości oceniają zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie lub inny akt z zakresu administracji publicznej wyłącznie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Ponadto, co należy podkreślić, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 p.p.s.a. Rozpoznając skargę, w tak zakreślonej kognicji Sąd stwierdził, iż zasługuje ona na uwzględnienie, jednakże z innych powodów niż w niej wskazane. Na wstępie należy podkreślić, że art. 88 ust. 1 ustawy o Policji stanowi ogólną zasadę, zgodnie z którą policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Krąg osób uprawnionych do lokalu mieszkalnego pozostającego w dyspozycji organów Policji został zawężony i wyczerpująco wymieniony w ustawie o Policji oraz ustawie z dnia 18 lutego 1994r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 53, poz. 214). Artykuł 29 ust. 1 i 2 tej ustawy dają prawo do zajmowania takich mieszkań emerytom i rencistom policyjnym oraz członkom rodzin uprawnionych do renty rodzinnej po funkcjonariuszach, którzy w chwili śmierci spełniali warunki wymagane do uzyskania renty lub emerytury policyjnej oraz po zmarłych emerytach lub rencistach. Do mieszkań tych należy stosować odpowiednio przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy. W artykule 95 ust. 2 - 4 ustawy o Policji zostały wymienione przesłanki wydania decyzji o opróżnieniu lokalu. W sprawie organy administracji nałożyły na skarżących obowiązek opróżnienia lokalu mieszkalnego powołując się na art. 95 ust. 2 pkt 1 ustawy o Policji. Zgodnie z treścią powyższego artykułu decyzję o opróżnieniu lokalu mieszkalnego wydaje się jeżeli policjant podnajmuje albo oddaje do bezpłatnego używania lokal lub jego część. Przepis ten obliguje właściwy organ do wydania decyzji o opróżnieniu lokalu w razie wystąpienia przesłanek takiej decyzji. W niniejszej sprawie taką przesłanką jest okoliczność zajmowania lokalu mieszkalnego przez osoby nieposiadające do niego tytułu prawnego. Zatem sam fakt zajmowania lokalu przez osoby nieuprawnione do jego zamieszkiwania stanowi wystarczającą przesłankę do wydania takiej decyzji. Jednakże, ani omawiany przepis, ani też żaden z pozostałych przepisów ustawy o Policji i przepisów rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżnienia i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżnienia tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów nie uprawniał organów administracji do wyznaczenia skarżącym terminu opróżnienia zajmowanego przez nich lokalu mieszkalnego. Skoro więc w przepisach prawa materialnego, obowiązujących w dacie podejmowania kwestionowanej decyzji, brak było regulacji pozwalającej na wyznaczenie przez organ terminu do opuszczenia lokalu, to uznać należy, że nałożenie takiego obowiązku na skarżących jest naruszeniem prawa materialnego (art. 95 ust. 2 pkt 1 ustawy o Policji), które miało wpływ na wynik sprawy. Zaznaczyć ponadto należy, czego organy administracji nie uwzględniły, że wydając decyzję administracyjną zawierającą termin jej wykonania organ nie może przewidzieć kiedy taka decyzja zostanie skutecznie doręczona jej adresatowi, a co za tym idzie kiedy zostanie wprowadzona do obrotu prawnego. Nadto, wykonaniu podlegają co do zasady decyzje prawomocne, dlatego nie można również wykluczyć sytuacji, że taka decyzja zostanie – a miało to miejsce w niniejszej sprawie - zakwestionowana przez jej adresata w administracyjnym toku instancji. Podsumowując rozważania, podniesione w skardze okoliczności, aczkolwiek istotne i niewątpliwie świadczące o trudnej sytuacji osobistej skarżących, z punktu widzenia prawnego nie mają znaczenia, bowiem regulacje prawne dotyczące policyjnych mieszkań służbowych stanowią rozwiązania szczególne w stosunku do uregulowań ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego. Fakt zajmowania lokalu mieszkalnego przez osoby nie legitymujące się tytułem prawnym do lokalu, czego skarżący nie kwestionują, stanowi samoistną i wystarczająca przesłankę wydania decyzji o opróżnieniu lokalu. Reasumując, wskazane naruszenie art. 95 ust. 2 pkt 1 ustawy o Policji powoduje, że zaskarżona decyzja nie może pozostać w obrocie prawnym. Z tych też względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Sąd orzekł jak w sentencji. Zgodnie z art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł ponadto, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się wyroku. ----------------------- 5